地税局推行基层经费报帐制管理的做法与思考.doc

地税局推行基层经费报帐制管理的做法与思考 基层经费“报帐制”是指为加强财务管理,合理安排资金,正确核算收支,健全绩效考核,提高资金使用效率，县(市、区)地税局（以下简称县局）对所属各基层税务所(以下简称基层所)的一切经济业务活动实行“全额预算、归口管理、统筹安排、统一审批、统一核算、综合平衡”的一种经费管理办法。一、推行经费“报帐制”管理的背景 1998年我省地税部门实行垂直管理，省以下地税机关经费实行“经费上划，增量挂钩，分级负担，全额返还”的管理办法，但由于当时上划经费严重不足，日益壮大的税收规模和不断推进的税收科学化、精细化管理进一步加剧了经费紧张状况。之后的相当长一段时期,各县局为了缓解经费压力,确保正常运转，对基层税务所经费实行了“分级负担、分级核算”的管理办法，县局仅拨付并核算基层所的基本人员经费(不含奖励福利经费)和部分办公经费，不足部分经费（包括专项经费）由各基层税务所向当地政府申请解决，并自行核算。 “分级负担、分级核算”的管理办法，一定程度上缓解了县局当时经费紧张的压力，对确保地税征收管理正常运转起到了一定的积极作用，但随着财政体制和税收征管改革的不断推进以及政府职能转变的加快，其负面影响也越来越明显、越来越突出：（一）经费统筹能力差，地税事业发展受到制约。由于核算体制不健全，县局、基层所反映的财务状况始终是“半边账”，难以全面掌握全系统的经费运行状况，家底不清。同时，因各乡镇经济发展不平衡，各基层所向当地政府争取解决的经费悬殊较大，相应支出水平差异大，基层所建设参差不齐，严重制约地税事业和谐发展。（二）县局对基层所财务监管职能弱化。“分级负担、分级核算”的目的是调动基层所多方争取经费的积极性，但从体制上造成了财务监管“管而未尽，既管又放”。县局对下拨经费以外的资金不能全面实行动态监控，内控机制不健全，难以从制度上防止乱收费、挪用代收的基金、费甚至税款等违法违规行为发生。在经费使用上，支出随意性大，相互攀比、奢侈浪费、超前消费、挂账消费、欠账消费、拖欠职工工资的情况时有发生，严重影响了地税部门的形象。（三）财务管理基础薄弱。因基层所财务人员绝大多数是兼职财务工作，大部分没有会计资格证，财务管理水平参差不齐，财务核算极不规范。凭证审核不严、报销手续不完备，帐簿及会计科目设置五花八门，此类问题层出不穷，屡查屡改屡犯。同时，由于基层所部分资产未纳入集中核算，资产采购处置随意性大，资产实物管理混乱，国有资产难以实现保值增值。 为彻底整治财务管理中家底不清、管理无序、铺张浪费、效率低下、监控乏力等突出问题，遏制各种经济违法行为发生，迫切需要创新财务管理制度，强化基层财务监管。二、推行经费“报账制”管理的意义（一）符合部门预算管理要求。部门预算要求一个部门一本完整的预算。分级核算体制下，预算管理有很大的局限性，根本无法实现完整预算。“报账制”管理将基层所一切财务管理活动均纳入集中管理，真正实现部门预算从“粗放型”向“精细化”管理转变，从“软预算”向“硬预算”转变，从“传统预算”向“绩效预算”转变，最大限度地发挥预算管理的职能作用。（二）有利于提高经费保障能力。实行经费“报账制”管理，能够增强县局的统筹平衡能力，切实解决基层所经费的后顾之忧。通过统一支出标准，平衡预算水平，压缩一般性项目支出，集中财力办大事,切实提高地税事业发展的保障能力。（三）有利于提高财务管理水平。支出预算绩效考评和财务监督是加强财务管理、提高财政资金使用效益的重要制度保障。“报账制”管理突出内部监督职能，实行“三分离”和“三人”审签制度，分工明晰、责任明确、监督有力，保障了财政资金安全运行，对提升财务管理水平具有极大的促进作用；“报账制”管理实行统一核算，在一个尺度下考评各基层所资金使用情况，可以有效提高资金使用效率，提高各基层所财务活动透明度，为建立“公平、公正、公开”的财务管理环境奠定了坚实的基础。（四）有利于整合人力资源，强化征管力量。实行经费“报账制”管理后，基层所不设会计岗位，原会计人员可以专一从事税收征管工作，征管力量得以加强。同时，所长一方面免受财务窘迫之苦，另一方面也能有效避免财务风险，更能集中精力抓好税收征管，有力地促进税收征管质量和效率的提高。三、推行经费“报账制”管理的主要内容（一）经费“报帐制”管理基本原则：“全额预算、归口管理、统筹使用、统一审批、统一核算、综合平衡”。（二）经费“报帐制”管理的主要内容。所有经费收支全部纳入县局计财股统一管理、集中核算、分所考核。人员经费管理：对经县局核定的人员工资津贴由县局划卡直发，政府和有关部门批准发放的各项奖励由县局确定统一标准，由地税所考核后发放。 公用经费管理：一是年初根据当年经费总规模、基层所工作量大小、距离县局远近及辖区纳税人远近和内外公务活动频率等客观情况，分项目、按人员实行定额预算确定全年公用经费预算标准，按月拨付，指标控制、定期考核、结余留用。二是项目内支出放开。对预算项目额度内的支出，不需事前请示，由各基层所按实际发生额列支，所长签字即可上报列账，县局半年考核一次并视其情况办理预算追加或作项目间支出调整，真正实现基层所自行管理。但对会议费、培训费按实际发生情况在所内公示7天以上，方可上报列账。对招待费支出按月考核，不准突破限额消费和报销。 专项经费管理：由基层所申请,县局局长办公会议研究审批，实行专项申报、专项审批、专项拨付、专款专用。比如，对大额维修费、工会活动经费必须先报具体方案和预算并经批准后实施。 岗位设置及基本职责：县局设立财务主管（计财股长）1名和经费会计员1-2名，基层税务所设立报帐员1名(兼职)。财务主管协助局领导加强财务管理和监控；县局会计人员按会计制度要求审核报账员上报的原始凭证，全面真实核算经费收支,负责财务分析和预决算；基层所报帐员负责本单位出纳工作。 经费报销审批程序：基层所经办人员注明事项并签字纪检员审核并签注意见基层所负责人签注意见报账员整理凭证，连同“银行对帐单”、“银行余额对账回单”上报县局县局计财股会计人员初审签注“已审”县局分管财务领导审批签字“同意报销”县局会计人员进行复核、记账。 内部监督：实行“三分离”环节控制和“三人”签字制度，即会计与出纳岗位彻底分离，经办与审批彻底分离，使用与监管彻底分离，并经基层所、计财股、分管财务领导三层审签。 相关责任：基层所所长对本所财务支出真实性、合法性、合理性负责；县局分管财务领导对经费日常监督审核负责；对设置账外账甚至私设“小金库”的基层所负责人及相关人员移交纪检监察部门追究责任；对新增债务且无正当理由的基层所，按照“谁支出谁负责”的原则由经办人负责清偿债务；对财务列支后，上级部门审计检查发现的违规支出，由经办人、基层所负责人、审核人直至县局分管财务领导分别承担相应责任。四、推行“报账制”管理取得的成效 自2006年在全市地税系统全面推行经费“报账制”管理以来，我市地税系统财务管理工作日趋规范，过去财务管理上的混乱局面得到了有效遏制，资金使用效益明显提升，建设节约型机关蔚然成风，经费支出结构日趋合理，职工福利待遇得到了综合平衡，县局财务监控力度不断加大，有效防止了乱收费等各种违法违纪行为的发生。（一）财务管理更加规范。经费“报账制”管理实行专业化管理和会计电算化集中核算，财务管理科学化、精细化、规范化水平大幅度提高，全市地税系统真正实现了会计科目及账簿设置规范，原始凭证合法,归档整理有序,财务信息真实完整，统计及时准确,财务分析决策有力。（二）债务总额大幅降低。推行“报账制”管理后，各基层所资产、债务纳入县局集中管理，固定资产管理责任进一步明晰，有力地遏制了随意购置处置资产等突出问题；按照“杜绝新债、消化旧债”的要求，开展债务清理核实，并集中财力逐步清偿，全市债务状况明显改善，隐形债务问题基本得以解决。据统计，全市地税系统近3年来在经费总水平较低的情况下共计消化债务2,300余万元。（三）财经违法违纪行为得到有效遏制。过去,财务管理存在诸多薄弱环节,其症结在于基层所乱收乱支现象严重。推行经费“报账制”管理后，财务监控关口前移，财务管理程序更为科学严密，多级监管体系逐步健全，财务监督职能明显强化，筑起了一道廉政“防火墙”，有力地推动了党风廉政建设和行风建设，维护了地税良好形象。2007年，全市对各县局内部审计中发现问题较2005年下降63.16%，未发现一起乱收费、贪污挪用等财经违法行为。（四）支出结构进一步优化，资金使用效率大幅提高。推行经费“报账制”管理始终坚持“统筹使用”的原则,有效避免了重复建设，确保了重点支出，优化了支出结构，提升了资金使用效率。2007年全市地税系统用于信息化建设等资本性支出占公用经费支出比重较上年提高3.71个百分点;全市用于业务培训和纳税服务方面支出占公用经费比重较上年提高 7.82个百分点。（五）职工待遇基本均等,极大地调动了基层职工的工作积极性。推行经费“报帐制”管理前,绝大部分基层所职工未纳入住房公积金、基本医疗保险等社会保障体系，工作目标奖励与县局机关职工相差也很大。推行“报帐制”管理后，全局职工福利按一个标准发放，对边远基层所还额外补助公用经费，有效解决了基层所挪用人员经费弥补公用经费不足的问题,维护了基层所干部职工的切身利益，营造了和谐工作环境，调动了广大基层干部职工的工作积极性。五、目前经费“报帐制”管理面临的主要问题 5年多的实践证明，推行经费“报账制”管理是垂直管理部门强化基层财务管理的必然趋势，是规范基层财务管理，构建财务管理长效机制的有效途径。若要权衡其利弊，利远大于弊。但在制度创新的过程中也存在一些问题需要加以切实解决。（一）县局经费保障能力面临严峻挑战。推行经费“报账制”管理对经费实行统一管理，基层所自主理财的积极性下降，将以往分散的经费压力集中到了县局。在现行地税经费供给体制下，上划经费水平普遍偏低，当地财政经费政策不充裕、不稳定，又无其他经费来源渠道，全系统一要吃饭、二要建设，县局经费压力不断增大。（二）财务监督体系有待进一步健全。一些基层所与县局相距较远，传递财务票据间隔时间长，县局监督显得相对滞后，不能及时发现问题并整改。同时，基层所经费管理责任意识淡化，支出预算执行偏软，大额支出先斩后奏的情况时有发生，赊欠消费仍不能有效杜绝。（三）不能有效规避财务“审计风险”。由于所有收支情况实行全面集中核算，各县局财务状况“一览无余”，面对外部审计检查，全系统财务管理责任风险由原来基层所分散承担转化为县局集中体现。六、进一步完善经费“报帐制”管理的思考（一）建立所长承诺制，强化债务管理。为杜绝基层所赊欠消费隐瞒不报等行为，必须建立所长承诺制，即每年度终了，由所长对该所的债权债务情况向县局作出书面承诺。此后一旦发现该所隐形债务，一律由所长承担偿付责任并自动辞职。（二）完善财务公开制度，健全财务监督机制。各基层所支出情况实行每月一公开，公开内容包括支出项目预算、经费收入情况、分项目支出金额等，让群众明明白白、心服口服，彻