辽宁财政省直管县试点相关问题研究.doc

沈阳工学院辽宁财政省直管县试点相关问题研究20132014 学年第1学期课程名：公共经济学班级专业：经济管理会计八班姓名：刘禹杉学号: 1203028239绥中县和昌图县，2010年12月10日，成为辽宁省省管县制度第一试点县，财政和经济制度脱离葫芦岛市直接由省里代管，在行政和土地属于葫芦岛市的基础不变的前提下，享受市级特权城市制度。2011年09月，昌图县获批成为辽宁第二个“省管县”，可以享受市级经济社会管理的权限。省直管县主要包括：一是“强县扩权”改革；二是实行省直管县的财政体制。“强县扩权”是指对经济发展较快的县市进行了扩权，把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县。省直管县的财政体制即用集权的办法，通过行政控制的手段，确保县级财政优先用于县乡工资发放，并用行政控制手段，约束县乡债务失控的问题。随着我国县域经济的发展和行政治理环境的变化，行政层级过多导致的高成本与低效率问题日益显现，在一些地方，现行的市管县体制已经不适合县域经济发展的需要，省直管县成为今后发展的方向。为了推进省直管县，我国在推行财政省直管县方面进行了积极探索，然后由财政逐步扩大到经济社会等其他管理领域。然而随着社会经济的发展和市场经济体制的逐步完善，现行的“市管县”管理体制已经不能适应新形势下辽宁省的经济社会发展。“省直管县”管理体制改革越来越成为行政管理体制中备受关注的热点。2010年绥中县成为辽宁省首个“享受市级管理权限”的县区，获得与地级市等同的经济社会管理权限，辽宁省“省直管县”改革已成为一种可能。一、辽宁财政省直管县试点的改革问题研究（一）、辽宁省推行直管县改革的现状2005 年，辽宁省下发了关于实行省补助资金直拨到县(市)财政管理办法的通知，明确对省以上安排的一般性转移支付补助、调整工资转移支付补助、农村税费改革转移支付补助、取消农业特产税免征农业税转移支付补助、部分财政结算补助和专项补助等，实行省对县补助直接测算到县，直接拨付到县的财政管理方式改革。这种管理方式，在不对现行财政管理体制进行调整的前提下，提高了财政资金拨付速度和使用效益，使省对县的财政扶持措施更加透明和直接，被财政部界定为“补助管理型”省直管县财政管理体制改革模式。2006 年，下发了关于加快县域经济发展的若干意见，在市管县体制不变的前提下，选择新民、普兰店、长海、海城、抚顺、本溪、东港、凌海、大石桥、阜蒙、辽阳、铁岭、凌源、大洼、绥中等15 个发展县域经济重点县进行扩大县级经济管理权限改革试点，赋予试点县部分经济管理权限，为县域经济发展放权松梆。2010 年，省委、省政府又确定绥中县实行全方位的省直管县。但是，随着辽宁县域经济的快速崛起，县级各项财政经济指标占省市比重的不断提升，来自基层要求全面实行省直管县的愿望也愈发强烈，加之党的十七届三中全会明确提出的理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可探索实行省级直接对县的管理体制，特别是2009 年6 月，财政部下发了关于推进省直接管理县财政改革的意见，明确提出实施省直管县财政改革的具体内容、范围及时限。（二）、影响省直管县改革模式选择的因素分析省直管县改革是对地方政府规模层级及财政关系等实施的一次深远变革，有利于发挥各级财政基本功能，促进地方政府发展经济，提高运行效率和增强自我保障能力。省直管县改革不能搞一刀切，要因地制宜，从实际出发探索适应地方实际的改革模式。一般来说，影响省直管县改革的关键因素有三个方面：一是省级财政的统筹能力和调控能力。即省级财政要具备一定的宏观调控和统筹管理能力，来平衡省以下财力分配格局，协调跨区域公共产品的供给，能够真正缓解县级财政困难，支持县域经济的发展。否则，省直管县只是管理形式上的转变，起不到实质性的效果，并将付出“管理失效”的成本。二是市级财政实力。市级财政实力强弱是判断省直管县还是“市管县”的重要标准，如果市级财力较弱，基本上没有能力帮扶县级甚至需要从县级财政“抽血”才能满足自身需要，则应以省直管县为宜;如果市级财力较强，能够带动和支持县域经济的发展，则应以“市管县”为佳。三是县级经济的自身发展能力。这是决定改革实效的一个重要因素。省直管县意味着县作为一个相对独立的经济区域将被赋予更大的发展自主权，但自主权的扩大并不意味着发展能力的增强，只有自身具备了提高经济发展水平和实现总体财力增长的能力，体制创新的效率才会被大量释放出来。从省情看，辽宁是东北地区重要的老工业基地，土地面积14.8 万平方公里，有14 个省辖市、100 多个县区，总人口4270 多万人。区位优越、交通便利，全省高速公路1849 公里，连通了14 个省辖市及所有县。2010 年，全省地区生产总值18278 亿元，居全国第7 位，增长14.1%。其中，44 个县为8483.2 亿元，增长30.3%，比全省平均水平高16.2 个百分点，占全省的比重46.4%;全省地方财政总收入3421.8 亿元，居全国第7 位，增长25.5%。其中，44 个县为699.8 亿元，增长35.3%，比全省平均水平高9.8 个百分点，占全省的比重20.5%。全省财政一般预算收入2004.8 亿元，居全国第7 位，增长26%。其中，44 个县为492.5 亿元，增长44.4%，比全省平均水平高18.4 个百分点，占全省的比重24.6%。因此，就省本级宏观调控能力和管理服务能力以及县级自身发展潜力看，可以说我省基本具备了全面推行省直管县的条件。（三）、辽宁推行省直管县改革的模式选择从全国各省直管县财政改革的模式看，主要分为以下三种模式：“中心城市+ 卫星县”模式。是指中心城市作为现代区域经济发展的动力源，支持建设一批功能互补、特点鲜明的卫星城，加强其集聚和辐射效应，以进一步发挥中心城市在经济社会发展中的核心增长极作用。如沈阳、大连区位优势明显，市本级财政实力强，基本上可以发挥中心城市的辐射与带动作用。“弱市+ 两极县”模式。对经济发展水平较低的弱市而言，一般有两种极端情况：一种是“相对较弱的市+ 相对较强的县”模式，如丹东市与东港市、凤城市，营口市与大石桥市，锦州市与凌海市，铁岭市与开原市、调兵山市等，地级市的存在已经束缚了县(市)的发展空间，应对其实施省直管县改革，并采用鼓励财政收入大县抓收入、上台阶的如超收返还、以奖促增等激励政策，来培育一批县域经济增长点。另一种是“相对较弱的市+ 相对较弱的县”，如阜新市与阜蒙、彰武两县等，因为“市”与“县”的经济发展水平较低、财政实力较弱，双方较易陷入低效竞争和博弈困境中，应对其实施省直管县体制，同时辅以激励与约束相结合、鼓励经济欠发达市、县增收节支保平衡的财政政策，在确保当年财政收支平衡和完成消化历年累计赤字任务的前提下，将省财政的体制补助和奖励与地方财政收入增长相挂钩。“中等市+ 中等县”模式。对于前两种情况之外的部分市县，应充分发挥下级财政自主管理、自主创新的积极性，尊重他们的首创精神和选择权力，鼓励他们突破路径依赖而获得创新效率。同时也要密切关注、审慎对待，除对改革市进行正常的业务指导外，还要加强监管，尽量避免省直管县初期发生的管理缺位。基于以上分析，辽宁在实行省直管县改革初期，应该主要采取“弱市+ 两极县”和“中等市+ 中等县”的模式，通过省级财政的宏观调控，在预算管理体制、财政转移支付补助及专项资金补助、财政结算、资金报解及调度等方面实行省直接对县，加大对县(市)的财政政策扶持力度，调动县(市)发展的内在动力，促其不断发展壮大。同时，“中等市”和“弱市”也得到了解脱，可以集中精力抓城区建设，发展城区经济，从而使全省经济保持快速、协调发展。待省直管县财政体制逐步成熟后，再择机扩大范围，以达到全省规模经济效益的最大化。（四）、创新省直管县改革的保障机制1.重新定位省市县三级财政的职责。省级财政的主要职责应该包括:确定市县财政体制、转移支付及专项资金补助的拨付、资金调度及财政结算、工作部署和检查等;市级财政在省县之间仍将起到桥梁和纽带作用，其主要职责应为:业务指导职责、报表汇总职责、发展县(市)域经济职责;省直管县后，县(市)在谋求自身发展中将有更大的自主权，将有更加良好的外部环境，应充分利用省财政政策和资金上的支持，激发县乡经济发展的内在动力。2.建立省对县的监管机制。实行省对县财政预算审查制度，从源头上加强对县级财政的指导、管理和监督，全面掌握县级财政基本情况，指导县财政管理与改革工作，促进县级财政科学、合理安排预算;建立科学合理的省对县考核指标体系，客观评价县级财政运行情况和努力程度;建立合理的省对县激励性财政机制，采取超收返还、以奖促增、以奖代补等多种激励方式，激发各地缓解县乡财政困难的内在动力，从而避免省级财政管理半径激增造成的“管理真空”问题。3.进一步完善转移支付制度。要在合理界定各级政府间事权、建立财权和事权相对应的分税制财政体制的基础上，完善现行转移支付制度。一是建立促进地区公平的转移支付制度，强调公共服务均等化，以保证各地区基本公共服务提供能力的大体一致，淡化并逐步调整地方政府的既得利益。二是压缩专项拨款规模，精简当前繁杂的专项拨款项目，建立专项拨款项目严格的项目准入机制，减少专项拨款项目设立的随意性和盲目性。三是以中央对地方转移支付制度为蓝本，结合本地实际，推进省以下转移支付制度建设。四是进一步完善转移支付制度的激励约束机制，确保资金使用效益的最大化。五是推进转移支付制度法制化建设，使规范化的转移支付制度建设有法可依。4.构建科学的地方税体系。一是从规范省以下分税制的角度出发，应由中央来设计一个全国性、规范化的省以下分税制财政体制方案，各省在这一框架下根据本地的情况，因地制宜地去贯彻落实。二是在合理划分地方各级政府职能的基础上，遵循财权与事权相对等的原则，根据各税种的特点，采用按税种划分收入的规范办法，确定省以下各级政府间税收收入的划分，使各级政府都能够有稳定的收入来源。三是在收入划分的过程中要十分注重地方税体系的建设。根据国际经验，结合我国的具体国情，应将营业税作为省级财政的主体税种，并适时开征财产税，以此作为县级财政的主体税种。二、辽宁现行市管县下的财政状况 （一）、各地区经济发展不平衡导致税源分布不均衡。改革开放初期，辽宁经济一度走在全国的前列。随着体制的转轨，在全国的排名逐渐走下坡路，目前已经和先进省份之间拉开了不小的差距，而辽宁县域经济同先进地区的差距更大。从总体看，辽宁县域经济规模依然偏小，比重偏低，财政自给率低。2009年，辽宁省44个县（市）财政一般预算收人平均仅为一般预算支出的46%，另54%要靠上级补助维持正常运转，财力基础相对薄弱，对省市级预算依赖性强。 （二）、县级财力自给率低，财政困难从县乡财政与省市级财政关系看，省、市级政府在中央财政集中一部分财力的基础上，对共享收入和地方固定收入进行了分成，又对县乡财力进行了集中，县乡基层财政收入比重一般为20%左右，可供支配的财力过少。省级以上财政用于农村义务教育、农村医疗卫生、农村公共基础设施及科技投入和社会保障等方面的支出很少，基本由县乡财政负担。在对农村基础教育经费的分担比例上，省、县、乡分别为11%、9%、78%，而美国在中央、州、地方政府对基础教育经费的分担比例为6.248.345.5，法国中央政府分担68.4%，奥地利中央政府占67%，是教育经费的主要提供者。因此，辽宁省的这种体制下容易形成财权上移，事权下移的情况。 （三）、各地区财力差异大辽宁县域经济发展极不平衡主要表现在以下几个方面：一是辽宁各县经济规模差异较大。经济总量最大县是最小县的21倍。中部地区县经济规模是西部县的2.73倍，是东部地区县的2.25倍。二是辽宁各县的经济效率还存在很大的差距。人均GDP最高的县是人均GDP最低县的8倍。中部地区人均GDP是西部地区的2.37倍，是东部地区的1.56倍。从有关资料可以看出，辽宁各县的经济效益差异显著。中部地区县人均实现财政收入是西部县的2.1倍，是东部县的1.5倍。 （四）、省以下财政转移支付问题较多从全国的情况来看，专项转移支付资金存在管理的先天不足，辽宁省和全国一样，这一问题也没有得到根本上的解决。一是项目安排缺乏透明度，或因为项目前期的论证不足，导致项目低效或无效浪费的现象随处可见；二是资金分配具有随意性，目前并没有一套很科学的方法准确计算项目所需的资金额度，造成资金超额列支，使用随意；三是挪用、截留、挤占的现象时有发生。由于缺乏有效的监督管理机制，各级政府或政府各部门对专项转移支付的理解和认识存在着很大分歧，协调性很差，造成了资金上的浪费问题。 三、辽宁实行省管县财政体制利弊分析 （一）省管县财政体制的有利影响 1、增强了省级统筹发展和宏观调控能力。省里可以有更大的资金调度权和把握全局发展、协调理顺各种关系，对于统筹城乡的协调发展尤其是县乡经济的发展将会有明显的推动作用。 2、增加了县级的话语权。县与省对口部门之间的直接联系，无疑会增加县的话语权，使县乡所关切的问题及面临的困难能够及时准确地向省汇报反映，纳入省的议事日程。 3、消除了“市压县”、“市刮县”的现象。省管县，去掉了地级市这一中间层，对于财力弱小的地级市所辖县（市）而言，可以消除“市压县”、“市刮县”的现象，增加县级的财力。 （二）省管县财政体制的不利影响 1、增加了省级财政的负担。在过去的财政体制下，省、市、县之间的收支划分、项目报批、补助申请、收入分配等都由市一级对省办理，省级财政只需面对十几个地级市。而运行省管县的财政体制后，同省级财政部门单独算账的主体一下子增加了四十几个，如果没有一个有效的运行机制，容易出现失控的局面。同时，县（市）的资金日常使用情况也要由省进行监督，同样会耗费省里很多精力。另外，由于一些县（市）距省城较远，往来增多，难免增加