关于改革我国水资源管理体制机制的提案.doc

关于改革我国水资源管理体制机制的提案摘要：全国政协十一届四次会议提案第0310号_案 由:关于改革我国水资源管理体制机制的提案审查意见：建议国务院交由主办单位水利部会同国家发改委,国务院法制办,中央编办,环保部办理提 案 人：农工党中央主 题 词：水利,体制提案形式：党派提案内 容：水资源作为一个国家的战略资源，是生命之源、生产之源、生态之源，更是一切资源之源。中国虽然河流众多，水资源总量大，但人均水资源占有量不高，且水资源的地域分布、时间分布极不均衡；随着近年来中国经济社会的快速发展，高投入、高消耗、高污染的生产方式进一步加剧了水资源短缺的矛盾，我国的水安全面临着严峻挑战。为此，国家推出了最严格的水资源管理制度，划定水资源“三条红线”，实施用水总量控制、万元工业值用水量控制、万元GDP排污量控制。这一制度对于缓解我国的水资源短缺与污染并重的严重局势必将起到积极作用。我们知道，任何制度的实施，都需要有合理的体制与机制予以支撑和保障。但是，考察我国现行的水资源管理体制与机制，却难以为实现最严格的水资源管理制度提供支撑和保障。我国的水资源管理体制经历了由区域管理向流域管理与区域管理并重的进步。现行的水资源管理体制机制是由2002年中华人民共和国水法确立，水污染防治法、水土保持法加以配合形成的。实际上是水资源管理由水利部负责、水污染防治由环保部负责，在水资源管理和水污染防治各自范围内，又分别赋予了国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门以及重要江河、湖泊的流域水资源保护机构以相关职责，形成了法律上的“九龙治水”格局。客观的看，国家确立“流域管理与区域管理并重”的管理体制，在一定程度上是为了适应水资源的流域性需要，但由于种种原因，流域机构的作用发挥有限，在有些时候还可能成为“九龙”博弈以外的“第十条龙”，并未实现法律预定的目标。究其原因，在于现行水资源管理体制是按照以行政管理为核心，“各行政主体单一决策，分散执行”的思维模式建立的。在这种模式下，法律将权力分别赋予不同行政管理部门，缺乏相互协商机制，不仅“各自为政、各行其是”，公众参与被排斥在外，而且容易形成因权力竞争而损害公共利益的局面。在这样的管理体制下，最严格的水资源管理制度难以落实。水资源保护是一项系统工程，单靠某一部门不能解决问题，靠多头管理也不能解决问题。流域综合管理是当前世界各国治理水问题的普遍趋势，也是解决我国日益严峻的流域性资源环境问题的重要途径。建立健全流域综合管理体制应遵循流域综合规划、流域公共治理、流域统一协调的原则。采取柔性“协商”协调机制，通过“自主参与、集体协商、懂得妥协、共同承诺”的方式进行决策，才是市场经济条件下解决流域管理的主要途径。因此，建议改革我国的水资源管理体制与机制，按照“民主决策，专业化执行”的理念，实现管理体制从行政监管型向公共治理型的转变。建议建立如下机制：1、各方参与的公共治理机制民众对水保护已经有基本认识，但是在许多科学性的认知上还存在误区，甚至管理人员同样存在认知不明的问题，导致民众参与的方法错误，行动失效；另外，虽然社会各界对保护水资源的热情越来越高，有积极性的民众却缺乏恰当的参与渠道，也难以形成合力。应该积极开展对民众的宣传与教育，培育多元主体的参与渠道，鼓励各方参与的公共治理机制。2、多元补偿的市场经营机制过于依赖行政指令，市场机制的缺失，相关部门及经济主体的利益无法得到合理补偿，是水资源保护事业难以有效开展的重要原因。实际上，生态养殖、生态农业、生态渔业、生态湿地与垃圾回收可以产生经济效益，由此得到的税收可以再投入到生态基金，从而形成污染治理的良性循环，不仅治理污染保护环境，还获得了收益。应该逐步培育市场化机制，使各方利益能够得到相应的补偿。3、超越行政区划的协调机制建立以流域为主体，符合流域特性的水污染治理机构和协调机制，并将各相关部门有关流域管理的职能向流域管理部门移交，由其统一行使。同时，为避免新设机构会出现人员臃肿的弊端，在水利、环保、农业、交通等部门执行流域管理权限的工作人员可以同时随业务移转至相应的流域管理部门。这种管理体制最为明显的优势在于“权大机构少”。权大，便于它对整个流域开发、利用和保护管理工作进行全局性的通盘考虑，统筹安排，统一规划，统一指挥，统一行动。而机构少，则有利于避免流域开发、利用和保护管理工作中的条块分割、各自为政、互不协调，甚至互不买账、互相推诿、相互扯皮等现象的发生，避免内耗，提高流域管理工作的效率。同时，还可以有效地避免地方保护现象的出现。4、远近结合的长效治理机制污染的治理由近期与远期的污染治理组成，一般而言，地方政府往往更偏重于近期手段，希望较小的投入获得更为明显的效果。水资源保护不仅仅需要这些近期措施，远期措施才能真正治理污染，而且从长远来看，有效的污染治理重在开始。加大污染治理初期的投入，提高污染初期的治理量是提高污染治理效果的关键。初始投入少，初始污染治理量少，在后期看来，不但效率低下而且也不能节省资金。提高对初期污染治理的重视程度，增加污染初期治理的投入，治理污染将事半功倍。5、细则完备的法制保障机制任何一项制度的实施均离不开相应细则完备的法律法规的支撑，国外的经验也表明，成功的流域治理需要法律综合性的保障。虽然我国水污染防治法规定：“防治水污染应当按流域或者按区域进行统一规划。”但是作为水资源保护基本法律的水法对流域管理的规定显然不能适应当前水资源管理的实际