北京土地一级开发高层论坛发言全录.doc

北京土地一级开发高层论坛发言全录第一部分：嘉宾致辞、嘉宾主题发言【主持人 张文华】尊敬的各位领导、尊敬的女士们、先生们、朋友们上午好！我宣布北京土地一级开发高层论坛现在开始！我们非常荣幸邀请到建设部原副部长郑一军先生，还有建设部总工程师王铁宏先生，国土资源部土地利用司副司长束克欣先生，北京市人民政府副秘书长阎仲秋先生，我们对他们的到来表示衷心的感谢！今天有幸请到了政府、学术界、企业界的朋友们，我们今天请到北京市政府以及通州区、顺义区、亦庄开发区的领导，还有清华大学等高等院校的专家学者，还有来自国家开发银行、首都开发集团等的金融家、企业家们，还有中央、北京、香港新闻媒体的朋友们，我代表论坛的主办单位北京土地学会，北京京投土地项目管理咨询股份有限公司，再此对大家的到来表示热烈的欢迎和衷心的感谢！北京的五月生机勃勃，我们进入第十一个五年发展时期的城市建设，就像五月的鲜花含苞怒放，在北京大发展时期，城市土地作为成市建设和经济发展的载体，以及作为城市第一资源的地位十分重要。正是在这样的背景下，我们组织了这次北京土地一级开发的高层论坛。本次论坛的主题是城市土地一级开发模式。参会的各位嘉宾将就土地开发与管理中的一些重点、难点、热点问题进行探讨和交流，相信经过大家的努力，本次论坛一定会取得圆满的成功！现在让我欢迎北京市政府副秘书长阎仲秋先生讲话！【阎仲秋】尊敬的郑部长、铁宏总工程师、束司长、尊敬的各位来宾、各位朋友大家上午好！今天由市土地学会和京地咨询公司组织的关于土地一级开发的高层论坛在这里举行，我很高兴地看到不少有真知灼见的专家、学者，不少有丰富经验的企业家，以及我们政府有关部门的领导都能应邀前来，表明大家对此的重视，表明大家对首都城市建设和社会发展的关心和支持。我对此次论坛的召开表示祝贺，对大家的到来表示衷心的感谢！大家知道土地是人类生产活动的基础，土地是财富之母，古今中外都十分重视土地的管理，一定时期的土地管理制度和所处的历史发展相联系。就北京而言，我们记得过去我们的土地管理，多为分散式，名为国家所有，其实是单位所有。在改革开放以后，在上个世纪的80年代初，我们为了更好地使城市建设实现城市的规划，遵循城市建设的客观发展规律，我们提出了城市建设必须走统一开发，统一建设的道路。当时我的印象是对于什么是一级开发，我们的理解还很肤浅，认为我们把生地就是不能建设的用地，变成了熟地，变成了建设用地就是开发了。在1980年在北京市城市建设开发公司成立的时候，我们现在叫首开集团，我印象是全国的第一家，这在当时来讲对于我们城市建设是一个很大的进步。随着时间的推移，随着我们从计划经济向市场经济的转移，随着我们的对外开放，眼界的开阔，我们认识到我们原有的开发方式存在着弊端，社会化分工使我们更加注意到一级开发和相关的问题，在此基础上我们进行了探索。我们在中关村西区、软件园等地方进行了土地一级开发的探索，取得了一定的经验。在2004年，“8.31”之后，国家实行了更严格的土地管理制度。政府要求经营性土地全部实行招拍挂，一级土地开发与二级开发进行分开，这给我们提出了新的课题，特别是对北京而言，新的规划在去年得到了国务院的批复，两轴两带多中心要通过新的建设来实现，新城建设也即将启动，我们现在也面临新的周期。如何吸取过去的教训，遵循城市建设的规律，我们不能再走过去摊大饼的老路，我们要严格实行土地管理，还要坚持走一级开发的道路。尽管我们过去取得了一些经验，但是总体来讲我们对如何进行城市的土地一级开发还在摸索，还在究竟应该如何定位，究竟以何种方式为最佳，怎么组织达到最优化，如何使我们的一级开发规范化、市场化。对此，我们还有很大的差距，认识也不统一。前几天我们在媒体上还看到报道，有外地的一些企业借一级土地开发之名，在北京的周边，在北京的郊区圈占土地，所以我们说何为真的土地一级开发，何为假的，这些都应该通过我们的探讨和研究得到回答。因此，我认为这次由我们市土地学会和京地咨询公司组织的论坛，邀请了我们政府的部门，理论界、学术、企业界的各方人士来参加，目的就是引起大家对土地一级开发的重视，要进一步结合我们的实际，探讨、交流土地一级开发的热点和难点问题。为我们的建设，城市的发展出谋划策。从这个意义上讲，我认为这次论坛的举办是非常及时，非常有现实意义的，也正因为如此，我对这次论坛的组织者表示感谢！京地咨询公司是我们几位在政府和企业工作的富有丰富经验的老同志牵头组建的机构，主要是为我市土地一级开发提供咨询服务，公司成立本身也是一个新的思路，也是一个探索，几位老同志愿意用自己的经验，为首都城市建设发挥余热，其精神也是值得赞扬的！近日，国务院转发建设部等九部委意见的“国六条”意见，里面也涉及到土地的管理，市政府有关部门正在积极研究、贯彻国务院的意见，我们也愿意在此听听各位专家、学者、企业家们对如何贯彻意见的高见，帮我们出主意。总之，北京市作为我们祖国的首都，国际城市，文明古都这样的城市定位，要建设这样的一个城市，土地的开发和利用任重而道远。北京的城市建设需要几代人不懈的努力，需要在科学发展观念的统领下不断努力、扎实工作，我们既是在继承前人，也是为后人开创历史。因此，我们今天所做的应该无愧于时代。我对所有为北京城市建设和发展做出辛勤劳动和贡献的人们表示衷心的感谢！最后预祝我们这次论坛能够取得圆满成功，谢谢大家！【主持人 张文华】下面请建设部总工程师王铁宏先生讲话！【王铁宏】尊敬的各位领导、各位来宾、各位专家、女士们、先生们，很高兴能够代表建设部来参加北京土地一级开发高层论坛。土地是一切经济活动的基础，合理的土地供应量和供应模式对保障经济的健康运行，社会和谐发展具有重要的意义。在此，谨向论坛的成功举办表示衷心的祝贺！城市土地开发是房地产市场的重要组成部分，房地产业是我国新的发展阶段的一个重要的支柱产业，引导好、促进好房地产业持续、健康、稳定发展，有利于保持国民经济平稳、较快增长，有利于满足广大人民群众的基本住房消费需求，有利于实现全面建设小康社会的目标，保持房地产市场的持续、健康、稳定发展，发挥好房地产业的综合作用，必须深化改革，不断加强和改善房地产市场宏观调控。近年来针对我国房地产市场发展中存在的突出问题，党中央、国务院出台了一系列关于房地产市场调控的政策和措施，其中房地产开发用地、供应总量和供应结构是调控房地产市场的重要手段之一。在稳定商品住房价格、调整住房供应结构中起到了重要作用。北京是我国的首都，北京的改革开放和现代化建设对全国具有重要影响，这次论坛聚集了各方面的专家、学者，反映了土地和房地产开发领域的最高学术水平，希望这次论坛对北京率先建立适合我国国情的城市土地开发模式起到应有的积极的推动作用。相信随着中国特色城市土地开发模式的逐步建立和完善，必将有利于进一步发挥土地供应，对房地产市场的调控作用，有利于合理利用土地资源，建立资源节约型、环境友好型社会，有利于我国现代化建设的顺利推进，预祝本次论坛取得圆满成功，谢谢大家！【主持人 张文华】谢谢王先生的发言！本次论坛分两个单元，第一单元是嘉宾的主题演讲，第二单元是圆桌对话交流。下面我们开始第一单元内容，下面我们请京地咨询常务副总经理谭继魁做主题演讲！【谭继魁】各位领导、各位嘉宾，我代表京地咨询公司发言，我发言的题目是积极促进北京市土地一级开发科学、有序、健康发展。经国务院批复的北京市新的总体规划，提出了北京作为国家首都、国际大都市、文明古都、宜居城市的城市定位,并确定了两轴、两带、多中心的发展格局。根椐这个定位和发展格局，这就要求我们必须有效地开发利用城市土地资源。为此，市政府要求京地咨询公司认真总结北京市土地开发、房地产开发、城市建设的经验教训，学习借鉴国内外的先进经验，组织编写北京市土地一级开发及管理培训教材，并要求我们组织好相关人员培训。现在教材己经编写成初稿，共四篇，二十八章，85万字。培训工作已经开始。这部教材的中心内容是：推行“一个模式、三个原则、六个体系”。即土地一级开发模式;政府主导、统一规划、市场化运作的原则;并逐步建立土地一级开发的理论体系、法规体系、规划体系、投融资体系、操作体系、经营管理体系。城市土地一级开发的理念和做法,是针对传统的协议出让土地的方式存在的问题，以及房地产市场发展的需求，为贯彻新的土地供应制度，解决城市土地开发存在一些负外部性问题提出来的。自一九九九年以来在市政府的主导下,中关村科技园区的一些重要建设项目，率先开始探索和实践土地一级开发。经过几年的实践,逐步总结提高，包括学习借鉴他人的经验，集中各方面的智慧，逐渐形成了土地一级开发初步的理论、系统和方法。在一级土地开发培训教材中，我们给一级土地开发的定义是: 根据“政府主导、统一规划、市场化运作”的原则，遵照国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划和城市土地储备供应计划的要求，将列入城市土地储备供应计划的开发项目，在确定土地开发综合策划方案(土地一级开发实施方案)以后，以政府委托或公开招标的方式选定土地开发主体;获得土地项目开发权的开发主体，运用现代项目管理的理论、系统和方法，组织实施土地开发项目的投融资、征地、拆迁、规划设计、市政基础设施和配套建设、交通建设、环境建设；并为二级开发商服务，提供土地开发项目完成后的经营管理方案；对土地开发项目实施速度、品质、成本全过程把握和控制，达到土地开发项目社会效益、环境效益、经济效益高度统一的动态过程。在这个过程中要突出强调:(1)土地一级开发必须坚持政府主导、统一规划和市场化运作的原则; (2) 必须服从城市国民经济和社会发展规划、城市总体规划、城市土地利用规划的要求; (3) 必须符合城市土地储备和供应计划的要求; (4) 必须满足经过政府批准的项目综合策划方案(土地开发项目实施方案)的要求; (5) 必须经过政府委托或招标方式获得土地一级开发权; (6)必须运用现代项目管理的理论、系统和方法对项目进行科学管理;(7)必须提供项目建成后的经营管理方案;(8)必须对项目进行全过程进行把握和控制;(9)必须为二级开发商服务;(10)必须达到社会、环境、经济效益的高度统一。关于政府主导：政府既是土地所有者的代表，也是土地开发市场规则的制定者，也是土地一级开发主体的确定者，也是土地级开发相关利益的协调、控制者，也是开发市场的监管者，还是公众利益的代表者，显然应该在土地一级开发过程中发挥强势政府的主导作用。为此，政府应根据城市土地一级开发市场发展的需要,进行重大课题研究，为决策提供依据;应制定包括土地供应、规划审批、土地交易、相关标准、流程、规范以及相关利益调整在内的城市土地一级开发管理条例;应逐渐形成并完善与土地一级开发市场相适应的产业链、资本链和资金链，形成包括政府投入、企业投入、基金、证券、公众投资和国外资金进入在内的融资渠道;应进一步加大城市土地开发的市场化程度，逐渐形成一批具有核心竞争能力的土地一级开发实体，使土地开发过程中的投资主体、风险主体、效益主体相一致;应结合旧城改造、新城建设和社会主义新农村建设，加快城市化进程，解决原土地使用者的住房、社会保障、培训和就业等问题，构建和谐社会。关于统一规划:在土地一级开发过程中，必须坚持统一规划、规划先行的原则，这是想好了再干的重要环节。必须提高规划制定、审批、执行各环节的品质和效率。开发项目必须符合城市总体规划和区域规划的要求。要着力提高开发项目的控制性详细规划、修建性详细规划，包括市政、能源、交通、环境以及单元规划、城市设计在内的专项规划设计水平;加强对不同功能的建设项目的规划研究,依据项目类别和项目的不同区位,应有明确的相关项目、专业、系统的规程、规范和标准;在规划管理过程中应严格执行纪律。应下决心解决规划编制、审批、执行和管理过程中的浮燥现象，扭转重拿地轻规划、重建设轻管理的局面。关于市场化:在市场经济条件下，城市土地一级开发应当按市场规律办事。首先，市场主要功能是资源优化配置、优化经营主体；因而，必须坚持投资主体、风险主体、效益主体一致的原则。第二，市场必须有规则，而且这个规则应该是公正、透明、可以量化的，是大家必须共同遵守的。第三，市场必须是公开的，自愿，自由的，是优胜劣汰的。第四，市场必须是产业链、资本链、资金链畅通、闭合、完整的，链条中的每个角色都应按照规定的规则完成自己的动作，这样的市场才能是科学的、有序的、健康的。显然,北京市的城市一级土地开发尚处在初级阶段。从思想认识、理论、法规政策、投融资体系、具体操作方案等，还存在不少问题,还有大量艰苦细致的工作要做，需要政府层面、企业层面、社会层面，包括各方面的专家学者共同探讨和实践；吸收国内外土地一级开发的经验,集中大家的精力和智慧，完善土地一级开发的管理体系是当务之急。这就要求我们少一点浮燥，多一点冷静，少一点盲目，多一点科学，少一点等待，多一点主动和勤奋。我们相信,只要大家坚持不懈的努力,北京市的城市土地开发利用和城市建设一定会出现更新、更好的局面!谢谢各位！【主持人 张文华】下面请中国人民大学土地管理系主任叶剑平先生做主题演讲！【叶剑平】谢谢主持人，刚才说土地开发需要政府主导、统一规划和市场化运作，我想跟大家一起讨论一下如何界定这些关系。我讲两方面的问题，第一，一级开发中土地产权的问题。产权我想讲在一级开发中涉及的一些产权主体，给大家分析一下。第二，一级开发到底有什么权利，是一种权利还是一种委托。第三，我谈一下对一级开发中产权的一些认识。第二大块，就是规划中在一级开发中必须要完成的任务，一级开发的规划问题到底到落实到什么程度，一级开发是否还有其他功能，是不是就是简单的基础设施建设，还有未来对整个城市发展的影响，甚至整个市场的供给、计划等等是不是都要放在一级开发里面去。最后就一级开发的市场问题，规划、计划、包括规划的落实、实现等等，这些问题跟一级开发有什么关系，我对这些问题谈一下自己的想法。第一，土地产权问题。大家知道我们国家，土地产权为国家所有或者集体所有。我这里所说的一级开发有两方面，一个是生地变熟地的过程，当然这当中还包含很多问题，这就是一级开发。涉及到的主要是两大块，一个就是旧城改造，国外说更新或者再造，还叫存量土地的开发。对于这一部分来说，所有权很清楚，产权是国有，这个所有权的主体是政府，这里我们不讨论所有权，这里涉及更多的是使用权。我们知道就目前的使用权，分为划拨和出让两类，这主要是企事业单位和个人。那么原有的使用者有没有开发的权利，假设原有的使用者的开发符合规划，它有没有开发的权利，或者我们假设说任总跟所有使用者谈判，之后把相关的使用权收购回来，按照政府的规划自己来进行开发，可不可以，这就存在原有使用权的再开发问题。第二，对于增量土地的开发问题，增量土地的所有权是集体的。当然，这其中是哪一级机构代表集体还有争议，从法律上说属于村委会，但实际上镇里的权力却很大。这里面我详细说一下使用权，这是农户、乡镇企业集体建设用地的，这里面也是一个开发权的问题，如果农村集体或集体企业也变成开发企业，集体土地也变成了建设用地的一部分，它的权利是归国家、集体、还是农户。如果同样的权利也就是所有权是平等的话，应该所有者拥有处置权，但是我们的法律规定集体土地是不能直接进入市场的，处置权在国家，那么这个产权就是不完善的。而这个产权在未来一级开发中如何设定？目前的做法把集体土地征购变成国有，然后去委托企业开发，然后再收购成国有之后出让。这就引出了开发权有没有一个界定，是属于我们最高政府，还是属于使用者，还是属于所有者？这里我要跟大家讨论一下这个问题：土地开发权到底是不是一个权利？我说一下自己的粗浅想法。土地的产权可以派生出很多权利，最大的就是所有权、使用权和抵押权，还有地下等等很多权利。这里面其中有一个发展权，这个理念主要来自于美国，主要是农地变成了建设用地，都有了它的价值。我们来看土地一级开发，一级开发我想是不是要设定一个开发的权利，这是一个问题。如果要设定开发权，开发权利的实现和权益到底是什么？到底是多少？如果有权利还可以变现，这样就有价值，如果没有怎么办？第二个就是委托开发关系，对于一级开发权，实际上相当于一个建设承包商，我们委托他做完，项目结算后，它没有任何权利，开发权是不是这样？还有没有其他权利，开发权和投资是相连接的，比如我们想要吸引一些国外资金，这些资金进来之后它要有回报，那么这种回报怎么保障，如果有保障，这个权利是有价值的，如果没有保障这个权利就没有价值的，这是一个值得研究的问题。一级土地的开发权，对于存量土地的开发，也就是改造，一般情况下收回使用权，补偿原使用者。我们现在的做法就是某一片地区要改造，基本上属于强制性的，但是有进步的一点就是补偿的价格是需要谈判的，或者说要得到大多数人的认可。原来的补偿连价格也没有谈判的余地，因为价格是政府定的，政府委托一些机构进行评估，在这样的评估基础上统一收购。现在这种强制性在慢慢地弱化，但是开发权目前来说实际上都是政府的，也就是从权利来说是强制性的，只是从价格来说可以协议，这是对于存量土地。对于增量土地目前来说就没有处置权。使用权是不是还存在发展权，这个问题目前讨论很多。国土部束司长他们都有想法，刚才说的这些权利，如果物权法出台，实际上很多权利就界定清楚了，相当于我们的一些开发权利就会分解到使用者身上。当然，我们现在还是沿用原来在国家政府的所有者身上来行使这些权利。开发权或者发展权是属于国家还是政府？我们说开发权有没有价值？就是说假设开发企业做不下去了，他能不能变现、转换？如果不能继续，要给所有者由其再委托其他开发者，这样是一种方式。如果能变现，这确实是一种权利。另外，现在开发的前提条件很清楚，我们市场是属于供不应求的阶段，土地一出去肯定比成本价要高。假设有朝一日土地价格比成本价低，开发企业是不是要负卖不出去的风险，如果由政府全部买单，我觉得开发权就是国家的。如果企业要承担风险，但是风险一来又没有相应的办法，我认为对开发权的设定应该是风险与收益相匹配的，这才符合市场经济的规律，这就要赋予开发权真正的权利。在美国所有者要变化，都有一个发展权问题，如果土地不开发，可以把开发权转让给别人。土地一级开发的开发权有几种情况：一是政府全权出资，委托企业做一级开发，我认为是一种委托关系，就开发权也好，权利在政府，仅仅是一个发包和承包的关系，因为所有风险是政府承担的。一级开发企业仅仅是完成了所规定的任务，也就是基础设施的配套。第二，如果是企业出资的一级开发，后面就有风险，大家自己去判断有风险还是没有风险，没有风险也就是他现在的情况下土地供不应求，在市场又很好的情况下，可以判断出没有风险。第三种是有设定风险的，或者风险是共担的，个人认为开发企业在特定的时间内应该拥有处置权，以保障投资、收益的安全性，或者实现市场的经济公平。开发的价值这里面简单说一下，价值毫无疑问是最后形成的土地出让价格，也就是招拍挂的一个价格。出让价高于成本，开发权利就有价值，反过来最后出让价小于成本，实际上是亏本的，开发权的设定也介于这之间。当然，不能说所有超额利润都给企业。毫无疑问，任何国家都是从公平的角度来说土地收益都是归政府的，但是应适当考虑到企业的利益。一级开发与规划管理，要统一规划，在控制性详细规划要提出政策性建议，在出让的时候捆绑到出让条件里去，包括现在说的中、小户型的住房要多开发都可以作为捆绑条件，政府有这个权利。关于一级开发与土地市场，现在很多媒体说我们一级开发速度不行，效率不行。虽然招拍挂政策公平，但是这个政策使得我们的效率降低了，这里是指土地储备，去年我们完成的量很低等等。这样的情况下，就有开发建设的控制问题。因为权利和义务要对等，开发活动不能无限制延长，延长将对市场带来影响，还有市场和入市的时间和量的问题都和一级开发有关系，这些都能够相对准确的控制。我们的市场从储备量到供应量来说，政府真正要调控土地市场才能实现，这些不能有效控制，将很难调控土地市场，因为土地开发周期很长。我认为要界定限制一级开发的权利和义务，还要设置政府和开发企业的关系。谢谢大家！【主持人 张文华】谢谢叶教授！下面请北京城市规划设计研究院院长施卫良先生做主题演讲。【施卫良】各位领导、各位专家、各位来宾上午好！刚才叶教授跟谭总就土地开发问题做了主题演讲。我是从事规划编制的，所以我今天从规划实施的角度谈一下土地一级开发和规划实施的关系。我今天演讲的题目是“建立和完善政府土地储备和一级开发制度，促进北京整体规划的实施”。建立和完善政府土地储备和一级开发制度是贯彻节约用地方针，节约利用土地资源，落实城市总体规划的实施，促进城乡持续协调发展的重大举措和重要手段。城市规划、土地利用规划，以及社会经济发展规划是政府实现对土地资源合理配制的依据，也是政府健全和完善土地储备、土地一级开发的基础。经国务院批准实施的城市总体规划，是指导首都经济、城乡发展的总纲，也是研究确定政府土地储备及一级开发，落实土地储备用地、建设开发时序和建设用地的依据。总体规划实施以来，根据市政府及市规委的统一工作部署，市规划院又陆续开展并完成了近期建设规划、新城规划、中心城控制性详细规划、限建区规划以及教育、医疗、体育、消防等公共设施等专项规划，成为统筹落实非建设用地控制及各项建设用地的安排，引导城乡有序进行的重要基础。从城市总体规划修编到各项综合规划和专项规划的编制，在建设用地规模、结构、布局及年度供应安排方面，我们与北京市土地利用规划进行衔接。同时在近期经济社会发展、城乡建设重点项目安排方面，与北京市经济社会发展“十一五”规划进行了衔接。这样对推进总体规划的实施，充分发挥规划对城乡发展的宏观调控与引导作用奠定了基础。同时为加强政府加强土地储备和一级开发提供了前提条件。从当前首都城乡建设面临的新形式、新任务、新要求来看，充分发挥政府土地储备和一级开发对城乡发展与重点建设的推进作用，围绕城市总体规划确定发展重点，坚持以城市规划为导向，以拓展土地资源为重点，以完善城市规划与土地一级开发协调机制为手段，应做到五个结合，做好以下五方面工作。第一，与新城发展和重点新城建设相结合，做好近期重点建设用地的一级开发和中远期发展的土地储备。新的总体规划确定，北京城市建设重点向新城转移。与此相适应，政府土地储备和一级开发要与城市总体规划、近期建设规划及新城规划确定的新城发展方向、重点新城建设相结合，与“十一五”确定的内容相衔接。我们要优先研究新城、特别是重点新城近期新增建设用地供应规模和年度土地供应数量、结构和分布，以及控制要点，为统筹新城发展和重点新城建设提供条件；近期重点研究重点建设用地土地一级开发的前期规划，做好重点建设用地土地一级开发；为近期一级开发重点用地，深入做好各项实施规划，根据不同条件，划定分区、分期实行的界限，为推动规划建设的分步滚动实施提供条件；对重点新城、其他新城具有开发潜力和可作未来新型产业发展与刘用地的地区，应当结合城市规划编制与神话史诗，加强研究，初步划定预留用地，明确管理，为全市重大项目发展预留空间，有条件的可先期进行土地一级开发整备，统一纳入土地储备。第二，与中心城功能调整、结构优化相结合，做好重点建设、产业调整及具有发展潜力等用地的土地储备与一级开发。政府土地储备和一级开发要与城市总体规划、近期建设规划、中心城控制性详细规划及重点地区建设规划确定的功能调整、产业结构优化及近期建设重点等目标相结合，为其提供服务，为增强现代国际城市功能、优化完善城市环境、促进奥运会后持续发展奠定基础。为此，我们要继续搞好重点建设地区、经营性项目的前期规划，整备开发等工作，为推进重点地区建设和招拍挂制度提供条件；贯彻节约用地原则，结合产业结构优化和城市功能调整，加强对工业、仓储、危险品仓库等用地调整的统筹研究，制定和优化规划方案，加强存量用地开发的前期准备，拓展土地储备资源；结合相关规划编制，加强对首钢搬迁改造、东南郊化工业区等重点改造区土地储备和一级开发的研究，为重点改造地区综合开发建设、改善地区环境创造条件；结合中心城控规编制和“城中村”改造，加强对中心地区及其周边具有开发潜力的地区土地储备的统筹研究，初步划定建设控制范围，明确管理依据，逐步的将有条件的用地纳入土地储备范畴。第三，与绿化隔离地区建设相结合，做好国有企业用地整合，重点交通和市政设施建设等土地储备和一级开发。政府土地和一级开发要与市区第一道、第二道绿化隔离带建设、中心城控制性详细规划确定的绿化建设相结合，为推进城市生态环境建设创造条件。要加强对规划绿地内中央、市属国有企业单位搬迁、改造、土地整合以及建设用地的统筹研究，针对土地置换与搬迁，完善相关政策，提出初步规划方案，明确管理依据，为逐步加强土地资源，推进绿地建设提供条件；我们在区域性市政基础设施建设用地的统筹安排中，落实重要交通、市政走廊及场站用地的前期控制及整备。调整完善土地一级开发的相关政策，妥善解决基础设施建设用地与当地农民利益和农村发展的矛盾，为促进城乡建设的协调发展提供保证。研究新农村建设开发用地实施办法，保持政策连续性。第四，与城市轨道交通建设以及重大基础设施建设相结合，做好沿线有升值潜力的土地储备和一级开发。政府土地储备和一级开发要与城市总体规划及交通、市政等专业规划确定的重要交通、市政基础设施走廊及场站建设相结合，为推进公共交通和基础设施优先发展、有效控制和引导交通沿线及枢纽换乘地区的开发创造条件。为此，要贯彻枢纽地区发展规划。加强对轨道交通等大容量公交沿线、重要交通和基础设施场站用地的前期控制，明确管理制度，避免挤占用地，为规划实施创造条件；加强对已建和正在建设的地铁沿线及站点周围有升值潜力的土地及土地储备进行统筹研究，加强规划对开发建设的控制与引导；对于将来规划实施的轨道交通线路的土地储备资源，要结合规划编制与实施，逐步开展前期研究，逐步进行土地储备。第五，与城乡统筹发展和改善居民生活质量相结合，做好经济适用房、公共服务设施等建设用地的土地储备与一级开发。政府土地储备和一级开发要与经济适用房建设、公共服务设施建设、城市防灾系统建设等内容相结合，为推动城乡经济适用房及公共服务设施优先发展、改善城乡居民生活质量、提高城市防灾能力提供有利条件。要结合中心城调整及新城建设，继续搞好经济适用房选址、用地储备和土地一级开发工作，为更好地解决城乡中低收入居民住房问题创造条件。结合近期建设规划、中心城控制性详细规划以及新城规划实施，优先落实民生、民意的教育、医疗等公共服务设施，以及城市防灾等公共设施。对于具有条件的用地进行一级开发和纳入土地使用范畴，加强前期准备与控制管理。结合新农村建设，对农村的发展进行研究，提出初步建议和为远期拓展土地储备资源提供依据。上面谈到的这五个结合，我认为是发挥规划对政府土地储备和一级开发的引导作用的重要方面，必须加强政府土地储备和一级开发工作。最近我们规划院也和市土地储备整理中心正在进行合作，着手开展和加强两方面的规划研究工作：一是开展政府土地战略储备规划的编制工作，主要是把涉及到公共设施用地，重要功能区用地和重点项目用地纳入到未来政府的战略储备。初步确定政府储备用地的布局方案，为制订政府中长期储备和调控土地资源提供规划依据；二是开展政府土地一级开发的规划研究，为制定政府的土地一级开发计划提供依据。各位专家，各位代表，建立土地一级开发的规划体系是一项系统工程，需要各个部门的紧密合作，作为规划编制单位，我们将尽最大的努力做好规划服务和技术支持。谢谢大家！【主持人 张文华】下面请北科建集团总经理许强先生做主题演讲！【许强】各位领导、各位嘉宾大家上午好，受潘总的委托，我把这几年北科建集团所做的一级土地开发的实践给大家汇报一下。我讲四方面的问题，一个是介绍一下我们北科建做的几个项目；第二是土地开发的基本模式；第三是这个过程中我们自己体会应该重视的几个环节；第四是在土地一级开发过程中我们认为有几个问题还需要进一步的探讨。北科建集团是99年北京市政府、科技部向国务院请示批复以后，经市委、市政府批准成立的土地开发公司。我们由七家大型国有企业组成，注册资本金13亿，我们在2004年组建了集团，开发了中关村五个重点项目，开发的总的面积是6.3平方公里，总的投资规模在110亿。一级开发基本的流程实际上还有两大部分，一个就是土地一级开发，包括立项、规划、征地、拆迁、土地招拍挂，还有为二级开发商服务，以及我们所有物业的经营，还有区域的经营管理这样的流程。我们从事的几个项目，其中一个是中关村西区，这个总规划面积150万平方米，总投资规模150亿，北科建集团在其中从事一级开发，我们投资规模在60亿，其中土地一级开发46亿，我们在二级项目开发是15亿。这个项目目前一级土地开发任务基本完成，项目的建筑完成面积是100万平方米，现在地上已经完成了65万，地下完成了35万，总的预计建设完成时间在2008年上半年。这个项目里面我们包括有一个大型的绿地，绿地面积一共是10万平方米，包括我们建有一综合的管廊。其中综合管廊是三层，负三层是能源层，包括水、电、气、热、冷，负一层是两公里长，七米宽的交通管道，西区可以通过六下四上可以到达西区所有的地块。第二个项目是软件园，我们一期是139公顷，共规划面积61万，二期我们是140公顷，规划面积我们预计在85万，这个项目一级土地开发一期已经完成，这个项目在上地。第三个项目就是中关村生命科学园，总的占地面积是249公顷，规划面积分两期，一期是113公顷，二期是119公顷，一期规划面积是52万，二期规划面积是83万，一期地上已经完成50%了。另外我们还有领袖硅谷项目，这个是一个住宅项目，总的规划面积是70万。此外，我们还有一个国际商城项目。在中关村五个重点项目建设中，我们是严格地按照土地一级开发，即政府主导，统一规划，市场化运作的模式。政府主导我们的体会大概是这样，第一就是政府按照北京市总体规划和科技园区发展规划，确定园区重点建设项目。第二是政府确定园区重点项目的建设的目标、建设的品质、建设的进展。比如说我们在中关村项目里面，市里面要求我们一年一变样，三年大变样，五年上台阶，十年创一流，我们完全是按照这样的进度要求来安排的。经过我们五年的建设，我们的土地开发基本完成了。在品质上就是要建设成基础设施完善，信息网络发达，环境清新优美，文化氛围浓郁的一些项目。比如我们在软件园可以宽带、无线上网，努力创造一流的科技园区的环境。第三是政府通过授权委托实施一级开发主体。第四是政府审查批准园区建设总体规划和控制性详细规划。第五是政府审查批准土地的开发成本和土地出让价格。六是政府对经营型土地的组织公开的招标和挂牌。七是政府在建设开发管理中起到了协调体系的作用，在中关村建设中有三个协调小组，在这里发挥非常好的作用，就是发改委牵头的，还有规划委、国土局、建委牵头的，这些小组在我们中关村这几个项目开发中起到非常重要的作用。最后是政府对专业园区的政策支持，使我们的体会到什么是政府主导。统一规划就是我们要根据北京市总体规划和科技园区的总体规划，政府确定园区重点项目空间布局和园区重点功能定位。第二审查批准园区控制性规划和修建性详细规划，以及园区建设的专项规划，比如说景观和园林、地下空间、环境、市政道路等等。市场化运作就是我们土地一级开发的企业负责项目的前期立项，投融资，规划设计、征地拆迁，市政基础设施建设，配套建设，景观建设以及组织相关的推广招商，为二级开发商服务，通过这一系列的规划，这些项目我们在110个亿的投资里面，我们基本上没有政府投资，除了政府在贴息和一些专业园区的补偿以外，完全是通过市场化运作。第三个问题，讲一下一级开发中的几个重点环节。第一，项目的前期调研，这个不完全是为我们编制了一个项目的可行性报告，实际上项目的调研应该说有四方面意义，一个对于土地一级开发来说，它是可行性研究的一个基础；第二，我们规划基础。包括我们对这个项目周边的情况，它的功能定位等等；第三，市政基础设施建设方案的基础；第四，就是项目策划的基础。土地一级开发的项目策划，我们说包括功能定位的策划，包括规划的策划，包括招商推广的策划，包括团队组织策划，包括进度与施工组织的策划。这里面功能定位非常重要，例如中关村西区就是高科技企业管理决策中心，高科技企业资本市场中心，高科技产品展示和销售中心，小科技企业信息交流中心。正是在这样功能定位的基础上，我们开展了一系列工作。第二个策划，我们规划策划，规划严格得讲是我们常规性指标这些方面，在这个基础上我们作为土地一级的开发企业，应该在城市形态交通体系，市政基础设施和环境与景观地下功能开发，公共配套的开发，以及标志性建筑这些方面有策划。比如说西区，我们的标志性建筑不是二级开发商进来才确定，而是在一级开发阶段确定的。为了解决西区白领高科技阶层他们去机场方便，在我们四号路和十六号路的交叉路口，有一条线可以换乘到到机场的线，这些交通实际上对西区的品质建设都十分重要。还有招商推广计划，西区出让面积100万以上，这实际上在前期各个方面都做了大量工作，今年上半年我们才完成这些招标计划。还包括团队，速度与施工。在规划设计上，我们除了规划20个地块的建设以外，实际上很重要的就是地下空间的开发，市政基础设施建设，环境景观怎么做，标识系统如何做，还有交通组织等等。第四，项目开发的财务管理也是很很重要的，因为土地开发投资量非常大，投资周期长，中间变化也是很大的。最主要的是要建立一套完整的信息化系统，使我们开发成本，我们的现金流，成本都控制在财务信息化管理的范畴内。第二就是税收筹划，一级土开发的税收为政府贡献很大，我们西区承担税收是4个亿。第三，资金的合理筹措，财务成本控制，实际上是我们一级开发项目成败的关键，我们总结了我们五个重点项目，我们收入减去直接成本，53%是用于财务成本，这个量很大。第五个方面，就是土地一级开发项目的招商推广。这一点是在我们软件园、生命科学园、中关村西区上表现得尤为明显。在推广上我们经历了从困难期到成长期到成熟期。我们软件园39个地块，在2002年招商任务很大，我们把环境品质、功能定位和公共示范区做出来，在2003、2004年我们39个地块完全销售出去了，因为一级开发的产品是土地，土地销售策划是非常重要的方面。第六个方面，就是为二级开发商服务，一级土地开发过程中，实际上我们在二级开发，就是单体项目上，对于他进来的协调，配合、支持以及功能定位，以及和我们项目整体的形态的把握，是我们一级开发非常重要的环节。在我们这些项目里面，我们专业园区，不但对规划各方面支持，对于产业发展也做了一些工作，在西区紧紧依靠政府四个协调组协调二级开发项目，在市政接口，市政管线等等方面都给了很大支持。因此，我们的项目经过了五年以后完成了100万平米的建设。最后一个问题，就是建设过程中以及以后的管理，我们政府目前对于小区，还有功能区是两级政府三级管理。我们建功能区如何管？比如说金融街，CBD、上地，包括北辰等等这些项目，还有亦庄这些项目，我们也做了调研，有不同的管理模式，有的是政府加企业，有的是企业，有的是建设社区，西区建设过程中，开发周期比较长，在建设过程中就存在管理，在西区我们2003年7月份就是鼎好电子商城投资使用时，这就涉及到交通、消防、治安等管理问题，因此我们和清华、北大做过调研，我们认为一级开发建设过程中和以后的管理问题，应该是我们一级开发包括后续管理非常重要的环节。我们认为，在一级开发建设过程中和以后的管理中，第一要理清政府的管理职能，依法管理。我看到北京市政府关于王府井地区有一个条例，对这个区域的管理非常重要，它协调了交通、治安和土地管理各方面的力量。第二是建设公共管理机制，加强区域自治管理功能。这方面在国外区域管理，对于区域的自治管理应该说是非常重视的。我们在物业管理上有住宅小区的物业管理委员会，比如说我们建立的公共区域，在西区有20个单元，我们如何管理。第三，建设社会化，市场化、专业化、国际化的管理模式。第四，探讨市政能源管理的新机制。第五，探索城市可经营资源的有效利用，在一级土地中形成了很多的公共的物业资源，怎么样经营好，为区域后续化服务。最后，我们认为无论什么样的模式，应该建立起属地管理原则。我们在西区和海淀区政府多次交流、准备建立一个由政府主导，由一级开发和二级开发入驻的协调委员来总体协调管理。政府有自己的体系，同时建立业主委员会，再由业主委员会设立一个经营管理公司，对于区域形成的所有公共资源进行有效的经营管理，这个模式我们正在跟海淀区进行探讨。土地一级开发的资金问题也是非常重要的，土地一级开发需要的资金量特别大，我们这五个项目总的投资规模110亿，我们注册资本是13亿，操作这么大的投资，资金如何保证。从2004年以后对土地开发的资金需求是不利的，因为商业银行原则上不介入土地开发，土地一级开发的周期都在六、七年，怎么样解决资金问题，政府和企业在土地开发收益上如何分配的问题，都值得探讨。我们拿西区项目做一个分析，我们应该说给社会做的贡献大概在20亿，一个是这个项目我们土地出让金是13.5亿，土地增值部分是2.5亿，税收是4亿，我们一级开发成本是46亿，我们的收益是46亿，正好是平衡的。第三，一级开发离不开政府的支持，政府不仅应该主导，还要在开发过程中进行支持。我想政府在新城建设过程中，建立联席会制度，可能会对新城建设起到很好的作用。关于政策配套问题，比如政府鼓励地下空间开发，但开发中涉及公共绿地的地下空间怎么解决，等等。今天借这个机会我们把北科建这几年所做的一级开发项目汇报一下，有不足之处请大家批评。谢谢大家！【主持人 张文华】谢谢许博士！下面我们清华大学房地产研究所所长刘洪玉做主题演讲！【刘洪玉】各位领导、各位嘉宾大家早上好！我在土地以及开发方面没有很多的研究，但是也愿意积极参与这方面的讨论，因为从整个房地产市场运行的过程整体来看，土地供应是一个非常重要的问题，尤其是我们现在政府把土地供应作为调控市场的一个重要的手段。当然，我们如果把它作为调控市场的重要手段，首先重要的前提就是政府拥有土地储备，就是该释放的时候可以释放，该停下来的时候可以停下来。实际上这里面涉及到怎么去建立政府土地储备和土地开发的能力问题，这种能力建设我们说在早期的时候，我们说是土地开发整个队伍的建设的问题，当时我们也设想这样一个土地储备和土地一级开发的模式出现。这是把土地开发和房地产开发分成两个行业，使两个行业有一个分离的趋势，也就是说土地开发实际上作为了一个独立开发的工作。但是实际上我们围绕着土地这种土地开发项目，它的组织、融资以及他的收益分配等等一系列的问题，实际上我们还不像房地产开发那样有那么多的经验，所以我今天讲的题目是融资模式的一个探讨。我们说土地储备是政府或政府授权的机构，以提高土地使用效率，优化土地配制，促进城市有序发展，调控土地和房地产市场为目标。第一个目标是社会性的，通过合法的方式来预先取得土地，然后进行整理开发储备以后，按照土地供应计划，供应土地的行为，它是实现政府垄断市场，提高市场运行效率的一个重要手段。到目前为止，我们看到全国各个城市，都建立了土地储备机构，形成了很多模式，包括市场主导型和政府主导型，还有市场和政府混合型的运营管理的模式。但实际上，融资问题仍然是土地储备和土地一级开发的瓶颈。融资问题不能很好地解决，实际上影响了我们土地储备的制度的建设，同时也制约了政府土地供应的能力。在目前的制度安排下，我们来探讨融资问题，我觉得非常有意义。土地一级开发项目资金使用的特点一是资金的投入和回收集中的特性，大量的资金实际上是短期内的投资和短期内的回收。它的使用对象非常广泛，而且差异性很强。很多情况下大家探讨的是经营性用地的开发，但我们的建设管理还包括基础设施管理，以及各种带有政府补贴或者说社会补贴的这些住宅建设，都需要土地。各种各样的土地实际上在开发过程中都需要成本，但是资金回收特性是完全不一样的。还有就是资金回收周期和周转速度有很多不确定性，这里面主要是受土地市场和房地产市场的供求关系的影响，我们说要根据市场的需求的状况，我们来卖地，来推出新的土地供应，但是市场的供求关系实际上有很多不确定性。我们还受到宏观经济周期波动政策，政府的政策与策略的影响，我们要把土地供应作为调控市场的一个手段，不光是调控房地产市场，还调控我们的宏观经济。有的时候我们并不能完全按照我们自己的理想当中的一种土地供应的模式去做，还受到宏观经济政策的影响。我们现在融资的模式、现状和问题主要存在在什么方面呢？我们土地储备机构融资，就是融资的组织形式有两种形式，一个是政府全额拨款的事业单位，还有政府投资组建并授权经营的土地开发企业。现在也出现了第三种形式，就是社会上的投资，这也是由政府授权经营的。土地储备机构融资有两种方式，一个是通过政府土地主管部门申请贷款，或由具有土地一级开发资格的企业，让这些企业去申请贷款。前面政府全额拨款的事业单位这种形式实际上是通过政府土地主管部门申请贷款，或者是委托相关的企业来管理。后者是政府组建的授权开发企业可以直接利用银行贷款和股权合作等方式进行融资，基本上都是用财政拨款或者启动资金等方法，用银行贷款来解决资金问题。目前为止很多城市也尝试了其他融资方式，包括信托、股权等融资方式，这两种融资方式所占份额是非常少的。刚才大家提到，我们看央行的121文件对土地储备贷款有一些明确的政策，而且这种政策，从央行对房产金融风险的关注来看，暂时短期内不可能有比较大的变化，一个就是土地储备的贷款应该是抵押贷款，这个我们说很多时候土地在一级开发过程当中，权属是在政府手上，抵押贷款变相变成了政府的担保。另外一个贷款额度不能成为它评估价格的一个比例。另外，现在住房贷款首付款已经提高，按照新的趋势下去，土地储备开发贷款的首付款比例是不是也要调整。再有就是期限有一个限定，不能超过两年。目前我们土地储备和一级开发融资模式，由土地储备机构负责项目的实施，其资金来源是财政拨款。土地储备机构在项目实施的时候，资金来源也有可能是来自于土地储备的贷款，由土地储备机构和银行签订贷款合同，还可以通过招标的方式选择土地一级开发企业负责项目具体的实施。这里面我们说面临的主要问题是两个，一个是需要政府解决融资的土地开发项目类型非常多，我们主要是依靠地方政府的财政拨款或者是申请银行的贷款，这就制约了储备土地和土地一级开发的规模。由于缺乏灵活有效的融资方式的组合，对于收益前景良好，但是土地储备开发周期超过了两年的经营型用地，在储备和开发实施过程中难度就增加了，影响了土地储备和供给的规模。如果通过土地一级开发企业自行融资，并在两年内实现土地供应的这些土地，这些土地的收益是卖了土地以后，回收的资金直接上交财政，使得土地储备机构始终处于资金没有稳定来源和投资不足的状态，制约了土地开发机构资本的积累和开发投资能力的增长，最后影响了