现代社区：呼唤管理体制创新.doc

现代社区：呼唤管理体制创新迁进了居民小区，住进了宽敞明亮的新居，享受着舒适安逸的生活，这是民生得到很大的改善，告别贫困、步入小康、迈向现代化的中国人民现实面貌的写照。但是，人民的幸福感并没有与物质生活水平的提高而同步提高，老百姓对政府、对社会管理的满意程度也未得到相应提高，甚至在有些地方某些方面反而下降了，这也是我们不能回避的现实。经济发展了，生活改善了，人们逐步富裕了，已成为新时代的居民，究竟还缺失什么？答案之一：缺乏与现代化建设相适应的社会管理体制。小康社会向现代化行进中呼唤建立民主、法制、公正、科学的社会管理体制。创新社会管理体制、改进社会管理方式、提升社会管理水平、拓展社会服务功能已成为现代化社区建设重要课题。从理论到实践探讨社区管理体制创新十分必要。社会管理古已有之。纵观历史，在人类社会发展的长河中，社会管理沿着一条由统治和管理的同一性向统治和管理的两重性转变、由官僚管理体制向民主自治体制进化、由权力统治管理向公共服务管理演绎的轨迹行进着。在阶级社会，社会形态是阶级统治的臣民社会，管理和统治合为一体，管理就是统治，“普天之下，莫非王土。率土之滨，莫非王臣。”对封建社会管理体制作了精辟的概括。历史证明，阶级统治旨在建立以官为本，以维护、稳定统治秩序为目的，以权力行使为中心，以专权、专政、专治为手段的臣民社会。其社会运行与其行政管理方式同出一辙，品味其特色如下：一是社会管理主体单一，政府是社会管理的主体，权力集中、机构庞大、层级分明、权限森严。二是政府行政管理无所不包，人为划分若干社会领域，设立若干专门机构，大到天文地理，小到鸡毛蒜皮全部纳入管理。三是各级官员逐级对上负责，为官去人格化，行为标准化;办事机械化，循章办事，照章而行，手续繁、速度慢、成本高、效率低。四是以相对固定的方式方法实施管理，以实现既定目标。我国社会主义制度建立后，在国体、政体方面有大胆创新，并取得成功经验；在社会管理方面进行了积极探索，进行了多方面的改革尝试，但是，在社会管理中“统治管理”的影响根深蒂固。只到经历几次集权、放权、集权、分权的改革后的今天，我们的社会管理还是以行政管理为主导。人民群众对单一行政手段管理社会已存异议，戯称行政管理为“领导就是开会、管理就是收费、协商就是配对、服务就是舞弊。”这也从人民群众的角度所反映出的社会管理必须改革呼声。我们经过三十年的艰苦探索，又经过三十多年改革开放的实践，终于找到了一条建设有中国特色社会主义道路，那么，我们从小康社会奔向现代化和谐社会中，也能创新一套现代社会管理的新体制。改革社会管理遍及全球。横看世界，各国都从自己实际出发，探索适应时代发展变化的社会管理的新体制。伴随经济的发展、社会的进步以及社会格局和结构的变化，政府对社会管理呈现以下发展趋势：管理重心下移，社区成为社会管理重点；管理职能转变，对公共事务管理企业化，以服务替代管理；扩大民主权利，大力发展民间社团组织和中介组织；减弱行政干预，管理分权化、服务综合化、专业化。据相关资料介绍，发达国家的社会管理大体分三种类型：第一种是以新加坡等国为代表政府主导型。政府作为公共利益的代表队社区直接、具体干预，虽然政企分开、政事分开、政社分开，但官方行政色彩浓厚，政府仍承担统一规划、培训社区干部、提供场所设施、组织发起活动、财政支付经费等职（该体制与新加坡是个城市国家的国情有关）。第二种是以英、美等国为代表的社会自治型。政府以间接方式干预社区管理，常规做法是通过法律、法规去规范社区不同集团、组织、家庭和个人的行为；依法为社区成员民主参与社区管理提供制度保障；协调各种利益关系。如美国法律规定，只要不影响区域和国家的整体发展，社区有权决定自己的建设特色。英国政府把所有服务行业拿出来作为竞争性标的，进行市场运作。第三种是以日本为代表的混合型。政府设立“社区建设委员会”和“自治活动课”我社区管理机构，主要职能是规划、指导社区建设，提供经费支持；在城市基层设立“町会联合会”和“町会”带有行政色彩的群众管理组织。早在2004年党的十六届四中全会中央就提出加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新以来，社会管理创新多次在党和政府的文件中出现，今年又在十二五规划中被明确定位。我国的社会管理滞后于社会发展，社会管理相对集中的社区更是规划起步晚、建设速度快、发展规模大，而管理体制陈旧、机制落后，远远跟不上发展步伐。5月30日中央政治局召开会议，再次强调“加强和创新社会管理”的紧迫性和必要性。建设科学的社区管理体制和运行机制是加强和创新社会管理的最有力的抓手。如果将社会管理体制浓缩为社区管理体制，我们设想可从四个层面构建中国特色社区管理体制。第一层面，加强改进共产党对社区的领导。党的领导是我国优势政治资源，我国的改革开放和现代化建设所取得的巨大成就，就是在党的领导下而取得的。在我国由农业社会向工业社会转型、由城乡二元制向城乡一体化过度、由“臣民”社会向公民社会变化、由小康社会向现代化社会进发的复杂国情面前建立科学社会管理体制，不能没有党的领导。党对社区的领导主要是政治上、思想上的领导：在与政府对应的党委设立领导机构，并在常委中分工由一名常委负责，领导社区建设和社区管理体制改革；在党的领导机关中大兴调查研究之风，对当前发展机遇期、社会转型期、矛盾多发期的社情、区情、民生、民情、民意进行深入调研，有针对性地制定解决矛盾和问题的方针、政策；党的各级组织要重视社区管理人才的培养选拔，为社区建设提供人才保障；改进党的基层组织建设和党员管理，建立社区党组织（支部、总支），对党员实行属地管理、（在哪居住就在哪过组织生活，接受地当党组织的管理。）落地管理(流的党员临时组织关系进社区），为党对社区领导提供组织保证。第二个层面，优化改进政府对社区的管理。理顺关系、权利归位，优化管理结构、转变政府职能，有进有退、有所作为、有所不为，建立小政府大社会、简管理大服务的管理格局。现行的政府、街道办事处、社区的垂直领导、分级管理体制方便了行政、繁琐了管理、忽略了服务。（政府担当行政指令生产工厂的角色，忙忙碌碌起草文件、发布行政指令；街道办事处扮演“准政府”和传输器的角色，办理一些收发文件、证件之类的行政业务，大量工作则是向社区传递行政指令；社区则充当织布梭角色，上下活动落实指令，布置检查应对验收，上下打点争取利益。真正对居民服务已成业余。）在公共宏观管理上政府进，事业企业退。政府依法对社会事务、社会组织、社会生活实施规范和管理是政府的职责。在涉及社会公正、社会治安、社会稳定、社会诚信、社会保障、社会服务、社会参与、社会自治、社会救助、社会组织培育、社会常态管理、社会利益协调、社会应急情况处置等领域责任重大，大有作为。政府集中精力在加快城市建设、提升城市品位、改进城市管理、提高市民生活方面有所作为。以现代公共管理分权化、专业化、区域化、专业化的发展趋势调整政府、街道办事处、社区的管理结构。政府着重抓好城市规划科学化，布局合理、设施配套、功能健全、节俭高效、生活方便，顺应时代潮流、突出地方特色；着重抓好城市管理规范化，政事分开、政企分开，以法律、法规及政府颁布的制度规范人们的行为，调整政府、企业、事业、社会团体、各行各业以及社区和居民的利益关系；着力抓好公共管理社会化，设定多元化管理主体，合理划分管理对象，管理重心下移、管理权限下放，街道能管的由街道管，社区能管得由社区管，改全能政府为精干要务政府，政府行政事务越少越好，腾出精力抓大事要事；着力抓好公共资金集约化，多渠道筹集建设资金，建立节约型政府运行的长效机制；着力抓好城市服务的市场化，开发服务资源、发展服务行业、拓展服务空间、管好服务市场。管好了以上大事，政府自然就从资源配置、利益分配等管不了的事务中退出了，自然就从管不好繁杂事务中退出了。街道办事处要从准政府的角色中走出来，真正作为政府的办事机构办好政府交办的事。(不是政府部门的办事机构，不能成为部门对社会的办公机构）其职责就是两大类：一是根据法律、法规、及政策，按政府的规定和要求，遵照办事程序，办好社会管理常规性业务工作，此类工作只需一个精干的、业务素质较高、综合能力较强的业务班子就可完成。二是抓好社区管理的队伍建设和管理制度建设。这类工作介入早、头绪多、创造性强，是街道办难度大的重头工作，须设立一个专门工作班子从事此项工作。（可考虑其内部调整人员结构，调整工作内容，空出编制，把工作重点转移到社区方面来）这个班子要扮演好三个角色：基建完工，居民搬迁，社区建设起步阶段扮演联络人的角色，主要工作是收集、汇总、整理居民信息，沟通居民间的联系，酝酿建立社区管理方案，为建立社区管理机构作前期工作。（其实，这项工作在居民购房时就可开展。政府派出机构站在居民一方，维护居民合法权益，客观上还能发挥一点抑制投资、投机购房，抑制恶意炒作房价的作用。）居民定居，社区生活趋于稳定阶段扮演召集人的角色，主要工作是召集居民协商社区管理机构设置格局、产生方式、选举办法；召集居民大会，选举产生社区挂了机构。机构成立后社区活动起步阶段扮演协调人的角色，主要工作是协调社区内外各种工作关系，对内协助社区建章立制，建立常规工作机制；对外衔接社区与社会管理部门的工作关系；引线搭桥建立社区与社会团体联系的通道。第三个层面，建设非行政化的社区管理体制和运行机制。我们的社会正在悄然发生着变化，从法律层面上讲，已进入了公民社会；从生活状态层面上讲，已进入市民社会。市民社会的特点是现代民主社会的体现；是国家权威与公民个人自由有机结合的载体；是民主力量、民主精神培育体；是现代社会稳定发展的平衡点。这些特点勾画了社区管理体制发展的轨迹，既由上至下派生的行政管理体制过渡到行政干预和社区自治相结合的混合体制，再过渡到法规、政策导向的社区自治体制，当法律法规趋于完整，则形成依法构建的居民自治体制。循着上述轨迹，社区管理机构可设计三种形式：其一，完善现行的居民委员会。切实实行民主选举产生委员会；切实实行委员制管理方式，有广泛的民意代表性，有管理权限、范围、内容的规定，有议事、决策、执行的程序规则；切实实行公共事务公共管理；切实保障居民获得合法权利，履行居民应尽义务。其二，在政府指导下，在政策、法规规范下，根据居民的意愿，以民主协商方式设立“社区管理董事会”作为“社区管理委员会”的过渡机构，管理社区公共事务，为居民提供公共服务，与服务商签订商务服务合同，筹备居民大会，选举产生社区管理委员会。社区管理委员会是集管理和服务于一体的社区自治机构。该机构再与各类服务商合作，以市场运作方式建立“社区服务中心”，为居民提供全方位服务。(也可几个社区协商共建一个服务中心）其三，从国家立法、地方立法、政府建制、专业培训、市民教育等方面做准备，建立居民自治管理体制-社区民主管理委员会。这个管理体制起点高、要求严，它赋予这个体制的功能是：政治民主，以民为本、民主选举、民主决策、民主管理；管理公正，依法管理、公开办事、公心对民、公平处事；监督常态，以制度保障监督，时时、事事、处处接受居民监督；服务现代，公共服务市场化，生活服务人性化；办公科学，实行数字化、网络化办公。社区民主管理委员会不是行政机构，其负责人不是公务员，但是他们却承担着社会常态管理、社会服务、社会稳定、社会参与、社会自治等过去由政府行政管理所承担的责任。顺理成章，政府可以将管理下移、职能转变、机构精简腾出的经费下移到社区管理中，设立社区管理岗位补助经贴。有岗位经贴，可参照“大学生当村官”的模式，在社区开辟大学生就业的新天地。第四个层面，建立居民参与社区管理的长效机制。人是群居