[高等教育]第五章 公共政策内容的执行分析.ppt

第五章,公共政策的执行分析,公共政策分析,案例：“限塑令“盲点多执行难,“限塑令”非常重要的一个内容就是禁止使用超薄塑料袋，即厚度低于0.025毫米的塑料袋。限塑令的另一个重要方面就是不允许商家免费提供塑料袋。但包装水果、蔬菜、瓜子以及一些生鲜食品、小食品的预包装袋或连卷袋除外，超市等零售场所仍可免费提供给消费者使用。 国家“限塑令”已实施两天，从记者调查了解到的情况看，羊城大多数肉菜市场的执行情况不容乐观。部分市民、商家甚至主管部门并不清楚“限塑令”内容，对于规定的适用范围也不甚了解。这都成为此项政策推行中的盲点和难点。 目前，多数肉菜市场档主和一些盲点地区，对于“限塑令”抱敷衍和观望态度，不少市民也默许这种做法，甚至有市民提出，肉菜市场和超市生鲜区无异，既然超市生鲜区可以免费提供“预包装袋”，那么肉菜市场也不应在“限塑”范围之内。,公共政策分析,案例：复绿复耕之风,2008年年底，国家将开展第九次卫星图片土地违法检查，一时间在全省范围内，强拆、复绿复耕之风迅速掀起。据媒体报道，佛山市高明区杨和镇为使大面积的荒地躲过卫星检查，先是在10月中旬购买黑麦草种植，没想到黑麦草不到一周就枯死了，于是又火速购买了菠萝和其他植物，请了大量人马加班加点栽种，需耗费120万元以上 。 而东莞横沥六甲村居然在200亩荒地和一些违章建筑物上也盖了绿网，目的就是骗过卫星监测。,公共政策分析,第一节 政策执行的含义、特征和作用,所谓政策执行，就是政策方案被采纳以后，政策执行者通过一定的组织形式，运用各种政策资源，将政策观念形态的内容转化为现实效果，从而使既定的政策目标得以实现的过程。,公共政策分析,政策执行的理论流派,主要有行动理论和组织理论两大流派。 行动论 行动是政策执行的关键，执行的研究要以行动过程和行动环节为中心； 主要强调了执行是一个各种相关因素的互动影响过程。 忽略了对行动者的研究 忽略了更广泛的社会总体影响因素的研究,公共政策分析,政策执行的理论流派,组织论 政策执行都是通过执行组织来具体实现，组织的设置、特点、运作、沟通和内部结构等都影响着政策的有效执行。 忽略执行行动和过程环节；忽略社会总体因素对政策执行的影响,公共政策分析,政策执行的作用,是公共政策发挥实际作用、解决政策问题的关键 是检验政策方案完善程度的实际手段 是政策评估与修订终结的现实依据 将不断丰富政策经验,公共政策分析,政策执行的模型,政策执行过程范氏模式,政策,标准与目标,资源,组织沟通,强制力,政治条件,经济与社会条件,执行机构属性,执行者属性,执行绩效,公共政策分析,政策执行的模型,史密斯的执行过程模式,政策制定过程,政策,执行机构,调试对象,环境因素,理想化政策,紧张,调试,建制,反馈,公共政策分析,案例：“汽车下乡”政策执行中的问题,江苏省4月14日宣布启动汽车摩托车下乡工程。记者连日来走访发现，汽车下乡，企业高兴；农民却还有些摇摆，更盼汽车下乡政策执行不走样。 江苏省对汽车摩托车下乡补贴车型包括三轮、四轮汽车、四轮货车、微型客车及摩托车。2009年3月1日到12月31日之间购买这些车辆的本省农民，每户可享受一辆购车补贴，汽车最高5000元，摩托车最高650元。,公共政策分析,案例：“汽车下乡”政策执行中的问题,与巨大的需求形成对比的是物流及配套服务跟不上，这是汽车下乡最大的难点。 除了售后服务，农民还担心政策在执行中变形。“农民普遍希望，下乡的汽车摩托车要质量过硬，要是原装车，防止组装车、改装车、二手车鱼目混珠；价格要真正实惠，防止优惠被厂家或车商赚去；相关部门在确定优惠对象时操作要公正，防止下乡的汽车被村干部的亲朋好友独占或被非农人员借农民户口本购买。” 据报道，吉林镇赉县农机局在执行汽车下乡过程中，要求农民把钱交给农机局统一购车，若不把钱交给农机局，就不能享受政府补贴。这种损害农民利益的违规做法，尤其值得警惕。,公共政策分析,第二节 政策执行的相关条件,案例：城市“低保”政策执行中的问题 为解决城市贫困问题，自1992年起，全国逐步建立起了城市最低生活保障制度。但享受低保的人数远远低于预期人数，政策执行效果很不理想。 原来，迅速扩大的低保范围对于地方财政来说造成巨大压力。越是贫困的地方，财政力量越薄弱。在区政府“难为无米之炊”的时候，最终的结果是地方的土政策占了上风。,公共政策分析,案例：出租屋缴税遇冷,根据北京市地税局下发的关于个人出租房屋征收管理有关问题的通知，2007年2月1日起，个人出租房屋收入将严格按照5综合征收率征税。然而，记者发现，该政策实施已十余日，房屋租赁市场反响冷淡，业主主动向地税部门递交登记材料、申报房屋出租纳税的寥寥无几。 专家认为，出租房屋征税之所以无人问津，是该政策执行到位存在一定难度，例如，监控系统并没有全面建立，房屋是否是租赁状态难于确认，很多房屋缺乏征税的有效依据；居民对出租房屋交税的意识较为淡薄，一些业主存在“能省则省”的心态；而最为关键的是，征税政策没能与强制备案相配套执行。,公共政策分析,案例： “退耕还林，以粮代赈” 政策执行难,“退耕还林，以粮代赈”的有关政策，其既定目标能否实现，支承其政策执行的资源条件甚为关键。中国有9100万亩坡耕地，涉及3700万人的生计问题。如果将这些坡耕地全部退耕，国家必须养活这3700万人，从目前条件来看，这是很不现实的。同时，退耕还林需要十几年才能看出成效，而粮食供给却是周期性的，如果粮食价格上涨，国家不能供应这部分农民粮食的话，这些农民迫于生计，只能将树林砍了再种粮食。,公共政策分析,政策执行的相关条件,(一)必要的政策资源，包括： 1、经费资源 2、人力资源 3、信息资源 4、权威资源,公共政策分析,案例：国家扶贫贷款的执行策略,扶贫贷款的主要对象是国务院确定的贫困地区的贫困户、合作经济组织以及承担扶贫开发任务的社会化服务组织。然而由于主要的承贷主体是贫困农户，致使资金投放分散，每户资金不多，不能发挥扶贫资金的规模效益，而且收贷难度很大。而扶贫贷款的根本目的是增加贫困户的经济收入，扶贫不仅要资金到户，更重要的是效益到户，进行的是开发式扶贫，而不是救济式扶贫。因此，重点选择承担扶贫任务的企业和社会化服务组织为承贷主体，通过这些组织把农户的生产和销售与市场联系起来，这样既可发挥贷款的规模效益，又使还贷有了保证。,公共政策分析,案例：抗生素降价政策遭遇抵制,2005年4月底，国家发改委关于22种抗生素的降价消息一传出，立即引来抗生素生产企业的集体抗议。全国21家医药行业协会联名上书要求降低降价幅度，原定6月1日执行的降价规定不得不暂缓；6月中旬，国家食品药品监督管理局(SFDA)出台的医疗器械翻新规定也遭到了行业协会的抵制，中国医疗器械行业协会联合深圳医疗器械行业协会召开研讨会，并上书商务部要求废除或更改规定，原定7月1日执行的规定也暂缓；7月初，国家发改委关于OTC定价下放的规定也遭到以中国非处方药协会的抵制。而在早些时候，SFDA关于“丁基胶塞全面替代天然胶塞”的规定也从原先1月1日执行被推迟到7月1日，目前仍未完全得以实施。,公共政策分析,案例：拆除防盗网政策执行难,某市市政府下令居民拆除防盗网。在这项政策实施之前，由于治安状况不佳，偷盗行为不止，居民普遍加装防盗网。但是由于近年来安装的防盗网各式各样，对市容构成不良影响。于是，市政府决策层就此颁布了一项政策，命令全市居民必须拆除这些不符合审美要求的防盗网。然而，在社区安全没有得到确实保证之前，拆除防盗网实在不是一个理性的选择。同时，拆除防盗网不仅损失当初安装防盗网的成本，还要损失拆除防盗网和新安装防盗设备的成本。这一政策在制定过程中几乎没有什么成本，只是几个官员在一起开个会，在报纸上公布一下规定即可。但是，在政策执行过程中全市居民所消耗的成本就非常巨大，仅以50万户计算，如果每户损失600元，总共就要损失3个亿。,公共政策分析,政策执行的相关条件,（二）配合的目标群体 1、针对政策对象的执行策略 2、政策对象对政策的接受程度 3、政策执行成本对目标群体的影响,公共政策分析,正确的执行策略,“一国两制” 切蛋糕的制度安排,公共政策分析,政策执行的相关条件,（三）正确的执行策略 1、原则性与灵活性相结合 2、建立有效的制度安排 3、适合的政策执行手段 行政手段 经济手段 法律手段 思想教育手段,公共政策分析,政策执行的相关条件,（四）胜任的政策执行队伍 1、执行人员的素质 2、人员队伍的结构,公共政策分析,第三节 政策执行过程,1、政策执行的准备阶段 政策宣传 组织准备 物质准备 执行计划,公共政策分析,政策执行过程,2、政策执行的实施阶段 政策实验 全面推广 指挥协调 监督控制,公共政策分析,政策执行过程,3、政策执行的总结阶段 绩效评估 追踪决策,公共政策分析,政策执行中的问题,1. 政策敷衍-阳奉阴违,敷衍塞责。 2. 政策替换-上有政策,下有对策。 3. 政策附加-上面敲锣,下面击鼓。 4. 政策抵制-软拖硬抗,拒不顺从。 5. 政策照搬-生搬硬套,脱离实际。 6. 政策利用-截留政策,为我所用。,公共政策分析,导致政策执行难的原因,( 一) 政策先天不足 , 质量不高 1. 政策目标的多元性和不一致性, 导致政策执行难 2. 政策方案烦琐, 受惠幅度小, 导致执行难 3. 政策方案缺少可操作性, 导致政策执行难 4. 政策方案缺乏前瞻性, 导致政策执行难 5. 由于越位和错位现象的发生, 产生了相互打架 的政策,公共政策分析,导致政策执行难的原因,( 二) 执行政策时投入资源不足, 配套措施跟不上 ( 三) 政策执行者无意或故意曲解政策 1. 执行者能力素质不高, 不能准确地理解和执行政策 2. 执行者职业道德素质不高, 为了个人或局部的利益, 故意歪曲政策 ( 四) 政策对象对政策的接受度不高 1. 利益调整不合理 2. 政策宣传不到位,公共政策分析,解决政策执行难的对策,( 一) 提高政策质量, 避免出台有硬伤的政策 ( 二) 制定配套政策措施 ( 三) 合理兼顾政策调整所涉及到的各方利益 ( 四) 提高政策执行者的能力素质和道德素质 ( 五) 做好政策宣传工作, 使政策对象愿意接受政策,公共政策分析,案例：政策打架无所适从,1991年12月发布的农民承担费用和劳务管理条例中规定：向农民收取的统筹提留费用不能超过上年度农民人均纯收入的5 的水平。而在后来下发的关于从农民纯收入中提取相关费用的文件中，规定的收费总量却为78.5。这就使乡镇村组在贯彻和执行上级收费政策时处于左右为难的境地。同时，收费政策上的不统一也为一些地方扩大收费额度提供了政策空间。可见，政策整合性好坏，直接关系到政策执行的信度和政策执行的效度。,公共政策分析,案例：为何解除汽车限小政策执行难？,取消针对节能环保型小排量汽车的各种限制：从1998年12月起，北京市在长安街限行1.0升以下排量汽车。此后全国共有84个城市先后颁布了对小排量汽车的限制令。2006年初，国务院转