统筹型绩效管理初探.doc

描述：针对目前实施的绩效管理难以综合考量组织与组织之间的绩效相关性、规划非线性状态下的绩效最优性、协同系统与各子系统之间、同一任务在其不同实施阶段 衔接时的绩效统筹性问题，以及公共服务绩效对经济社会发展和公.摘要针对目前实施的绩效管理难以综合考量组织与组织之间的绩效相关性、规划非线性状态下的绩效最优性、协同系统与各子系统之间、同一任务在其不同实施阶段衔接时的绩效统筹性问题，以及公共服务绩效对经济社会发展和公众需求满足程度的同步性问题等，本文提出在绩效管理中引入统筹的思想和方法，旨在提高组织绩效管理的有效性，实现绩效的全面、整体和可持续化管理。本文对统筹型绩效管理的内涵、特点和要解决的关键问题等进行分析，从管理的结构、过程、机制和方式四个方面初步提出建立统筹型绩效管理的几个重点问题。一、问题的提出最近40年来，各国企业界、公共机构和学术界对绩效管理倾注了大量精力，形成很多成果。我国各级政府从上世纪90年代开始引入绩效评估和管理，在推进行政体制改革和管理创新、提高行政管理效率和质量等方面，取得明显成效。绩效管理在发展过程中，也存在不少问题。在理论研究方面，对政府绩效管理中的计划、指标、考核、反馈与改进等环节，对绩效管理的价值、资源、体制、机制、技术等方面都作了多维度研究，但所有这些基本都是针对单个组织或个体的。绩效管理有没有一个组织与组织之间、个体与个体之间的统筹问题？这方面的研究还很少。在实践探索方面，总体来看，我国绩效管理还处于起步阶段，水平有待提高，应用范围需要扩大，多头式评估需要整合；在促进科学发展，发挥其经济社会发展导向功能等层面的内容，还有待研究；关于如何促进组织与组织之间的协同性绩效提升，应对系统中的“冒进”、“拖后腿”以及“快”和“慢”不协调等问题，也急需解决。面对这些问题，我们思考：现在所实施的绩效制度本身是不是存在着某种缺陷？或者说我们现在做的绩效管理是不是也有一个转型问题，需要打造绩效管理升级版？随着改革的深入，过去“头痛医头，脚痛医脚”的管理模式已不能适应经济社会的发展，统筹兼顾是科学发展观的根本要求，是实现经济、政治、社会、文化和生态全面协调可持续发展的方法论，这为绩效管理的进一步研究指明了方向，研究的着力点需要从单一层面的个体绩效向整体层面的组织绩效转变，研究方法也需要借鉴和学习科学发展观统筹兼顾的理念，以改变过去对复杂系统性问题的忽视，提高绩效管理水平。可见，拓宽绩效管理的研究思路，是更好地服务经济社会发展和深化理论研究的客观要求，统筹型绩效管理自然被提出。本文拟对统筹型绩效管理的内涵、依据、特征等进行分析，初步提出建立统筹型绩效管理需要注意的几个问题。二、统筹型绩效管理的内涵关于绩效，伯纳丁（Bernardin）从结果的层面作了明确的定义，认为绩效是对在特定的时间内、由特定的工作职能或活动所创造的产出的记录或工作的结果。墨菲（Murphy）则从行为的角度，认为绩效是与一个人在其中工作的组织或单元的目标有关的一组行为。布雷德拉普（Bredrup）把绩效管理视为管理组织绩效的过程。周志忍认为绩效管理可以看做是系统工程、动态过程和人力资源开发手段三个维度的综合，是为实现所期望结果而实施的管理，包括一套管理绩效的具体操作程序和为实现组织目标而实施的一系列人力资源管理原则与技术。有的学者立足我国国情，认为中国的绩效管理实质上是一种创效式绩效管理，以体制、机制、功能和辅助性创效等内在结构，“通过创新，创造绩效”。还有学者在绩效管理中引入“同步达效”的思想和方法，研究了绩效协同管理的问题。可见，这些研究在注重组织系统性绩效的基础上，引入了“整体”、“协同”等元素，但均是以一个组织或一个系统为单元进行的绩效管理，未关注组织与组织、系统与系统之间的统筹的要求，未将“统筹”作为绩效管理的首要属性。统筹型绩效管理是以统筹的理念为导向，在对构成组织统一体的主体、客体和环境进行总体筹划的基础上，通过对组织中系统的各要素、层次以及子系统进行统筹安排，对统筹程度、能力和水平进行绩效评估，使系统的整体绩效达到最优状态的一种管理方法。第一，统筹型绩效管理是科学发展观关于全面协调可持续核心思想和统筹兼顾根本方法在实践中的应用。科学发展观的基本要求是全面协调可持续性，根本方法是统筹兼顾。这为我们指明了进一步推动管理创新的方向，也为绩效管理升级版奠定了理论基础。在哲学层面的理论和政治理论层面的科学发展观的指导下，我们还可以运用科学原理和方法，研究统筹型绩效管理。如“短板原理”认为，木桶的盛水量由最短的木板这个“限制性因素”来支配和决定，同理，系统最优化的实现也往往取决于分配资源最少、效率最低的组织。又如“役使原理”认为，在系统演化过程中，到接近状态变化的临界点时，“快变量”由于变化太快，以致未对系统施加影响就消失或变化了，而极少数“慢变量”变化相对缓慢，成为支配和主宰系统演化的序参量。这些理论都为统筹型绩效管理提供了思想基础。第二，统筹型绩效管理是对“结果导向”式绩效管理模式的创新。与以往重视单个组织和个体的绩效不同，统筹型绩效管理着眼于整体性绩效的最优化。统筹型绩效管理强调“统筹导向”，这与“结果导向”既有联系又有区别。结果导向作为一种理念，意在提倡减少对过程的烦琐评估，而不是不要对管理全程包括管理方式方法的关注。结果导向并不否定其他导向。在这个意义上，统筹导向的绩效管理与结果导向的绩效管理是兼容的，只是角度不同而已。但是，结果导向容易被理解为结果是唯一导向或主要导向，如果是在这个意义上使用“结果导向”，我们认为，一般应该在组织体系中各项管理制度健全、组织与外部环境总体相互适应的条件下才能实行。我国尚在建设法治政府的进程之中，各方面制度不健全，不能简单地以结果为唯一导向。应该把管理结构、管理过程、管理机制和管理方式等综合起来，统筹考量其总体绩效。因此，统筹型绩效管理不是对以往研究的简单否定，而是强调一种导向的改变。第三，统筹型绩效管理的核心环节仍然是绩效评估。绩效评估早于绩效管理，绩效管理是在对传统绩效评估改进的基础上逐步发展起来的。统筹型绩效管理的评估环节以组织系统为对象，注重组织中系统的各要素、层次以及子系统统筹程度的考核，客观评价体系的建设以及组织绩效评估中公民参与的水平，避免评估过程中对个体绩效的过度关注和评估工作的主观性，改善因为评估活动分散于多种管理机制中而带来的低效率等问题。三、统筹型绩效管理要解决的主要问题组织是一个复杂系统，必然存在着不确定性，存在着非线性关系，存在着系统与子系统、系统本身与周围环境的物质交换、能量交换和信息转换，这就导致整体绩效不等于各部分绩效之和的平均值。绩效管理的本质是化繁为简，在一个具有不确定性的复杂系统中抽出某些确定性指标，在系统中对繁多的种类进行区隔，把系统之间的交互作用当作不变量，通过用模拟开放性替代真实开放性，用少量复杂性替代大量复杂性，用有限层次性替代无限层次性等技术手段，计量出自身难以计量的数据。绩效管理如果忽略了复杂性系统问题，过分追求单个组织或个体绩效的最大化，往往会落入“合成谬误”的陷阱，转而影响和降低绩效管理的科学性、执行力、公信度和可持续性。统筹型绩效管理在传统的绩效计划、实施、评估和反馈的生命周期管理路径基础上，增加横向界面的管理路径，力图构建立体式的绩效管理模型，如图1：图1统筹型绩效管理模型由此可提炼出统筹型绩效管理要解决的关键问题：系统中各要素之间运行速度、轨迹、离差等方面的协同管理、非线性状态下的最优管理、与外部环境共生的复杂管理和组织中不确定性管理等四个问题。（一）互有联系的组织之间及组织内部各要素之间的协同管理问题现在的绩效管理也有体现统筹和协同的要求，但是它关注的是外部关系，即政府间的协同、部门间的协同，并没有深入关注每个组织自身内在的运行速率与整体绩效的关系。统筹型绩效管理不是仅仅满足于在绩效评估指标体系中设立具有统筹意义的某个指标或某组指标（如“协同配合”、“协调能力”等），也不是简单地增加这方面指标的权重，作数量上的放大，而是要运用系统论、控制论、协同学和管理学等理论和方法，深入到管理系统中各个对象、要素的活动规律之中，通过绩效管理达到系统协同、绩效提升的目的。换言之，统筹型绩效管理注重系统中各要素的交流互动和协调行动，通过充分的沟通来避免消极性冲突的产生，以有效地协作增强系统应对外界环境变化的能力，将统筹的要求内化为解决每个组织自身内在的运行速率与系统整体绩效相协调的问题，提高各部门分工合作的效果，协调各部分目标达成的效率，实现系统性的统筹功能效应。在公共服务领域，统筹型绩效管理要求公共服务绩效与经济社会发展和公众需求满足程度协调同步。陕西省神木县实施的“全民免费医疗”制度之所以引起极大争议，原因就是对经济社会发展、公众公共服务需求和政府能力等几个方面缺乏统筹兼顾，在政策设计上缺乏对政府、医院、患者和保险机构等元素的系统协同管理和综合平衡，一旦出现本地优势产业失利、资源市场低迷、资金链断裂的情况，过度的社会福利就很难持续。公众对公共服务具有一定的刚性，往往是能上不能下，学术界概括为“棘轮效应”。忽视这一特点，就会形成政府财政能力与民意反弹之间的政策博弈，甚至会导致社会不稳定。可见，公共政策需要进行统筹管理，而对政策绩效的评估离不开统筹型绩效管理。（二）非线性管理状态下的最优管理问题组织绩效是难以精确测量的。量子力学的基础理论“不确定性原理”告诉我们，一个微观粒子的某些物理量不可能同时具有确定的数值，也就是说对于任何一个粒子，不可能同时精确测量它的位置和动量，表现在实际测量中就是产生误差。绩效管理的实质是追求一种最优化的管理，绩效的测量是实现这种最优管理的基础。而绩效作为一个多维概念，本身掺杂着许多主观性的因素，并且绩效测量的对象又是高度复杂化的组织和个人，因此，绩效测量十分困难，绩效管理难度很大。在高度抽象化的线性管理模型中，这种表现还不是很明显。假设组织的活动对目标函数的贡献或对资源的消耗与活动水平成比例关系，即目标函数式（1.1）或约束条件（1.2）是决策变量的线性函数，如下所示：满足目标函数式（1.1）和约束条件（1.2）的可行解X=（x1，x2，xn）T即线性管理问题中的最优解。而在实际工作中往往遇到活动对目标函数的贡献或对资源的消耗与活动水平不成比例关系的情形，即目标函数或约束函数不是决策变量的线性函数，而是非线性函数，笔者称此类问题为非线性管理问题。这里绩效的衡量，需要引入非线性绩效管理。在线性状态下，全局最优解也是局部最优解；而在非线性状态下，全局最优解不一定是局部最优解。所以，非线性绩效管理与线性绩效管理的区别在于，如果线性管理问题有一个最优解，那么一定是可行域中的一个极点；而非线性管理的可行域就不一定是凸集了，即使可行域是凸集最优解也未必是可行域中的极点。非线性管理问题的最优解不会在可行域的边界上。图2图解非线性规划问题如图2所示，假设目标函数y=x2，斜线部分表示可行域C=x|xy2+a，y0，可行域C是凸集但其最优解趋于无穷，显然不是可行域中的极点，并且最优解也不在可行域C的边界上，因为目标函数y=x2与可行域C的边界只有一个交点B，而B显然不是最优解。按照非线性理论，可应用的方法有很多种，比如黄金分割法就是常用的方法。黄金分割法最基本的含义是指按黄金分割点把一线段分割成两部分，使较长段的长度与整段长度的比值等于较短段与较长段的比值，等于0.618。在政府绩效评估中，除去其他因素的影响，就绩效评估体系本身来看，往往存在评估指标不能客观反映不同部门因业务量不同而产生得分差异的问题。业务量越大，需要处理的情况越复杂，产生问题和出现错误的概率就越高，从而绩效评估得分可能就越低。这里面存在着一个复杂的非线性关系，我们可以采用黄金分割法对这个问题加以探索改进。比如，选取几个关键的具有共性的指标（相当于较长的线段），将其分值（较长段的线段长度）在整个指标评分体系（整段的线段长度）的权重按强力部门与非强力部门以0.618（黄金分割率）：0.382的比例加以区分，可能相对合理些。（三）与外部环境共生的复杂管理问题组织环境的不确定性增加了绩效管理的复杂程度。理论界对组织环境不确定性的认识尚存分歧。邓肯（Duncan）认为环境的不确定性是因为不同主体对环境的主观感受存在异同8，而普费弗（Pfeffer）和萨兰斯克（Salancik）则认为环境不确定性的真正原因是关键资源的稀缺和难以控制。9但无论是因为感知环境的不确定还是客观环境的不确定，随着经济社会发展，组织环境的复杂性、动态性和丰富性特点愈加明显，对组织制度、战略和结构层面的影响也越发凸显。10针对不同特点的组织环境中的绩效管理，传统理论缺乏统筹协同的观念，认为在相对稳定的组织环境中，组织需要高度严格的科层结构和机械理性的管理模式，而当外界条件快速变化时，无边界的学习型有机组织才能取得高的绩效。统筹型绩效管理有别于这种二分法的管理模式，特别是在组织环境不确定的情况下，尤其注意保持系统控制力的同时提高组织的学习力，促进组织可靠性和探索性的协同发展，抛弃非此即彼的一维理念。文东华等人已从实证方面验证，至少在高度不确定的环境下，管理者增加对控制与探索两方面功能的投入，均能提升企业绩效，并且这两方面功能是相互促进的。11可见，在组织环境不确定的情况下，运用统筹型绩效管理是有效的。（四）组织中不确定性管理问题组织中不确定性与组织是否有序成型有关，在有序和比较定型的组织中建立统筹型绩效管理是比较容易的，可运用甘特图对工程管理中绩效进行统筹管理。例如，在地铁隧道施工中，采用盾构机在地下作业，要求每一段的挖掘时间基本一样，而地质条件有区别，即使盾构机能以同样的时间推进，也要考虑地质条件对过程进度产生的影响，工程统计源事实上，地质情况是有详细资料和档案可供查询的，可以精确计算出每一段盾构机挖掘进度所需要的时间，因此，统筹安排工程就不是很难的一件事。而在无序或未定型组织中不确定性相对比较高，要建立统筹型绩效管理就不那么容易了。需要对管理对象进行分解，运用分类学方法，根据不同类别中不确定性的规律安排管理措施。如，发电、供电、用电是一个复杂的组织体系，以前研究供求关系都把重点放在发电、供电方，需求大了就多建电厂多发电、哪里需求大就往哪里多输送电，这样往往出现产能过剩和余缺不均，而且恶性循环。上世纪70年代，为应对两次世界能源危机以及日益严重的环境压力，美国在世界上率先开展“需求侧管理”（DemandSideManagement，简称DSM），电力供需双方共同对用电市场进行管理，开启了解决电力供求关系的新思路。我国政府2010年颁布的电力需求侧管理办法规定，通过统筹管理，采用提高电力资源利用效率、改进用电方式的办法，实现科学用电、节约用电、有序用电。具体措施有：国家通过政策措施激励或惩罚，引导用户改变用电方式，错峰运行，在高峰时少用电，低谷时多用电。这样可以在完成同样用电功能的情况下减少电量消耗和电力需求，从而缓解缺电压力，降低供电成本和用电成本，使供电、输电和用电三方都得到实惠。我国在有效开展电力需求侧管理的地方，每年夏季的“迎峰度夏”和每天中2-3个小时的用电高峰，既保证了用电需求，也减少了电厂重复建设和产能过剩问题，减少了“拉闸限电”现象。“电力需求侧管理”通过发电方、供电方、能源服务平台、社会中介组织、产品供应商、电力用户等多方共同协力，实现了一种新型管理，其实质上就是一种统筹型绩效管理。“需求侧管理”所具有的方法论意义是，在复杂系统中解决不确定性的方法，是把管理对象进行细化分类，对每一“侧”都按照统筹效率的要求进行评估和管理，不留死角，也不搬用统一的管理法则。四、建立统筹型绩效管理的初步构想从目前我们的知识和能力看，统筹型绩效管理还仅是个科学问题，是个实践理念问题。科学问题是指一定时代的科学工作者在特定的知识背景下提出的关于科学知识和科学实践中需要解决而尚未解决的问题。它包括一定的求解目标和应答域，但尚无确定的答案。在这个意义上说，统筹型绩效管理是理念形态的东西。为了实现从理论概念向实际操作的跨越，笔者拟从管理结构、管理过程、管理机制、管理方式四个方面提出求解目标和应答域。（一）绩效管理结构从管理结构看，组织系统中的各要素间、要素与子系统间、各子系统间、系统与环境间要建立互动与协作的模型，通过组织系统各部分的协调合作的结构化，实现整体绩效最大化。统筹型绩效管理要对这个整体绩效进行管理，可以从两个方面入手：一是建立组织中空间横向环节的协同结构及时间纵向层次的衔接结构来实施绩效管理。空间上的同步性要求各要素之间的协调配合，就好比交响乐队，必须有弦乐、器乐和打击乐等不同部分协调演奏，才能产生出美妙的乐章；时间上的同步性要求各要素之间的顺次衔接，就好比接力比赛，要求团队的每位成员在依次完成个人负责的一段赛程后，相互合作，配合默契，进行接力棒的传递，获得比赛最终胜利。12二是对系统实施“顶层管理”，更多地发挥专司绩效管理机构的作用。在较大型的组织中，一般都设有专司绩效管理的机构，但其作用往往未得到充分发挥，主要原因是对专职机构的功能定位偏窄，仅负责本组织内部的绩效管理。充分发挥综合性绩效管理机构的作用，有助于实现绩效管理从单一型、线性模式向多元型、非线性模式转变。可考虑将这些机构的职责拓展为既负责本组织绩效管理，又兼顾与上一个层面的其他机构进行绩效协调，同时还可承担综合性、全局性、缺位性（拾遗补缺）绩效管理任务。如我国目前由各职能部门实施的领导班子绩效考核、行政部门绩效评估、公务员绩效考评、社会稳定风险评估等，除了绩效计划、绩效目标、结果应用外，其他业务可交由一级党委政府的专门绩效管理工作机构负责，即可将拟订绩效指标、开展评估管理、控制评估成本等具体事务性工作从评估本体机构剥离，由专业绩效管理机构负责提供统一的评估和服务。这样更符合绩效管理的统一性、规范性、标准化和专业化原则，有助于解决粗放式、随性式管理的问题，提高绩效管理的技术水平，有利于解决多头管理、重复劳动和标准不一等问题，形成绩效管理的合力。（二）绩效管理过程从管理过程看，组织系统各环节要建立先后协调的流程，控制缝隙距和时间差；在同一环节上，要建立各子系统同步协调的流程，实现速度的可控性和差异性。统筹型绩效管理要对这个过程进行管理，重点是对速度的可控性进行绩效管理，使各要素之间保持最合适的进度，好比在接力比赛中，顺利的交接棒是取得好成绩的前提条件，优秀的接力跑运动员会在交接棒的瞬间，恰好达到在接力区的最高速度，然后跑出接力区，一直到把接力棒交到下一名运动员的手中，这样环环相扣，最终冲刺到终点；速度的差异性是指在时间上不要搞机械统一，而是允许各子系统根据自身功能匀速运作，并且要特别注重起关键作用但在系统中往往占弱势地位的“限制性因素”，就如同在接力比赛的队伍中，如何合理安排速度最慢的那个选手的赛位，对比赛至关重要，如同“田忌赛马”的原理。这里的实质问题是，要根据政府部门和岗位的职责性质、在经济社会发展中的作用及在政府整体中的作用，来确定其运行速度方面的要求，该快的要设计出“提档”、“踩油门”的指标，该慢的要设计出“降档”、“踩刹车”的指标。如果一个机关中人人、天天都在加班，疲于奔命，其组织总体绩效一定不高。（三）绩效管理机制从管理机制看，统筹型绩效管理强调建立有效的沟通、协调和矫正机制，使各子系统或要素能更好的产生协同作用，促进系统实现整体绩效最大化。在沟通机制和协调机制方面，可通过“任务型组织”的运行来考量其统筹绩效。13党政机关的“工作领导小组”就是典型的任务型组织，其一类是非常设机构，如“财政经济工作领导小组”及办公室、“外事工作领导小组”及办公室、“农村工作领导小组”及办公室、“宣传思想工作领导小组”及办公室等，另一类是临时性机构，如“南水北调工程建设领导小组”及办公室。这类组织一般是为了协调推动某项重大公共政策而设立的。统筹型绩效管理可以通过对这些任务型组织的运行绩效的管理，以看出党政组织在政策、政令方面能不能有效执行，上情下达、下情上达、左右协调的绩效如何，能不能减少执行摩擦成本，同时也可以监督指导各子系统和要素的运行，促进统筹兼顾。在矫正机制方面，重点是要通过管理成本和利益分配的分析，发现问题，及时修正。从成本角度看，统筹型绩效管理要求组织系统中各要素和子系统的协调成本要小于绩效增加所带来的收益，达到各要素和子系统的运行成本小于实现整体运行成本的要求。协调工作成本过高，则要考虑是不是有过度协调的存在。犹如在接力比赛中，过长的交接棒时间与交接棒时出现失误是同样不利于比赛的。组织系统内的人力、财力、物力、时间、技术、信息等资源的供给是有限的，因为资源是稀缺的，从利益分配角度看，统筹型绩效管理强调按照组织系统中各要素和子系统对实现同步达效所起作用的重要性或“贡献”大小进行利益的合理分配，不合理的利益分配可能导致冲突的产生，从而影响整体绩效，在管理过程中，还应注意个体目标和整体目标的统一，凡是不利于整体目标实现的个体行为都应被避免14，无法避免的需要矫正。在这方面，政府绩效评估可通过对问责制的建立及作用发挥情况的评估发现问题、改进和提升绩效。（四）绩效管理方式管理方式与组织的体制、职能、责任、义务有着紧密的关系，不能离开管理方式来研究结构、过程和机制，