国有企业改制调查报告.doc

国有企业改制调查报告 课题组 光明观察刊发时间： 2005-12-20 国务院发展研究中心企业研究所课题组 原载改革内参2005年第17、18期内容提要在全部国有企业中，46%的企业进行了改制，54%的企业尚未进行改制，其中中央企业大约只有1/4的企业进行了改制。在改制企业中，只有30%左右的企业使企业的控股属性从国有改为非国有，其中89%的中央改制企业仍保持国有控股。在非国有的控股模式中，最普遍的改制模式是职工持股会与原经营者控股的产权模式，内部人改制模式的企业可能占所有非国有改制模式的60%70%左右。改制过程中的产权转让，将近90%的企业采取了协议转让的方式，在很大程度上往往是内部操作，缺乏较大的公开性和透明度，改制缺少规范化和程序化。在世界银行的支持下，国务院发展研究中心企业研究所于2004年初筹划对中国的国有企业改制与重组进行一次大规模的问卷调查分析。本次调查共向6627家企业发放了问卷，样本企业的行业几乎涵盖了除金融、电力、石油开采部门以外的所有行业。其中，74户中央企业及其二级子公司共计1524家，北京、重庆、黑龙江、辽宁、河北、河南、山东、江苏、江西、湖北、湖南、广东、广西、陕西、甘肃、四川等16个省和省会城市所属企业共计5103家。问卷回收率为77%.其中收回关于改制的有效问卷2696份，包括1044家中央企业，1652家地方企业。基本分布和特征这里的改制，是指国有企业及国有控股企业转让国有产权存量和吸收非国有投资者增量的行为。调查表明，全部样本企业中约44%的企业为改制，56%的企业是未改制的。中央企业约有1/4进行了改制，地方企业则有56%进行了改制。改制前企业的类型，80%是国有独资企业，有16%和4%的企业分别是在国有控股和相对控股的企业基础上进行改制的。最为集中的改制时间是在2000年至2003年期间，其占样本总量的80%以上。样本企业涉及到的时期大体反映了1997年以来的改制状况。从改制的方式之一来看，就是说是转让资产存量，还是通过增量吸引非国有产权的投资，或者两者兼有之？在中央企业这两者比例大致相当，而在地方企业，依靠增量改制的方式仅有存量改制方式的一半。两者的差异表明了两种不同主体占有资源的性质的差异，也表明了由此所决定的改制方式的差异。从改制的动议者来看，最大比例的动议者是政府部门和企业的母公司。由主要的直接所有者和监管者作为动议者来推动改制，也是顺理成章的事情。值得注意的是，有大约10%多一点的企业改制主要是由经营者作为主要动议者的。中央企业和地方企业在改制动议方面的差异主要体现在债权银行与四大资产管理公司方面，在中央企业，有较多数量的改制动议是由债权银行和四大资产管理公司来推动的，表现出这些金融机构对于企业改制的某种积极作用。然而，对于地方企业来说，它们的作用是微乎其微的。产权转让面临的困难：在样本企业中，企业缺乏必要的积累，难以筹集改制成本，成为许多企业的首选困难。不过，对此52%的中央企业感觉困难，而地方企业则只有32%，这似乎意味着中央企业所需要支付的改制成本比地方企业更高。对于债务困难，感觉困难的地方企业高达23.5%，而在中央企业则仅为9.8%.这表明软预算约束在中央企业比在地方企业要强得多。转让过程中的基本程序：改制之初，需要评估企业资产，由谁来聘请评估机构进行评估呢？样本企业中，本企业自己聘请评估机构的约占10%16%，中央企业与地方企业的差异不大。政府部门或作为政府代表的控股母公司聘请机构的比例最大，其中地方企业在80%左右，中央企业则为36%.对于中央企业来说，由产权交易机构聘请评估者的占26%，地方企业的这个比例只有1%多一点。因此，看起来中央企业似乎规范一些，而地方企业更多的是由地方政府或地方国有资产监管部门来履行产权交易机构的这个职能，远远高于中央企业的2%.这表明，中央企业依赖产权交易机构形式的职能，在地方则主要由地方政府有关部门或控股母公司来承担。聘请评估机构，只是反映了一种程序，一种规范。在改制初期，政府鼓励企业大胆改制，当时也没有推出一套程序规范，只是在半自发地探索，因此许多企业都是自己聘请有资质的机构来评估，然后再由政府有关部门进行审查和确认。后来，改制逐渐成熟，才摸索出一套程序化的规范。在产权转让的信息公开化方面，最多的是在企业内部传达，尤其是相当高比例的地方企业仅仅在内部传达。另外，地方企业有两成在产权交易市场公开挂牌，同时偏好举行招商引资会议来发布信息，而中央企业则有四成多偏好在报刊发布信息。所以，改制过程中民营化的信息透明化，也经历了一个由内部到外部，由局部到整体的逐步扩大的过程。在产权转让方式上，90%左右的企业采取了协议转让，拍卖性的竞争转让仅为10%多一点。绝大多数采取协议转让，其中又以内部转让较多的这种产权转让方式，也是中国的渐进性企业改制的一个显著特点。改制成本的各项支出及其来源：企业的改制成本，主要包括职工解除劳动合同的经济补偿金、偿还职工债务和拖欠福利费以及移交社保机构的职工社保费用等。这些费用在样本企业中合计为868767万元，其中中央企业103469万元，平均每个企业支出3695.33万元，改制企业人均支出1.4万元；地方企业765298万元，平均每个企业支出1941.55万元，按改制企业的人数来算，人均支出4.05万元。从企业水平来看，相比较而言，中央企业的改制成本要高于地方企业，但是，就人均水平来讲，则地方企业的补偿水平显著高于中央企业，其原因可能在于改制模式的差异。除非政府另有安排或约定，一般来说，改制的补偿安置费多数需要从转让价格中扣除。在改制的地方企业中，约42%的企业的改制安置费已经从转让价格中扣除，而58%的企业（228户企业）的改制安置费未从转让价格中扣除。也就是说，他们可能还需要从转让价格中来扣除这笔费用。具体考察这228户地方企业的转让价款，有35%的企业是入不敷出的，改制成本大大超过可得到的转让价格。另外有14%的企业的改制补偿金正好约等于转让价款。因此，改制补偿金或职工安置费的大量支出，必然导致样本企业中将近一半（112户）的企业是零资产或负资产转让。不过，仍旧有另一半企业（115户）情况尚好，补偿金平均占转让价款的35%，表明转让中即使扣除成本后，还有盈余。改制成本一般都从企业净资产中扣除，但是，当净资产不足以支付这笔支出时，企业则需要从其占用的土地收益中获取改制成本的来源。在样本中，这些净资产不足以支付改制成本的改制企业（地方企业约315户），其中高达44%的企业都需要依靠本企业土地来支付改制成本的不足，另外1/5的企业则靠控股母公司来筹集。实际上，控股母公司自己也没有什么资金来源，无非主要是靠经营其所控股企业的土地资源的再配置来获得收益，也可能有一小部分来源于其他企业的回收国有资产的收益。改制成本不仅包括有形的、可量化的资金支出，还包括若干无形的、难以量化的成本。最为明显的就是改制通常是有条件的转让，受让方需要承诺职工就业的保障。在中央企业约45%的企业需要做出这个承诺，而在地方企业则接近60%的企业需要承诺就业保障。改制企业一般的承诺就业的期限是三年，但是通常需要承诺多数职工的就业，只能解雇较少比例的职工。此外，改制企业通常还需要承诺一系列其他条件，其包括企业的主业不得变动，不搬迁或不改变土地使用方式，以及对企业进行未来投资等等。其中，对主业生产的限制最多，表明政府在企业改制方面的基本取向是稳定发展，把可能的风险降至最低。对于土地使用或搬迁的限制，也表明了政府的稳定发展观，不希望收购者是为了运作经营企业的土地而收购，从而可能会带来企业未来发展不稳定和就业的风险。当然，如果企业的土地确实有很大价值，政府通常可以自己来进行土地置换或者来经营，因此，在这方面对改制企业的限制，也表明了政府作为土地所有者在未来利益上的考虑。企业为了完成某种政府目标或其附加条件，可能会加重一些负担，政府则选择风险最小化和有利于企业稳定发展的目标，因此，在改制企业与政府的讨价还价的过程中，政府可能做出某种程度的让步。这些让步包括可能降低收购价格，给予收购者的支付额打折，以及其他优惠政策。关于职工的经济补偿情况：大致来说，改制企业中约1/3的企业只能得到1万元以下的补偿，超过1/3的企业可以有13万元的补偿，另外大约不到1/3的企业有35万元的补偿。不同地区、不同行业、不同效益的企业，在补偿方面必然会存在较大差异，由此带来相互攀比的倾向，造成种种矛盾。最糟糕的是，效益差的企业没有足够的补偿来源，只好欠着职工的补偿金，也不知道何时才能偿还。在这样的情形下，政府应当采取合理的职工保障政策，来确保职工利益不致因改制而受到损害。实际上，保护好职工利益，也就是保护了改制，这应当成为政府的一项最为基本的保护改制、推进改制的政策措施。改制成本的另一方面体现在债务上。在改制企业中，进行债务重组的企业比例大约从15%到35%不等，其中地方企业进行债务重组的比例较低，而中央企业进行债务重组的比例显著高于地方。通过债务重组，企业都不同程度地削减了原有债务。其中，地方企业获得了较大的削减债务，其平均比重占总债务的40%以上，而中央企业的债务豁免比例仅为2.647%.改制的转让价格和收益：改制的收益首先来源于国有资产的出售价值。从总量来看，评估价和转让价大体持平，不过，中央企业的转让价格略低于评估价格，而地方企业的转让价格则略高于评估价格。在全部样本企业中，472家企业填报了资产评估价格的信息。其中，评估价为零或为负价格的合计61家，约占13%，实际转让价格为零价格或负价格的合计54家，占11%多。实际转让价等于评估价格的191家，约占总数的42%左右；转让价格小于评估价格的也占近42%，而大于评估价的只有16%.由于相当一部分企业（约一半左右）的改制安置费已经在这个转让价中扣除，因此，我们很难断定是否转让价普遍低于评估价。分红是衡量改制是否取得了较好效果的一个标志。在样本企业中，有约一半不到的企业改制后实现了分红。其中，第一年的平均分红率约为36%，第二年的平均分红率达到38%，第三年则达到41%.也就是说，不少企业在改制后都取得了明显的效益。改制形成的股权结构在调查所涉及的改制企业中，只有31%多的企业通过改制把企业的控股属性从国有改为非国有，改制对企业主要的产权属性的改变并不太大，尤其是中央企业，90%左右的改制企业仍保持国有控股。相比之下，地方对国有企业的产权改革力度要大，将近38%的地方改制企业让国有产权退出了企业的控股地位。改制形成了不同的第一大股东控制企业的产权模式，其中包括政府及其部门控股、民营企业控股、职工持股会控股等九大类不同的控股模式。国有或国有控股公司作为第一大股东的改制企业最多，占51%，另外两类国有性质的控股模式也占到17%.民营企业和外资企业合计占8%，经营层和职工持股会合计占14.63%.自然人和其他控股类型占8%多。具体来说：国有控股的结构。改制为国有控股企业的大约合计为652家，占全部改制企业的68%左右。具体分为三种：一种是政府及其部门作为第一大股东，这类企业仅有43家，占全部改制企业的4.5%.这类企业的平均资本股权接近2亿，平均持股比例大约为70%，表明政府对于这些大企业具有很高的直接控股权。另一种是国有资产经营、管理或投资公司作为第一大股东，这类企业有123家，占全部改制企业的近13%.一些国有资产经营、管理或投资公司仅仅是作为政府所有者的代表，实际并不行使什么实质性职能，这种控制的国有企业的所有权往往“虚置”的程度更强。这类企业平均资本股权规模大约为1.8亿，平均持股比例约62%.第三种是国有控股集团公司作为第一大股东，这类企业达到486家，占全部改制企业的51%，可以说是形成了目前改制的国有企业的主流部分。这类企业的控股母公司基本上都是由原先的企业主管部门转变而来，其中一些主管部门进行市场化转变比较彻底，形成了较有市场实力的母公司，另外一些则只能称之为“翻牌公司”，没有什么市场竞争力。不过，它们都是具有双重职能的机构，既承担一定的市场化商业运作职能，同时还承担许多政府职能，例如改制、再就业、社会统筹保险等。这些集团控股企业的平均资本股权约为8182万元，股权集中率平均约为63%.经营层或职工持股会控股的产权结构。改制企业中，非国有第一大股东最多是职工持股会和经营层控股的企业，两者合计约为139家。其中，职工持股会控股的有91家，企业经营层控股的有48家。职工持股会的平均资本股权规模为1043.5万元，控股比例62%，经营层控股的企业的平均资本股权规模为774.6万元，控股比例为33.16%.因此，虽然经营层为第一大股东，但是至多只能是相对控股，而无法绝对控股。可见，企业职工持股会和经营层控股的改制模式，是仅次于国有控股模式的较为普遍的一种形式，其占全部改制企业数量的14.63%.它们的规模不仅小于那些政府或国有集团控股的企业，也小于民营企业控股的改制企业，但是大于一般自然人控股的企业。由此可见，从政府、国有资产经营管理公司、国有控股集团公司，到民营企业、企业内部管理层和职工持股会，再到自然人控股的企业之间，似乎形成了一个规模从大到小的递减梯度，各种改制模式在其中都能发现自己的大致位置。也就是说，企业的改制模式大体上是与其规模大小相对应的。民营企业和外资企业等非国有控股的结构。在全部改制企业中，第一大股东为民营企业的共有64家，平均资本股权规模约为2690万元，控股比例为65%.这类民营化的企业仅占全部改制企业的6.74%.第一大股东为外资企业的共有13家，平均资本股权规模为1522万元，控股比例约为61%，仅占全部改制企业的1.37%.第一大股东为境内自然人的企业合计约为63家，平均资本股权规模约为267万元，平均股权集中率为57%.从改制企业的股权集中率来看，国有控股企业的平均股权集中率（前三大股东持股比例的总和）大都在90%左右，民营企业为第一大股东的企业的平均股权集中率达92%.外资企业的股权集中率也接近90%，职工控股会的企业股权集中率约在82%，自然人和其他控股权的企业为75%左右。最后是经营层控股的企业，前三大股东的集中率仅在58%左右，刚好达到绝对控股状态，这类企业可能会在一定程度上缺乏足够的稳定性，职工持股会也有类似的问题。多元化的混合股权模式政府及政府部门作为第一大股东的企业，其第二和第三大股东多数仍是国有资产经营、投资或管理公司。为数不少的企业职工持股权也在这类企业中占据重要位置，通常占有大约20%左右的持股率。民营企业、自然人和其他各种经济主体较少能够跻身其中的股权，外资企业和管理层在其中的股权甚至为零。国有资产经营、管理或投资公司作为第一大股东的企业具有较大的开放性，较多的民营企业和其他非国有企业能够进入，职工持股会也具有更多的持股率，少量的管理层和外资企业也能得到一定的股权。国有控股集团公司作为第一大股东的企业最多，其股权的开放性也相对最大。在这类企业的股权结构中，虽然政府或国有资产管理公司仍然占有较大份额，但职工持股会作为第二大股东的企业数量，已经大大超过了它们。如果把作为第二大股东的经营层加上，企业内部人作为第二大股东的企业数已经占了1/3之多。自然人作为第二或第三大股东的企业数量也不算少，这些自然人有相当部分可能也是分散的企业职工。不过，只有大约8%的企业有民营企业的较大介入。至于外资企业的介入就更少了。在民营企业作为第一控股股东的企业中，国有公司仍然掌握着不少企业的较大股权。值得注意的是，管理层作为较大股东的企业数量开始超过了职工持股会作为大股东的企业数，这种情形在国有控股的企业里没有出现。在经营者和职工持股会作为控股股东的企业中，国有产权仅在不多的企业保留了一定份额，其余的都退出了，民营企业和自然人在其中的参股程度似乎也不高，外资则几乎没有。较多的第二或第三参股股东就是经营者自身和职工持股会了。实际上，在许多企业，职工持股会只是许多分散的职工股权的加总，看起来虽然高，但往往不具有控制力。因此，经营者实际上只要用较少的股权，就能够实际控制较多的职工股权。总体来看，在改制企业的样本中，主要的产权结构是国有控股、经营者和职工控股、民营企业控股这几种改制模式。国有控股的产权结构中，最多的参股产权主体是职工持股会，其次是民营企业和自然人，然后是外资企业和其他各种混合产权体。从国有控股的产权结构中，可以看到其发展趋势则可能是各种原先的参股股东逐步转化为控股股东。改制绩效改革前的企业绩效比较：不同的改制企业在改制前的绩效具有显著的差异。民营控股或经营者控股的模式在改制前的绩效最差，均为显著负相关。改制前的业绩指标明显低于政府或国有控股模式在改制前的相应指标。值得注意的是，地方企业相对于中央企业来说，其改制前的绩效明显低于中央企业的相应指标。这表明地方企业的改制迫切性更强。我们还发现，企业原来的规模对于企业改制前的绩效指标没有显著的相关性。可以说这个结果反映了政府的改制模式选择倾向，即把一些较好的企业由自己来控股，而把一些较差的企业当作包袱甩出去，让民营来接盘。这就是所谓“抓大放小”，实质上导致的是“抓好放差”的结果。这也基本否定了“靓女先嫁”的假设，现实中往