未达起征点税收管理工作中的难点及建议.doc

未达起征点税收管理工作中的难点及建议 安阳市文峰区地方税务局 王俊宏 孙巍当前，随着经济拉开下行空间的时程，在政府实施减税、扩大内需的政策背景下，纳税起征点有进一步提升的空间（河北省已经将营业税起征点调高到5000元），未达起征点户数将会进一步增加。文峰区地税局2008年税收征管调研发现，起征点提高后，全区个体实际纳税征管户数由 5113户（含下岗再就业纳税人）减为42501户，直接减少863户（国地共管户 647户，地税纯管户216户），上述数字还不包括由于管理难而未办证，未纳入统计的辖区非主流经营地段和宝莲寺中心所辖区的农村个体工商户）。目前征收系统显示以3000元为计税依据的辖区营业税纳税人有264户，此类纳税人作为弱势经营群体很容易受经济环境因素跌破3000元营业额的临界状态。通过未达起征点个体工商户的税收管理现状，发现工作中的难点，对正确落实未达起征点政策、稳定税收秩序、防止税款流失具有重要意义。一、未达起征点个体工商户管理现状 增值税、营业税、个人所得税起征点提高后，一批个体工商户成为税收免缴户。截止2008年底，文峰区地方税务局办理税务登记的个体工商户为5113户，经过调查测算，有863户实际经营收入达不到起征点，可以享受本次起征点调整免税政策，占文峰区地方税务局登记个体工商户的16.8 %，经统计，每月减免税款7万元左右。区局征收系统显示，营业税计税依据在3000-4000的个体户345户，占文峰区地方税务局登记营业税个体工商户的13.2 %；4000-5000的个体户有1656占文峰区地方税务局登记营业税个体工商户的63 %，随着2009年经济发展的减速、个人所得税免征额的进一步提高，更不排除营业税起征点进一步提高的可能性前提下，未达起征点纳税人的数量将会进一步增加，但是目前鉴于下列原因，未达起征点纳税人认定工作还没有得到充分开展： 二、未达起征点税收管理中出现的问题（一）税收征免界线难以确定河南省个体户的营业税、个人所得税起征点提高后，征免界线的认定是纳税人关心的“热点”问题，关系到纳税人的切身利益，关系到税收政策的贯彻执行，关系到公平税负。因此，税务部门必须高度重视。但是，在具体操作中确实很难界定，特别是界于起征点或免征额之间的纳税人，税收管理员无法准确界定纳税人收入是否达到起征点的界线。比如：同一个行业，同一个地域、相同的面积、相同的门店的个体工商户，有的善于经营，善于管理，可能每月营业额超过起征点，按规定达到起征点，每月要征税，而另一个纳税人，不善经营，生意差，每月营业额较低，按规定是达不到起征点的，可以免税。这使达到临界点以上的纳税户，要缴纳较多的税收而感到不合理，心理不平衡，容易产生矛盾。 （二）办理税务登记难主要表现在：一是免税户税法观念淡薄。部分免税户认为“税都免了还办什么税务登记证”办了证就得交税，存在抵触情绪，总是找种种借口推诿，不办证。二是假停业逃避办证。不少纳税人仍然存在相互观望和侥幸逃避的心理，擅自营业，一旦追究，则停业逃避，风声过后，又重新开业，有的只办营业执照，而不申办税务登记，即使税务机关上门催办，也故意拖延，逃避税收管理。 （三）发票管理难无论是起征点以上的纳税人，还是起征点以下的免税户，根据税收征管法的规定，税务机关都应当给其提供发票。但起征点提高后，部分业户的发票使用管理意识更加淡化，使得税务机关发票管理工作难度加大。表现为：一是少开或不开发票。一部分接近起征点的个体户尽量少开或不开或延缓开票。二是免征户发票用量少，周期长，监管难。三是流动性大，发票存根回收难。有的经常“打游击”，开业、停业“家常便饭”，很频繁。有的为了购发票才办一个登记证，购到发票时就失踪了，成为非正常业户，发票存根无法收回。四是虚开、代开发票。有的为了拉生意，代开发票或转借、“大头小尾”虚开发票现象严重。有的则是化整为零，让已达起征点的纳税户代开发票；同时，不少已达起征点的纳税户为了少交税不开票或让他人代开票。 （四）税收监管难由于免征户是特殊的群体，其生产经营情况、开业、停业情况的监管很困难：一是化整为零，一证多点。少数业户以不同的名字办理营业执照、税务登记证件，一户多证，一证多点，将门店一分为二，人为造成达不到起征点，逃避纳税；二是前店后厂，掩人耳目。有的只在街面上租一个小门面，摆几个样品，从表面上看没有什么产品，收入小，达不到起征点，不被税务人员重视。其实，所办工厂或批发仓库在其它不起眼的地方；三是营私舞弊，弄虚作假。少数业户利用起征点这一优惠政策，腐蚀拉拢税务人员为自己缩小经营收入额，以达免税的目的，逃避纳税。 （五）税负调整难起征点调整前税收定额的核定、调整已是困难重重。起征点调整后，起征点以上的业户千方百计把自己的收入降到起征点以下，逃避纳税，暂定为起征点以下的业户为了使自己的收入长期位于起征点以下，享受优惠政策不纳税，该记账的不记账了，达到起征点的营业额应该申报，也不申报了，税收征管秩序受到了影响，少数业主在税务人员对其核实计税依据时，常常设置种种障碍，不配合税务人员工作，有的免税户经营情况虽然发生了变化，达到了起征点，按规定应该调整为征税户恢复征税。但是，由于计税依据无法准确核实，在税收管理中容易发生纠纷，而税务机关受诸多客观条件限制，很难及时发现问题，准确的对其进行核定或调整。（六）税收政策可能被重复使用目前，下岗职工再就业税收优惠政策还在执行中，由于处在3000元临界点的税务调查具有一定的难度、加上纳税人对税收政策生疏，持有下岗职工优惠证的纳税人申请了再就业减免税，导致再就业税收优惠政策和未达起征点纳税人的认定优惠政策并列使用，弱化了政策效用。三、存在问题的原因分析存在上述情况的原因是多方面的，主要有以下几方面：（一）税务管理人员对政策理解不够，对免征户的税收虽然可以免，但是，税收管理却是不能放弃的。有的税务管理员有畏难情绪，认为那些免税户本来就不交税，管不管无所谓，加之，人难找，工作难度大，管不管没有关系，多一事不如少一事，认为未达到起征点不征税，不需税务管理，减轻了工作量，减轻了工作压力，该登记的也不登记了，该按期申报的也不按期申报了，该巡查的也不巡查了，将起征点以下业户打入“冷宫”，不管不问。有的怕登记后影响征管质量，在考核时扣分，扣奖金，放松对免税户的监督管理。（二）受现有的定税手段较为落后的影响，个体工商户是否达到起征点的问题上，税务人员的主观判断起着很大作用，加之，由于税务部门人少，征管的范围面广户多，工作量很大，在一定的时间、一定的范围内，要将大量的个体户起征点一一核实清楚，是一个比较困难的事情。（三）在实际操作过程中，出现定“人情税”、“关系税”的现象，有的经营户门店的房租每月都有上千元，还有其它支出，可以推算其营业额是多少，如此纳税户也办成了免征户，造成执法不公，引起其他缴稅户的不满，影响和谐诚信治税。其次，由于审批未达起征点会在商户中形成示范效益，而一些纳税人的税收政策了解较少，即使未达起征点，也没有及时的向税务机关申请免征，而管理员由于审批未达起征点会影响多个纳税户的纳税积极性，使个体工商户的管理难上加难，导致税收管理员人为减少了未达起征点纳税人的认定。（四）起征点提高后，税务人员的管票意识相对淡化，特别是对起征点以下的业户使用发票，由于达不到起征点、不征税，税务人员责任淡化、管理过少、很少检查，使发票管理工作相对削弱，直接影响了发票管理工作的开展。（五）是执法力度不够。根据调查，未达起征点纳税人经营低点都比较集中，例如辖区南大街、东公路、文明大道东段等地段是弱势经营群体比较集中的地方，由于税务管理员怀同情心，对其不履行法定义务的行为，大多是上门催催，很少依法下达文书，进行处罚，形成了恶性循环；其次由于是经营面积小、物品少，税务机关采取强制执行措施很难找到可扣押的应纳税商品或者货物，强制执行无效是影响管理员积极性的主要因素；第三由于经营低点都比较集中，强制执行任何一户，其他纳税人集体抵制，被围攻、被谩骂、被诋毁的情况时有发生，造成未达起征点管理工作异常被动。三、做好起征点税收管理工作的建议（一）严格税务登记管理税务登记是征管工作的基础和首要环节，依照税收征管法和税务登记管理办法的规定，起征点以下业户，同样要办理税务登记、纳税申报、发票领购、税收咨询等项工作，并建立未达起征点户的台帐，随时掌握免征户的登记情况，建立户籍管理制度，对业户建立户籍档案，做到户户有档案、信息完整齐全，并全部纳入税收征管软件进行管理，同时，加强与国家税务局、工商部门等有关部门的联系，进行数据比对，及时沟通相关信息，利用从工商登记交换来的本月应办税务登记信息，划分到每一个责任区管理员，对达不到起征点的个体户专门登记造册，建立征管台帐，登录纳税人名称、地址、营业情况等详细信息，加强源头控管，堵塞征管漏洞。 （二）实行动态管理办法一是对未达起征点的纳税人在申报上推行“简易申报”即：按季、半年或年申报制，实行分月汇总申报。二是对征免临界线之间的纳税人可推行“淡旺季征收”办法，旺季达到起征点征收，淡季达不到起征点可免税，这样，缩减了临界点纳税人之间的税负差距，就可避免临界点之间的纳税人一个全交税，一个全免税的矛盾；避免造成税负不公，同时又加强了免税户的管理，合理也合法。 （三）加强户籍巡查力度对未达起征点户定期开展巡查，尤其是要加大对临近起征点业户的巡查力度，及时掌握其生产、经营变化情况，规定每月对业户巡查次数，并采取行之有效地方式，核实临界点业户的经营收入，逐月确定其经营收入，对达到起征点以上的业户，及时转入起征点以上业户管理，迅速恢复征税，并对巡查的情况及时记录在案，以备查阅检查；对月度实际经营额超过起征点的未达起征点户，税收管理员应该依照法律、法规规定向纳税人下达限期缴纳税款通知书，对实际经营额连续三个月超过起征点的，税收管理员应将情况反馈给税务征收管理部门，下达核定税款通知书，重新核定定额，敦促其依法纳税。（四）规范未达起征点纳税人的审批、认定未达起征点户的认定，首先由达不到起征点的纳税人填写未达到起征点纳税人申请审批表，定税委员会调查核实后，制作未达起征点认定通知书，汇总后在辖区办公公开栏进行公示，并在纳税人中分行业选举群众代表进行评议，看是否达到免征条件。避免“暗箱操作”； 实行 “集体定税”公告制，通过纳税人、群众代表、税务人员三方面的共同监督，增加工作透明度。其次对认定工作实行按季度认定、跟踪管理的模式；第三核定方法和基础资料采集方面要求对同类纳税人采取相同的方法和标准，不能随意变更核定方法和采集内容；第四对测算的基础数据结合辖区经营情况实行浮动变动，例如有淡、旺季度之分的冷食店。（五）严格发票管理一是限量供应。对未达起征点户生产、经营所需的发票数量实行有效控制，并制定未达起征点户发票开具、保管和缴销等管理办法。对未达起征点户开具的发票要指派专人逐一审核，加大调票核查力度。未达起征点户如果当月发票开具金额达到起征点的，税务机关应按其发票开具金额进行征税。二是严格检查。定期组织人员对未达起征点户发票领、用、存情况进行检查，对为其他纳税人代开发票或转借、倒卖发票的行为，严肃处理，决不姑息迁就，维护正常的税