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关于代建制财务审计问题的研究 摘要: 2004年,国务院出台了关于投资体制改革的决定明确认可了代建制建筑投资管理模式,由于代建制的专属特点及其实现投、建、管、用分离的有效性,代建制在政府建设工程中应用广泛,而随着国家的城市化建设的推进,各地方政府也纷纷出台了相关的地方法规,更加促进了代建制的发展,但是, 由于“代建制”是新生事物, 其机制仍然不是非常完善,在实际运行与现行的财务制度有较多不相匹配,在实际运行过程中出现了诸多问题。本文从其特点作用分析开始,对于这些问题进行深入研究,并给出相应的解决问题的建议。 下载 关键词:代建制 财务审计 问题 一 、代建制的定义及流程 “代建制”是指通过招标等方式,由项目投资人委托专业项目管理单位对项目整个建设过程进行有效的组织管理,竣工后交付投资人的一种项目建设管理模式。“代建制”模式有利于政府投资建设项目中“投资、建设、管理、使用”多位一体的模式转化为各个环节相互分离,互相制约的建设管理模式,在一定程度上克服了超投资、超规模、超标准等“三超问题”的问题。 代建制流程如下图所示 二、代建制模式的特点 “代建制”与传统的政府投资管理方式相比,有以下两大特点。 (一) “投资、建设、管理、使用”的分离, 对于项目投资实现了预算硬约束,在一定程度上遏止传统公共工程在招投标和采购两大环节中的腐败现象的发生。对于代建单位形成了三级约束,保证代建单位控制投资,提高管理质量。一是机制约束。代建单位利益与项目使用利益不挂钩,从机制上控制了建设规模,减少了使用单位人为扩大规模的可能。二是法律约束。代建单位根据投标合同进行项目建设管理, 超出合同规定投资要承担相应赔付责任。三是市场约束。通过招标方式选择代建单位, 由市场对其建筑管理能力直接进行评价, 并影响其后续的市场竞争, 从而进一步激励其提升建筑管理质量,控制投资。 (二)专业化强,项目建设管理水平高。在“代建制”的模式中,代建公司是通过招投标选择出的从事基本建设项目的专业部门,有助于工程的专业化集中管理, 保证建筑工程质量,有效避免人力资源和投资资金的浪费。 三、“代建制”财务审计面临的突出问题 (一) 政策不配套导致缺乏审计判断标准 在现有的政策条件下,代建制财务审计判断标准较难把握,因为现有的政策并没有制定相关的行业准入标准,没有对代建单位的资质等级,注册条件等进行规定,同时,代建招标制度也不是统一的,对于代建的工程标准,招标程序,方法,标准,没有统一规定,缺乏代建项目合同中各方的权利责任制定,风险确定等统一的标准的代建合同标准,对于代建方没有明确的费用和奖惩标准。 ( 二) 查出的财务问题取证困难 由于代建单位性质不同,代建制具体运行控制模式都会有所差别,现有代建单位主要有两种,一种是事业单位,主要由财政拨发经费,另一种是企业,自负盈亏,定性不同,设计代建单位的委托授权内容,代理费等提取标准都会不同。代建范围的不同,代建制可以分为两种代建方式即全过程代建和两阶段代建。全过程代建是在项目一开始,招标人通过公开招标选定代建单位, 全权委托代建单位自主运用资金, 进行建设和管理。两阶段代建是将建设项目的过程分为项目前期和项目建设实施两个阶段,先是在项目前期阶段,由建设单位招标确定负责 项目前期工作的代建单位,由代建单位负责根据批准的项目建议书,对工程的可行性研究报告、勘察直至初步设计等工作实行阶段代理。然后再由建设单位招标确定建设实施。由于代建单位委托方式和代建项目范围不明确, 查出的问题难取证。 (三) 代建机构会计核算主体不清,实际操作统一困难 现有经济条件下,市面上并没有专业的代建机构,现有市面上的代建机构一般是由工程咨询机构,建设监理公司等非专业机构转型而来,从经济实力到工作制度,从人员队伍建设到管理,无法完全符合代建标准要求,整体的资质较差。在各地的建设代理市场都不是很完善的情况下,即使有专业的有能力进行建设代理公司,也是凤毛麟角。 代建制下,财务管理和会计核算主体不清。主要表现为,在代建过程中,由于委托方式的不同,某些项目前期工作依旧需要由委托方即使用单位来进行,包括设备采购等涉及到财务资金的工作,委托方和代建单位在代建过程中都会有资金的使用行为,如此便产生了会计核算主体模糊,项目财务管理负责主体缺失,竣工财务决算困难的问题。 四、对于“代建制”财务审计问题的建议 (一) 与时俱进,充分认识代建制中出现的问题 代建制作为一项投资管理制度,目前仍然在完善之中,鉴于相关的政策配套不是很完善, 随着公司“代建制”的进一步实施,许多地方出现了新的矛盾,代建工程管理问题更加突出。表现较为明显和突出的问题主要是: 一是项目法人和代建单位之间的职责不清、不合理, 合同协议内容不全面、不明确等。二是代建公司为赚取“提成”或追求利润最大化, 必定出现压低投资、压级压价、使用低档材料、降低施工标准等问题, 既影响政府投资质量和效益, 又造成政府投资的流失或浪费。三是代建公司属于社会性机构, 很不稳定, 一旦撤销或改行, 根本无法落实“质量责任终身制”。 (二) 突出审计监督的重点,完善各建筑施工中各流程审计 上文我们提到过代建管理模式有全程代建和两段式代建两种,根据项目工程的代建管理模式的不同,我们可以从以下几个方面着手,完善各个流程的审计。 第一,完善决策阶段的审计,加强对于代建单位的审计 决策阶段是选择和决定方案的过程,是对拟建项目的必要性和可行性进行技术经济论证后做出判断和决定,并通过招标选择代建单位的过程。通过此阶段的审计对项目的可行性和代建单位资质进行深入细致的可行性研究,对于代建单位要进行多方位的审计,第一,对招标程序严格监督,保证代建单位的资质符合工程标准。第二,监督审核代建单位的设计、监理、代理单位的二次投标进行监督,对工程手续进行审核,对于合同变更洽商进行监控核实,避免关联单位和代建单位联合损害委托方利益。 第二, 完善设计阶段的审计,加强对于设计预算的审计管理 设计阶段是根据批准的设计任务书,为达到规定的技术经济要求,拟定建筑、安装及设备制造等所需的规划、图纸、数据等技术文件的过程。代建部门必须依靠专业知识和系统管理深入检查设计方案,评估其经济合理性。委托方则要加强对代建合同的审计,包括合同内容的完整性,双方职责的明确性,作为项目法人的代建单位的权利和义务的明确性,代建单位奖惩的明确性,合同内容可落实性进行管理审计。 第三,完善施工阶段的审计,加强施工控制 施工阶段是代理单位依照代理合同进行各类规定建筑的建造过程,即把设计图纸在指定地点,指定的时间变为实物的过程。政府投资的代建工程的项目组织一般比较复杂,管理难度大,整体协调性强。在施工阶段,由专业的代建部门进行监督管理,可以节约较大的物力,节省公共资源。同时委托方一定要对代理方进行监督审计,尤其是对于其中工程变更的审计。在代建工程的规定投资预算内,如果因为安全隐患或地质因素影响,代建单位必须要进行投资追加变更,进行技术调整的,如果权威机关已经进行了免责请示批复,则要对追加投资依据,批准程序,和合理变更引发的增减数额准确性进行审核,杜绝越权审批、虚增投资额和工程量等人为因素的干扰。 第四, 完善竣工验收阶段的审计,加强工程管理和效益审计工程竣工结算,是指施工单位按照合同规定的内容全部完成所承包的工程,经建设单位及有关部门验收合格并办理竣工验收手续后,按规定向建设单位办理工程价款的结算。该阶段审计工作的重点是审查项目建成后是否与投标设计一致,审查代建单位的招标记录的合法性、财务支出中合同签订单位与付款单位的一致性,运用现代化的工具,避免手工误差,保证维护审计报告的权威性。 五、总结 我国现在所采用的“代建制”虽然可以实现“投资、建设、管理、使用”的分离,在一定程度上遏止传统公共工程“三超”现象的发生和政府部门腐败事件的发生,但是由于代建工程一般建设周期较长,规模较大,项目参与者多,而且我国的代建制并没有完善统一的法律法规,所以在选择监督代建