政府间财政分权关系实验报告.doc

预习报告一、实验名称政府间财政分权关系二、实验目的通过本次实验了解政府间的财政分权关系，同时也了解一些细节问题，主要包括两个方面的问题：中央与地方见分权得积极性，中央财政与地方财政之间分权应遵循的依据。三、实验内容从分权有利于效率的增进、遏制政府规模的扩大、政府创新三个方面阐述中央与地方间分权的积极性,并提出中央财政与地方财政之间分权应遵循的依据:经济效率,财政的资源配置、收人分配和稳定经济三大职能。四、分析方法本次实验主要运用定性分析的方法。五、实验步骤1、 通过阅读实验大纲充分理解本次实验的内容及其目的。2、 阅读与本次实验有关的书籍及其文献（可上网查找），以此达到深入了解实验内容的目的，为下一步完成实验打下基础。3、 撰写实验报告：严格按照论文的格式初步完成书面报告。4、 利用第三节实验课修改实验报告，修改过程由老师协助完成。5、 提交实验报告至学习委员处，由她转交老师。 实验报告浅谈“政府间财政分权关系” 摘要:从分权有利于效率的增进、遏制政府规模的扩大、政府创新三个方面阐述中央与地方间分权的积极性,并提出中央财政与地方财政之间分权应遵循的依据:经济效率,财政的资源配置、收人分配和稳定经济三大职能。关键词:政府间财政分权;政府间关系; 公共产品财政体制是用以确定中央与地方财权和财力的划分。它不直接处理国家与企业和个人关系,其主要内容包括: (1) 中央对地方财政收入和支出的范围划分; (2) 中央规定地方财政收入的许可来源; (3) 中央规定地方财政支出的许可用途;(4) 中央确定地方财政对中央财政所负有的责任。本文从理论上以设计财政体制的依据说明政府间财政关系.一、财政分权的积极作用(一) 分权有利于增进效率R. A. 穆斯格雷夫和P. B. 穆斯格雷夫曾假设了这样一种状况: 1 一群居住在某一新星球上的人们,正在考虑自己对资源配置决定的选择;所有的公共产品与劳务都是具有非竞争性消费特征的纯粹公共产品,即社团中任一成员均能享受相同利益的产品。于是,问题就是:社会货物与社会劳务的提供究竟应该建立在中央集权制的基础上,还是建立在分权的基础上? 建立怎样的财政制度才能最有效地提供公共服务? 然后,他们根据公共产品受益范围的空间限度的性质,将财政结构划分为各级行政单位。他们认为,公共产品的关键特征是具有受益范围的空间限度,它表现为一部分公共产品的受益范围是全国性的,如国防、太空探险、癌症研究、最高法院等;另一部分的公共产品的受益范围是地方性的,如地方上的消防车、路灯等。这就使部分享受这些利益的社会成员受到特定区域的限制。公共部门的资源配置的理论要求:公共部门必须提供公共产品,其所承担的公共产品的成本必须与相关受益区域居民的偏好相一致,是由该地区的居民通过纳税和缴费进行支付。这样,受益范围是全国性的公共产品就要由全国提供,该地居民纳税支付其成本;受益范围是跨区域的区域性公共产品,例如,公路等就应以区域为单位来提供,并由区域内的居民纳税支付其成本。据此,划分出中央政府(在全国范围内) 、省政府范围(在区域范围内) 和再下级(也就是在地方范围内) 三级(在我国是五级) 行政级别,与之相适应,为使每一辖区内的公共产品受益程度不断提高,并对公共产品成本内在化的财政来源实施有效的管理,中央政府财政、省政府财政、再下一级财政三级(五级) 财政结构随之建立起来。马斯格雷夫依据公共产品的受益范围、公共产品的提供者、公共产品的成本补偿与提供该项补偿者、公共产品受益人与纳税人相一致的理论划分政府级次,并由政府级次决定财政结构的级次。这种分析方法的积极意义是:它比较好地确认和处理了提供公共产品的政府、公共产品受益的居民以及公共产品成本补偿之间的关系,政府、纳税人与财政之间的关系,特别是为中央与地方(广义) 间纵向关系的建立提供了理论依据。斯蒂格勒从另一个角度研究了中央政府与地方政府存在的合理性问题2 (P210241) 。他认为,一般来说,行政级别较高的一级政府对于实施资源配置的有效性与分配的公平性目标来说是必要的,特别是在解决分配上的不平等与地方政府之间的竞争与磨擦中,中央政府应发挥充分的作用。关于地方政府存在的必要性,他指出: (1) 与中央政府相比,地方政府更接近于自己的公众。其隐含的思想是:地方政府比中央政府更加了解所管辖的选民的效用与需求; (2) 一个国家内部,不同的人们有权对不同种类、不同数量的公共产品或公共服务进行投票表决。同样,居住在各个地区的公民也应有权自己选择公共产品或公共设备的种类和数量。其隐含的思想是:地方政府(广义)比中央政府能更有效地根据公众的偏好提供公共服务,以满足公众的需求。特里西则从中央政府在提供公共产品时可能存在失误的基础上,建立起他的地方分权的理论。他指出,如果一个社会在信息方面是完全的,经济活动是完全确定的,那么由中央政府提供公共产品,还是由各地方政府分别提供一部分公共产品,应该是无差异的。问题是,完全的信息和完全确定的经济活动只是一种理想的理论抽象,无论哪级政府都可以在完全的确定性条件下,在确知任何一个公民的个人偏好中的边际消费替代率(即消费者在保持同等满足程度时,增加一种物品或劳务的数量与其必须放弃的另一种物品或劳务的量之比) 的情况下进行资源配置。但是,现实是,中央政府对各地公民的偏好了解得没有各个地方政府清楚(其主要原因应该是中央与各地居民相距遥远,信息传递难以及时、准确,即使准确的信息也会存在实现过程中的时滞) ,因此,中央政府对每一公民的边际消费替代率的了解就带有随机性。显然,在各级政府都诚实地针对所了解的公民偏好提供公共产品的前提下,如果由地方政府提供公共产品,社会福利有可能达到极大;如果由中央政府提供公共产品,则可能发生偏差或者提供不足,或者提供过量。此外,一个厌恶风险的社会也会偏好于让地方政府来提供那一部分地方受益的公共产品。(二) 分权有利于政府创新政府在纵向和横向之间的竞争,有利于政府的创新活动。如,美国威斯康星州在全国提前实施了个人所得税法。加利福尼亚州又创立了各种环境保护项目,从而为全国立法提供了原动力。相信如果我国政府给予各地政府更多的立法权,也会激励各地政府的创新。美国学者格莱里奇说:“分权研究的论点之一是:各个州和地方政府可以充当国家政策变化的试验室制度,可以在小规模上试验,很可能这些制度会根据地方的条件设计得更好些。”这方面的事例也许我们都有体会。我国的改革开放是率先在深圳等特区开始的,取得经验后,才在全国推广。(三) 分权有利于遏制政府规模的扩大在20 世纪里,大多数国家政府的预算规模有了迅速的增长。这种现象是否完全合理,其中是否存在效率的损失? 对此,有的经济学家认为如果对政府预算的规模不作适当的控制,明显会造成资源配置的不当。公共选择学派的代表人物杰弗里布伦南和詹姆斯布坎南认为:控制极权主义国家的有利手段是对政府部门实行分权3 。他们把在市场经济中的竞争机制引入到政府部门中来,分权会使多个政府在纵向和横向两个方面共处于一种竞争机制之中,有利于打破中央政府的垄断控制。人们为追逐财政利益而在地方政府之间自由流动,这种流动使地方政府间的公共产品提供成为完全的或部分的替代品,各个政府的财政收支决策会受到选民的检验,选民除做出判断和选择外,如果他们对居住地政府的理财政策不满,因扩大规模而对公民课税过重或效率过低,就会“用脚投票”,从而对各级政府的财政征税权力是一种明确的约束。二、中央财政与地方财政之间如何分权中央政府和地方政府的财权划分在理论上是可以阐述清楚的,而在实务上具体哪些财权归中央,哪些财权归地方,往往会碰到许多复杂的问题。但是,应该遵循以下原则和方法。(一) 以经济效率为依据公共选择理论代表人物,1986 年诺贝尔经济学获得者,美国学者布坎南曾举过两个简单的例子来说明公共产品的效益外溢性是政府间职能划分的重要经济依据。一个是国防的例子。国防,十分清楚,是中央政府的责任,因为国防是整个国家的事务,地方政府没有这个能力也没有这个需求来承担国防任务。国防是抵御外敌侵入的必要手段,使全国每一个公民都受到保护,所以国防的效益是全国性的。也就是说,这种公共产品的外溢性会扩展到全国。从经济原因看,国防等公共产品应由中央政府来提供。另一个例子是警察。警察是国内治安所需,警察力量的多寡取决于当地治安情况的需要。交通繁忙又拥挤的大城市,为维持公共交通秩序,理所当然要配备较多的交通警察;而边缘城市因人口密度较低,交通情况相对较好,所需的警察数量明显要少。这说明,警察服务的对象是一个数量有限的公民群体,各地的警察都是为当地的居民服务的,他们负责当地居民的人身安全和财产安全,使当地居民受益,也就是说,像警察这样的公共产品的外溢性主要表现在一个局部地区,警察服务应该是各地方政府的职能。诚然,各级政府的管辖范围不完全是根据经济原则来划分的,在很大程度上受地理或历史原因的影响。但从经济的角度来重新审视政府职能的划分,有助于国家职能分配的合理化。当然,中央政府与地方政府之间的财权划分,各地政府之间的财权的划分只能逐步调整,而不能推翻重建。(二) 以财政的三大职能为依据一个国家各级政府之间的政治边界和行政区划是由历史、地理和政治等因素决定的。如果撇开这些因素,只从财政的职能资源配置、收入分配和稳定经济的角度看,也可以设计出中央与地方的财权的分工。1. 政府的资源配置职能。政府所谓的资源配置职能是指政府提供公共产品。很清楚,政府一般不提供由市场经济能够提供的私人产品。根据公共产品的外溢性,如果是在全国范围内受益的,则由中央政府来承担,如果是区域范围内受益的,则由地方政府来承担,如果受益范围存在交叉的情况,则采取受益的各方共同承担的办法来解决。2. 政府的收入分配职能。政府为消除社会各阶层之间的收入分配的不平均,必须用税收和财政支出的手段来适当进行调节,以缩小不平均的差距。如果收入再分配的职能让各地区的政府来实现的话,必然会出现各地区的税收差别、支出差别和转移支付的差别,就会造成地区之间的不平等,富者越富,贫者越贫。在人口自由流动的国家里,这种做法是不可能持久的,因为“水往低处流,人往高处走”,人们会涌入富裕地区,最终使政府调节收入的职能归于失败。可见,此项职能宜由中央政府来承担。3. 政府的稳定经济职能。政府干预经济的理由之一,就是市场经济不能自行实现经济的稳定的增长和充分就业。要达到稳定经济的目的,就要求政府在全国的范围内采取适当的财政政策和货币政策,这就需要自觉运用“自动稳定器”的功能,实行逆向调节,或叫反周期的经济政策。因此,稳定经济的职能非中央政府莫属。如果由地方政府来实施,地方政府缺乏对全国形势的判断,难以做出正确的调节决策;同时,由地方政府作出反周期的决策,势必造成资源配置的扭曲和地区之间的差别的扩大。比如地方政府为解决就业问题,会制定出某些税收和支出优惠政策,以吸引投资,结果会引来别的地区的仿效和攀比,得不到应有的调节效果。就像前些年在全国各地建立的经济开发区所产生的后果一样。从税收的种类来看,为实现政府的职能,应制订出相应的各级政府的财政收入来源。以支付能力为基础的个人所得税,与累进税的作用相同的奢侈税,在收入环节上征收的源泉税,比如工薪税、企业所得税,这些税无疑应作为中央税收,与资源配置和收入分配的职能相对应;财产税、特别收费等与地方政府的公共支出有关,受益的基本上是当地的居民,应划归地方政府来管辖;税基广泛的增值税其税负基本上落在消费者身上,可由中央政府用来调节经济周期。同时,增值税的税源很广,收入甚丰,不仅可以用来满足中央政府的配置资源的职能,也可以弥补地方政府为提供公共产品的资金来源之不足,所以,它既可以作为中央税,又可以作为地方税即“共享税”。对物课征的消费税和增值税具有累退性质,很难用来作为受益税来实现政府的分配职能。具有一定管理目的的消费税(如对烟草和酒类的税收) 可视情况划归给各级政府。增长性比较强的税种以及对整个国民经济的资源配置与分配有明显作用的税种应划归中央政府,这样做的好处是可以避免由于财源的分散造成对国民经济不良的影响。如果中央政府能够有效地掌握国民经济的税收的主要份额,中央政府在满足自身开支需要的基础上(配置资源职能) ,还可以对贫困地区实行转移支付(分配职能) ,以及根据国民经济形势的需要实现财政盈余或打一定数额的财政赤字(稳定经济职能) 。与配置资源职能有关的是,中央政府与地方政府的财源划分要保证市场经济的效率。企业生产的场所是在一个特定的地方,但销售的产品是全国性的,甚至是世界性的,为使企业的销售渠道在全国范围内畅通,各级政府不宜对商品性生产进行干预,除非有明显的外溢性存在。所以,对企业的征税,主要是对企业的商品和劳务及利润征税,应当划归中央政府。从稳定经济的角度看,把受经济周期影响比较大的税种划归中央政府是有道理的。像个人所得税和企业所得税是根据收入征税的,个人和企业的收入水平会随着经济的波动而波动,具有周期性波动的特征。征税权划归中央政府的好处是,中央政府可以根据总的形势的判断对个人所得税和企业所得税实行统一的增税或减税措施,也就是把宏观调节的工具掌握在中央政府手中。这也是我国从2002 年起将所得税调整为中央与地方的“共享税”的理