再分配制度相关.doc

现代国家制度中的再分配机制王绍光在现代社会中，再分配机制至关重要。它不仅关系到社会公正问题，更是社会稳定的基石。本文试图从历史和比较的角度讨论再分配机制必要性，考察再分配机制与其它国家基本制度的关系。虽然大部分篇幅谈的是过去和国外的事，但本文的关切点实际上是中国。因此，文章的最后一部分将借助于前面讨论提供的框架来分析中国目前再分配机制的现状及其存在的问题。人类社会与再分配在讨论再分配以前，有必要先对两种收入加以区别。我们把人们来自市场行为的收入，或更具体说，来自劳动和投资的收入 (工资、利息、红利、专利、版权等收入) 称之为 “初次收入”。与初次收入相关的分配叫做“初次分配”。而来自市场交易的收入可能会因为非市场的因素有所增减。如接收捐赠或政府补贴会增加收入，缴纳税款或捐助他人会减少收入。我们把非市场因素引起的收入增减部分称之为 “二次收入”，把与二次收入相关的分配叫做 “二次分配”或“再分配”。再分配的主体可能是个人 (如朋友间的赠与)、家庭 (如亲戚间的接济)、民间组织 (如慈善捐赠)、或政府 (如财政税收或补贴)。在传统社会，再分配的主体主要是前三类；在现代社会，政府已变成了再分配最重要的主体。初次收入是按照“生产要素投入”进行分配的。所谓“生产要素”包括劳动力、资本、土地、技术等。这里人不再是有血有肉、有感情的社会动物，而是被商品化了，成了与资本、土地等量齐观的生产要素。从这个角度看，再分配的真正意义在于去商品化 (de-commodification) Gosta Esping-Andersen, The Three Worlds of Welfare Capitalism (Princeton: Princeton University Press, 1990), pp. 21-23，35-54.。一个彻底商品化的社会是反人性的社会；再分配说到底是人性的展现。依据去商品化的程度，再分配可以分为五类： (1) 援助性 (济贫性、救济性) 再分配：主要是对特殊困难群体，如老弱病残者的社会援助。此类再分配通常需要对受惠者进行资格审查；这类审查有时带有耻辱性。(2) 补偿性再分配：如对工伤的补偿，其发展经历了从追究谁的错到无过错补偿。另一个例子是在开放条件下对农产品的补贴。(3) 保险性再分配：如由国家立法规定的、旨在增加收入安全的社会保险 (包括疾病，伤残，失业，丧偶，养老)。此类再分配一般带有强制性， 但不一定覆盖所有公民；公民从中获得的收益与缴纳水平不直接相关，但可能有某些关系(按贡献分配)。另外，是否能从保险性再分配受益也可能需要经过资格检验。(4) 公正性再分配：这是指从公平出发，以公民权为基础的再分配。其目的是为所有公民提供最低生活质量的保障，包括收入和服务 教育，就业，医疗和住房等)。有些国家为公民提供从摇篮到墓地的全面保障，从而达到消除劳动商品化的目的。这种分配带有按需分配的色彩。(6) 革命性再分配：以生产资料社会化 (产权的再分配) 的方式彻底根除不平等。我国1950年代进行的土地改革和社会主义改造便属于这一类。关于再分配对人类社会的意义，也许没有人比卡尔-博兰尼说得更清楚了。 Karl Polanyi, The Great Transformation: The Political and Economic Origins of Our Time (Boston: Beacon Press, 1957 1944). 博兰尼将人类社会的历史分为三个时期：前资本主义时期，古典资本主义时期，现代资本主义时期。在这三个时期，再分配的内容、形式和意义很不一样。在前资本主义时期，人类的经济活动是 “嵌”在他们的社会关系之中的，我们可以把它称之为 “嵌入的经济”(Embedded economy)。那时，社会中存在各种互惠行为和援助性再分配机制。前者在亲戚朋友间进行，平常以互助和互赠礼品维系。一旦一方有难，互惠网络可以加以接济。自从形成人类社会以来，互惠行为便一直存在。援助性再分配的历史同样十分久远。早在公元前18世纪，巴比伦王国的Hammurabi法典就规定寡妇与孤儿有权得到其亲戚的援助。各文明产生的宗教也十分强调行善、帮助需要援手的人。无论在东方还是在西方，史书都有大量关于教会、庙宇、祠堂、行会等机构，以及地主和其他有钱人捐钱建立诊所、孤儿院、救济院的记载。在中国古代，灾后大户人家开仓济贫的故事也广泛流传。说到底，当时的再分配是一种社会控制方式 (social control)，其目的是疏缓社会矛盾。统治阶级很清楚，人是要吃饭的，没饭吃是会饿死人的，面临饥荒威胁的人是不怕死，不怕死的民众是难以统治的。不过在前资本主义时期，再分配有以下特点： (1) 主要是救济性再分配，仅仅针对难以生存下去的特殊人群。(2) 受惠者范围很小，主要是家庭成员、宗族成员、或本社群居民。(3) 再分配主体不是国家，而是私人和民间组织。资金来源不是政府财政，而是民间捐赠。(4) 再分配机制一般没有法律基础，主要依靠宗教、伦理的力量维持。进入古典资本主义时期，经济交往逐渐独立于人们的社会关系，变成 “脱钩的经济”(Dis-embedded economy)。博兰尼认为，不受人际关系约束的市场是全新的近代产物，在人类历史上没有先例。它将劳动力，土地，自然和一切都商品化了，使经济活动脱离了人们的社会关系，使劳动者和自然环境失去了保护。以前人们劳作与休闲没有明确的时间界限，现在两者之间的界限明晰了。 E.P. Thompson, “Time-Work-Disciple and Industrial Capitalism,” Past and Present, 38 (1967), pp. 56-97.以前分工不明确，现在出现了职业。随着人们的技能单一化和收入来源单一化，就业获取工资变成了养家糊口的前提， 失业成了对其生存的威胁。工业化带来了人口流动和城市化。人们离开以熟人社会为特征的乡村，迁入以人际关系陌生化为特征的城市。在城里，家庭日趋核心化，几代同堂的大家庭不再是基本的工作单位和生活单位，人们以前赖以生存的互惠网络陷入瓦解。总之，从伦理经济 (moral economy) 到市场经济 (market economy) 的过渡使人和及其社会关系失去了保护。如果不受干预，依据的市场逻辑，人及其社会关系都应转化为商品。问题是一旦人和社会关系完全商品化，人类社会也就不成其为人类社会了。因此，放任资本主义必然引发反向运动，通过社会的自我保护机制，阻止“自由市场”对人及其社会关系造成进一步的损害。根据博兰尼的观察，“直到1834年，竞争性的劳动力市场才出现在英国。作为一种社会制度，所谓工业资本主义在此之前还不能说已经确立。但是，社会的自我保护马上就出现了：工厂法和社会立法，工人运动的兴起便是例子。社会保护与放任市场体系是决然对立的。” Polanyi, The Great Transformation, p. 83.1880年代以后，现代资本主义的雏形开始浮现，其特征是博兰尼所说的双重运动 (double movement) 同时存在：一种是经济自由主义的运动，其目的是建立自我规范的市场；另一种是反向的社会保护运动，寻求保护人民，他们的土地和文化。前者受到资产阶级的支持，而后者受到劳工阶级和土地阶级的支持。由于反向运动的存在，经济活动重新“嵌”入社会关系 (re-embedded economy)，因此在某种意义上延续了以往的社会秩序。博兰尼把反向运动的兴起称作“巨变”(the Great Transformation)。经过反向运动改造的现代资本主义具有三个特点：(1) 私有财产和市场经济，保留了资本主义的基本特征。(2) 以普选权为基础的民主政治，它是实现阶级妥协的制度基础。(3) 不同程度的福利国家，通过由政府主导的再分配缓解社会矛盾。援助性再分配最早变成政府职责。早在1601年伊利莎白女王时代，英国便颁布了济贫法，对当时大量存在的流民进行惩罚性救济。其后英国又陆续制订了几个济贫法，使救济贫民成为政府的职责。 在1880-1920年间，补偿性再分配和养老方面的保险性再分配开始制度化。陴斯麦于1883至1889年间率先在德国建立了疾病、工伤和养老方面的社会保障制度。其它国家纷纷效仿，如奥地利于1888年、丹麦于1891年、意大利于1893年、新西兰于1898年、瑞典和荷兰于1901年设立了类似制度。从1908年起，英国也开始逐步建立基本的社会保障制度(疾病，养老，失业)。二十世纪二、三十年代大萧条前后的历史证明，市场经济充满了不确定性；如果不加强社会保障制度的建设，资本主义随时面临着覆灭的危险。因此在这一时期，保险性再分配扩展到失业和其它方面，覆盖面也逐步扩大到全体国民。失业保险首先出现在奥地利和比利时 (1920)。其后，别的国家如瑞士 (1924)，德国(1927)，瑞典 (1940) 也纷纷跟进。1942年，英国贝弗里爵士发表了著名的自由社会中的充分就业一文，明确指出保证充分就业是政府的职责：“保护国民免于大规模的失业这确定无疑地是国家的职能，就像国家现在保护国民免于来自国外的威胁和来自内部的强盗和暴力的威胁一样”。家庭补助制度(Family allowance) 则是由比利时 (1930) 和法国 (1932) 率先建立的。在两次大战之间，许多拉美国家也开始建立社会保险制度。美国于1935年通过了社会保障法，开始建立全国性的社会养老保险，但是其它福利仍然由各州掌握。新西兰于1938年率先推出全面的养老金制度，全体65岁以上的居民都可享受。第二次世界大战以后，保险性再分配扩展到世界其它地区。同时，西方发达资本主义国家开始出现“福利国家”。贝弗里爵士1942年在题为社会保险与各项服务的报告中首次提出，为全体公民建立一个“从摇篮到墓地”(from the cradle to the grave) 的社会保障体系。经过多年的辩论，英国于1948年开始将修改过的贝弗里报告付诸实施，为所有两个孩子以上的家庭提供补助，为所有人提供健康保险，建立了统一的全国社会保险体制。与此同时，北欧国家开始推行充分就业型福利国家，并引入以公平为目的的再分配。在战后黄金时期(1945-1973)，社会保险包括的范围和覆盖的人群都扩大了，并被介绍到更多国家，尤其是拉美国家和法属非洲殖民地国家。在西方发达国家，经过几个世纪的发展，福利已从恩惠 (favor) 变成了授权 (entitlement)，最后变成了权利 (right)。 Entitlement是比较低级的权利，经过一般的程序便可取消。而 right 是比较高级的权利，非经特别严格的程序，如修宪，公民投票，不得取消。关于这三者之间的差别见Theodore J. Lowi, “The Welfare State: Ethical Foundations and Constitutional Remedies,” Political Science Quarterly, Vol. 101, No. 2 (1986), p. 216。 到1970年代中期，欧洲13个发达国家用于社会福利的公共支出平均占GDP的20.7%。即使在福利政策相对落后的美国，这个比重也达到16%左右。 F.G. Castles, ed., The Impact of Parties (Beverly Hill, California: Sage, 1982), p. 51.再分配机制的必要性中国正在致力于建设一个开放的市场经济。上一节试图从历史和比较的角度说明为什么市场经济的发展必须伴之以再分配机制。这一节则试图从理论的角度进一步阐明再分配机制的必要性。简而言之，再分配机制之所以必要，是因为市场经济、对外开放和经济增长都会在改善人类福利的同时给社会带来严峻的挑战。先看市场经济可能带来的挑战。市场经济也许可以提高资源配置的效率，但它至少会带来两方面的问题。一方面，市场经济需要能对供需信号作出快速反应的劳动力，而空间流动性加大的后果是削弱了传统再分配的基本单位大家庭。以前可以靠大家庭成员互相接济解决的问题，现在变成了社会问题。另一方面，市场经济对人力资本提出了更高的需求，从而延长了人们接受正规教育的时期。在传统社会里，儿童和青少年在很小年纪便具备了自求生存的能力；而现代社会的儿童和青少年却处于极端脆弱的地位：如果接受教育，必须有人为他们支付生活费用和教育费用；如果不受教育，他们将难以应付成年后的市场竞争，并因此陷入贫困。对外开放同样会对某些社会群体带来风险。根据理论和政策界的流行看法，如果一个国家对外开放，实行自由贸易政策，该国便能得到较高的经济增长率，好象对外开放是让所有人皆大欢喜的绝对好事。 OECD, Open Markets Matter: The Benefits of Trade and Investment Liberalization (Paris, OECD, 1998); IMF, World Economic Outlook (Washington, DC, May 1997); Anne O. Krueger, Why Trade Liberalization is Good for Growth, The Economic Journal, Vol.108 (September 1998), pp. 1513-1522. 然而，在系统地考察了现有理论文献和实证数据后，近期的一项研究发现，对外开放与经济增长之间并不存在显著的相关关系。 Rodrguez and Dani Rodrik, Trade Policy and Economic Growth: A Skeptics Guide to the Cross-National Evidence, an unpublished manuscript, Harvard University, 1999. 实际上，即使接受增加开放度会加快经济增长这一理论假设，我们也应看到，对外开放必然会带来两种风险：第一，更大的开放度意味着加剧国际间的生产分工。因此，一国根据其比较经济优势进行结构调整是难以避免的。结构调整必然会使一批产业变成夕阳产业，一批企业陷入破产，一批工人失去饭碗。第二，由于更大的开放度会降低生产结构的多样性，一国经济因此更容易受到世界市场波动的影响。外部风险的增大意味着国内就业、收入和消费的不确定性加大，从而损害一些社会群体的利益。 王绍光，“开放与不平等：中国能否补偿加入WTO的受损者”，管理世界，2001年第六期。又见D. Cameron, “The Expansion of the Public Economy: A Comparative Analysis,” American Political Science Review, Vol. 72 (1978), pp. 1243-61; P. Katzenstein, Small States in World Markets: Industrial Policy in Europe (Ithaca: Cornell University Press, 1985).总体而言，经济发展当然是好事，但好事在一定条件下也会变成坏事。例如，经济发展的一个后果是城市化；伴随城市化而来的是社会陌生化。结果，传统再分配的另一个基本单位社区也丧失了再分配功能。另外，随着人们生活水平的提高，人均预期寿命大幅提高。在老龄化社会，人们退休以后还要度过十几年、甚至几十年的光阴。核心化的家庭显然不能负担起老有所养的功能，于是养老也从家庭问题变成了社会问题。由市场经济、对外开放和经济增长带来的诸多问题往往不是个人、家庭和民间组织能够解决的。 首先，个人的能力是极为有限的。在市场经济里，人们靠工作收入生活。但有些人不能工作 (老弱病残，妊娠)；有人因工作致残，丧失了劳动能力 (工伤)；有些人想工作却找不到工作 (失业)；有些人有工作，但工资太低，不足以养活自己和家人 (因子女过多，丧偶，失怙而贫穷)。古典资本主义时期流行的社会达尔文主义，它将每个人都看作自己命运的主人。这种个人独立的新意识形态固然有反封建的意义，但其潜台词是，每个人必须对自己的生活状况负责。一个地位尊贵证明他的人格高尚；一个人地位低下则是他咎由自取、活该倒霉。因此，穷人、精神病患者、残疾人士都被看作属于“依赖阶级”，他们的问题被看成是由个人缺陷造成的。直到20世纪初，人们才认识到，生活在社会中的人是相互依赖的；一个人面临的问题也许并不是由他自身造成的。说来有趣，社会达尔文主义的基础是生物学的进化论；而挑战社会达尔文主义的利器是生物学里新兴的细菌理论。关于疾病流传的细菌理论显示，每个人都可能是带菌者，每个人都可能是受害人，一个人受感染得病的原因往往并不在于他自身。此后，个人责任的概念被共同责任所代替。 关于观念的转变见 Theodore J. Lowi, “The Welfare State: Ethical Foundations and Constitutional Remedies,” Political Science Quarterly, Vol. 101, No. 2 (1986), pp. 197-220。大萧条进一步用放大的方式暴露了市场机制的缺陷：任何人都可能陷入无助的地步，而责任完全不在他们自己。这时，人们终于认识到，个人不可能抵御所有风险；有些风险必须社会化。而私营的保险公司虽然可以使某些风险社会化，但由于存在 “道德风险“ (Moral hazard) 和 “逆向选择”(Adverse selection), 他们不可能承保所有大的风险，尤其是那些关系到大多数人切身利益的风险，如失业、灾难、养老等。有些风险必须由政府强制全社会来承担。 关于风险市场的讨论见 Joseph E. Stiglitz, Economics (New York: Norton, 1993), pp. 153-158。美国的911事件说明，私营保险公司在应付大灾难带来的风险方面无能为力。个人解决不了的问题，家庭也帮不上多少忙。传统社会里的大家庭往往由几十、甚至几百人组成，一人有难，家人或族人可以搭救。现代社会里的核心家庭规模太小，难以照顾和养活患病、残疾、年老体弱和失业的家人。个人和家庭不能解决的问题是否能由民间非营利/非政府组织解决呢？在这个问题上要破除两种片面观点。首先要破除的是民间组织无用论。改革前的中国完全封闭了民间组织提供社会福利活动的空间，一切由政府包揽。其结果是政府负担过重，而标准化的服务不能满足社会需求，造成效率上的损失。忽视民间组织的再分配功能显然是错误的。与其它很多国家相比，目前中国的民间非营利部门仍然相当落后，有必要化大气力促进其发展。 关于别国非营利部门的现状，见Lester M. Salamon, Helmut K. Anheier, Regina List, Stefan Toepler, S. Wojciech Sokolowski and associates, “Global Civil Society: Dimensions of the Nonprofit Sector,” the Johns Hopkins Center for Civil Society Studies, Baltimore, 1999. 关于我国非营利部门的现状，见王名主编，中国NGO研究以个案为中心和中国NGO研究以个案为中心，2001，联合国区域发展中心，清华大学NGO研究中心，2000年-2001年。 不过，对民间组织的再分配功能也不应加以神话。两类民间组织具有再分配功能，一类是互助组织，一类是慈善组织。工业革命前后，欧美国家曾出现过由行会、兄弟会、互助会和工会提供的再分配，如发放抚恤金、丧葬费等。其局限性是很明显的，因为它们的服务范围狭窄，对很多风险无能为力；服务对象仅仅针对会员及其家属，不包括其他人。而这些组织的成员往往局限于熟练工人；最需要扶助的人群，如非熟练工人和没有进入正式劳动市场的人往往得不到它们的帮助。因此，在以后的年代里，互助组织在再分配方面的作用逐渐式微。丁建定，从济贫到社会保障：英国现代社会保障制度的建立，1870-1914 (北京：中国社会科学出版社，2000)，第136-145页。 与互助组织不同，在很多国家，慈善组织目前仍然扮演着积极的再分配角色。但相对于社会需求而言，慈善机构所提供的福利实际上是十分有限的，充其量只能进行援助性再分配，不可能解决其它社会问题。慈善组织面临的最大问题是资金问题。虽然有些慈善组织看起来拥有大量资金，但与社会需求相比，其实是杯水车薪。一般而言，慈善捐款的波动往往与宏观经济波动具有同步性。换句话说，在经济景气时，捐款较多；而在经济不景气、在最需要捐款时，捐款反倒较少。即使排除经济周期的影响，慈善捐款还面临着“自愿失灵”的问题，即私人捐款数额大大小于开支需求。不少人有个错误的印象，他们以为西方国家的慈善组织主要靠私人善款维持其开支。实际上，来自个人、公司和基金会的捐款只占这些组织开支的很小一部分。在欧洲国家，慈善组织最大的资金来源往往是政府拨款。 Wang Shaoguang, “Money and Autonomy: Dilemma Faced by Civil Society,” unpublished manuscript, the Chinese University of Hong Kong, 2001. 特别需要指出的是，在福利国家的发展史中，慈善组织往往扮演了不光彩的角色。它们对申请救助者提出严格的条件，带有侮辱性。更严重的是，统治阶级往往用其扶持的慈善事业作借口和工具，反对政府充当再分配者，试图阻碍建立新型的社会保障制度。丁建定， 从济贫到社会保障，第133-134，180页。 难怪有人批评19世纪末的英国慈善事业“即使不是残酷的，也可以说是无情的”。丁建定， 从济贫到社会保障，第132页。由于个人、家庭和民间组织都无法满足社会对再分配的需求，政府必须进行干预。因此，二次大战以后，在西方发达国家，政府已逐渐变成为再分配的主角。不错，在过去20多年里，福利国家受到了来自保守主义的猛烈攻击。尤其是在撒切尔与里根执政期间，英国和美国摆出了不彻底摧毁福利制度誓不罢休的架式。 Paul Pierson, Dismantling the Welfare State? Reagan, Thatcher, and the Politics of Retrenchment (Cambridge: Cambridge University Press, 1994)但是20年过去了，福利国家的基本架构依然完好。在这20年里，世界格局发生了重大变化，社会主义阵营崩溃了，新古典经济学大行其道，以跨国公司为主体的经济全球化发展迅猛，工会力量在很多国家出现萎缩。但是，即使在如此不利的形势下，福利国家并没有消失。美英两国是最明显的例子，谈论福利国家危机嗓门最大的是这两个国家，但政府再分配的功能与20年前相比，差别很小。为什么福利国家没有消失呢？最根本的原因是，没有再分配的资本主义是野蛮的资本主义。尽管由政府提供社会服务有很多缺陷，但取消再分配，完全听任市场力量来主宰社会生活，只会在公平和效率两方面使情况更糟糕。美国的医疗保险是最明显的例子。美国是发达世界中唯一没有实行全民健康保险的国家。与市场神话的预计相反，按人均支出计算，美国的医疗费用远远高于其它任何国家，但它的健康指标却大大低于多数欧洲国家。其少数民族的健康指标甚至低于一些第三世界国家。由于在西方发达国家，人民已经享有了普选权，他们绝对不能容忍野蛮的资本主义卷土重来，一定会要求用再分配来改造资本主义。虽然在交税的时候他们会抱怨税负太重，但两害相拳取其轻，大多数民众仍然支持现代福利国家。可以肯定地说，福利国家挽救了资本主义。在伦理上，福利国家使资本主义变得更人道了一些。在经济上，再分配在一定程度上缓解了有效需求不足的压力。在政治上，福利国家加强了资本主义制度的稳定性。这从纵向和横向比较两方面看得很清楚。纵向比较，在福利国家形成前，西方资本主义危机重重，几近崩溃；福利国家成型后，资本主义的政治危机才开始缓和。总的来说，二战以后，西方资本主义社会在政治上是相对稳定的。横向比较，再分配程度高的国家一般比再分配程度低的国家要更稳定一些。为什么福利国家会有利于政治稳定呢？本来资本主义是将人划分为阶级的。但为了维护社会稳定，资本主义国家必须尽量缩小阶级的影响，取而代之以公民的概念， 而福利国家强调的正是公民身份。 T.H. Marshall, Citizenship and Social Class (New York: Doubleday, 1948); R. Bendix, National-Building and Citizenship (New York: Wiley, 1964); T. Parsons, Societies: Evolutionary and Comparative Perspectives (Englewood Cliffs, NJ: Prentice-Hall, 1966). 又见 J. Boli-Bennett, “The Ideology of Expanding State Authority in National Constitutions, 1870-1970,” in J.W. Meyer & M.T. Hannan, eds., National Development and the World System (Chicago: University of Chicago Press, 1979), pp. 222-37; “Global Integration and the Universal Increase of State Dominance, 1910-1970,” in A. Bergesen, ed., Studies of the Modern World-System (New York: Academic, 1980), pp. 77-107; “Human Rights or State Expansion? Cross-National Definition of Constitutional Rights, 1870-1970,” in V. Nanda, J. Scarritt, G. Shepherd, eds., Global Human Rights: Public Policies, Comparative Measures, and NGO Strategies (Boulder, Colo: Westview, 1981), pp. 173-93. 尽管阶级差别从来没有消失，但就基本权利而言，全体公民至少在理论上是平等的，他们都有权要求改善自己的福利。由此便造成了国家代表国民整体利益的印象。这样，承认公民权、改善福利与国家的正当性 (legitimacy) 便联在了一起。 K.V. Friedman, Legitimation of Social Rights and the Western Welfare State (Chapel Hill: University of North Carolina Press, 1981). 在这个意义上，建立社会保障制度的确是现代国家制度建设的重要一环。 D. Collier & R.E. Messick, “Prerequisites versus Diffusion: Testing Alternative Explanations of Social Security Adoption,” American Political Science Review, Vol. 69, pp. 1299-1315.再分配机制与汲取机制作为现代国家制度建设的重要一环，再分配机制与其它基本国家制度之间存在着密切的联系。这一节讨论再分配机制与汲取机制的关系，后面两节处理再分配机制与表达机制和整合机制的关系。从逻辑上讲，再分配机制与汲取机制的关系是显而易见的。要进行再分配，政府必须掌握一定的资源；而有效的汲取机制是获取资源的保障。那么政府的汲取能力是由什么决定的呢？首先，经济发展的水平有明显的制约作用。当社会处于农耕阶段时，不管政府花多大的气力建设汲取机制，它所能掌握的资源不可能很多。只有工业化创造了大量新财富以后，政府才有可能集中更多的资源，从而为社会福利和大规模再分配创造必要条件。比较历史研究表明，现代国家是随着政府汲取能力加强而兴起的；但直到工业革命开始以后，政府的汲取能力才得到显著的加强。 Richard Bonney, ed., The Rise of the Fiscal State in Europe, c. 1200-1815 (Oxford: Oxford University Press, 1999). 十九世纪末，德国经济学家阿道夫-威格勒 (Adolf Wagner) 提出所谓“威格勒法则” (Wagner Law) ，他断言，政府开支的增长会快于经济增长的速度。二十世纪印证了他的预言。以英国为例，1890年时政府开支仅相对于国民收入的8.9%。其后这个比重节节攀升，1920年达到20.2%，1938年达到30%，1960年达到36.4%，1970年达到43.0%。撒切尔的保守革命也没法逆转这个潮流，1981年该比重上升到50.3%，1983年达到53.3%。其他西方国家的情况也大同小异。 Gianfranco Poggi, The State: Its Nature, Development and Prospects (Cambridge: Polity, 1990), pp. 109-110. 随着政府汲取能力的加强，再分配水平也越来越高。具体到各国之间的差别，我们观察到，静态地看，经济越发达，汲取能力越强，再分配水平也越高；动态地看，经济发展速度越快的国家，汲取能力和再分配的增幅也越大。例如，战后经济增长速度快的国家，如比利时，丹麦，荷兰，社会保障开支增加很快；而经济增长速度慢的国家，如英国和美国，社会保障开支增加也相对较慢。到1980年，如下图所示，在西方国家，社会保障支出占GNP的比重已普遍上升到相当高的水平。当然，差别是存在的。日本虽然创造了经济增长奇迹，但在社会保障开支方面仍远远落在后面。这也许与它的起点较低有关。另外，英国及其衍生国的社会保障支出比重统统落后于欧洲大陆国家。表一：西方各国社会保障支出占GNP的比重 ，1980年瑞典32%比利时，丹麦，法国，荷兰25-30%奥地利，西德，爱尔兰，卢森堡，挪威20-25%英国 18%加拿大15%新西兰14%美国13%澳大利亚12%日本11%资料来源：Encyclopedia Britannica CD 经济发展水平对政府汲取能力和再分配能力的制约还可以从反面看出来。战后西方资本主义国家经历了二十多年的所谓“黄金时期”。在此期间，再分配占国民经济的比重不断升高，但没有引起多大关注。以1973年爆发的第一次石油危机为标记，经济增长、充分就业、福利改善的黄金岁月嘎然终止。从此以后，人们开始谈论“福利国家的危机”。不过，经济增长固然重要，但它只是决定政府汲取能力的必要条件，而不是充分条件。同样，汲取能力只是再分配能力的必要条件，而不是充分条件。因此，其它变量的作用也不容忽视，尤其是那些能够独立影响政府汲取能力的变量。在一项对20个资本主义民主国家的比较研究中， DeViney 发现，政府科层化 (bureaucratization) 和 集权化 (centralization) 水平影响到它们挖掘直接税 (所得税) 潜力的能力，而一国对直接税 (所得税) 的依赖程度是预测其福利扩张的最佳变量。 S. DeViney, “Characteristics of the State and the Expansion of Public Social Expenditure,” Comparative Social Research, Vol. 6, pp. 151-74. Flora 和 Alber 的研究也印证，强有力的国家科层体制的确对政府采纳福利政策有重大影响。 P. Flora & J. Alber, “Modernization, Democratization and the Development of Welfare States in Western Europe,” in P. Flora and A.J. Heidenheimer, eds., The Development of Welfare States in Europe and America (New Brunswick, NJ: Transaction, 1981), 37-80. 再分配机制与表达机制资本主义制度不是慈悲的天使，没有外在的压力，它绝对不会自寻烦恼引入再分配机制，使之干扰自身运作的内在逻辑让资本所有人获取的利润最大化。因此，讨论再分配机制，必须了解它与表达机制的关系。早在1942年，熊彼特便指出，现代资本主义国家中的再分配受到表达机制 (普选权，竞争性选举，以及其它表达渠道)的影响。 J. Schumpeter, Capitalism, Socialism, and Democracy (New York: Harper &Row, 1942) 其后Key, Marshall, 和 Lenski在各自的研究中呼应了熊彼特的论断。 V.O. Key, Southern Politics in State and Nation (New York: Knopf, 1949); T.H. Marshall, Class, Citizenship and Social Development (Chicago: University of Chicago Press, 1963); G. Lenski, Power and Privilege (New York: McGraw-Hill, 1966). 的确，在欧美国家，社会保障制度与普选制是在1880-1920年间几乎同步出现的，这决不是偶然的巧合。 P. Flora and A.J. Heidenheimer, eds., The Development of Welfare States in Europe and America (New Brunswick, NJ: Transaction, 1981), pp. 37-80. Schneider 发现， 在18个西欧国家中，有没有参与机制直接影响到社会保障项目实行的早晚。 S.K. Schneider, “The Sequential Development of Social Programs in Eighteen Welfare States,” Comparative Social Research, Vol. 5, pp. 195-220. Myles 研究了 15 个 资本主义民主国家。他发现，即使控制工人阶级的力量，哪里的选举竞争性强，那里的养老金计划就更慷慨。因为各个政党都想用养老金计划笼络选民。 J. Myles, Old Age in the Welfare State: The Political Economy of Public Pensions (Boston: Little Brown, 1984), pp. 86-89. 虽然选举只是形式上的民主，但有没有形式民主还是相当重要的。一般而言，与没有形式民主自由的国家相比，在存在形式民主自由的国家，再分配机制都较强。这是因为普选制赋予人民政治上的公民权；政治上的公民权成为人民争取经济和社会公民权的工具。当然，在资本主义社会，形式上的代议制和竞选并不一定是民众影响政府社会政策的唯一渠道；在有些时期和地方，它们甚至不是主要渠道。工人阶级和穷人可能以其它方式 (如罢工、抗议、示威、游行等) 影响政策制定。当工人阶级和穷人被动员起来时，资本主义社会的当权者会认识到，仅靠用暴力镇压罢工和骚乱成本太高。此时，用再分配来平息工人和穷人的不满便成为一个政治选择。因此，工人运动的强弱也是决定再分配幅度大小的一个独立变量。关于这个判断，我们可以通过对社会保障制度的起步、发展和结果进行比较找到证据。众所周知，普鲁士“铁血首相” 陴斯麦是建立社会保障制度的第一人。当时，德国并不是民主制度，但来自工人阶级的威胁，迫使当权者不得不作出让步。陴斯麦从不讳言，他设立社会保障制度的目的是为了应付来自社会主义的挑战，避免革命的发生。 G. Rimilinger, Welfare Policy and Industrialization in Europe, America and Russia (New York: Wiley, 1971). 他希望建立社会保障制度可以满足工人对经济安全的期盼。用他的话说，“这些要求是合理的，但也可以在现有体制中实现”。 转引自 D. Zollner, “Germany,” in P.A. Kohler, H. F. Zacher, & M. Partington, eds., The Evolution of Social Insurance, 1881-1981: Studies of Germany, France, Great Britain, Austria, and Switzerland (London: Frances Pintes, 1982), pp. 1-92. 对其它国家的研究也表明，当来自工人阶级的威胁足够大时，雇主组织和右翼政府往往会启动社会福利政策加以安抚。 J. Quadagno, “Welfare Capitalism and the Social Security Act of 1935,” American Sociological Review, Vol. 49 (1984), pp. 632-47; M. Shalev, “The Social Democratic Model and Beyond: Two Generations of Comparative Research on the Welfare State,” Comparative Social Research, Vol. 6 (1983), pp. 315-51. 与欧洲大陆国家相比，英国工人运动发展较晚，革命的可能性不大。因此，那里的社会保障制度发展也较晚。不管在哪个国家，最初的社会保障制度都存在保障范围、覆盖人群狭窄的问题。保障范围和覆盖人群扩大的过程从来都不是统治阶级良心发现的结果，而是通过社会底层阶级的斗争获得的。以美国为例，它之所以会在1935年通过的社会保障法案是因为，如果当年国会拒绝通过这个法案，不少人担心会引发暴力冲突。社会保障制度在美国的下一次扩展是在1965年前后，其标志是设立了为老人和穷人服务的 Medicare 和 Medicaid。 当时正是民权运动风起云涌的时期。不光美国如此，其它资本主义国家也一样。Williamson 和 Weiss 对39个国家的研究表明，社会党和工会力量的强弱是影响福利制度发展的关键因素。 J. Williamson & J. Weise, “Egalitarian Political Movement, Social Welfare Effort and convergence Theory: A Cross-National Analysis,” Comparative Social Research, Vol. 2, pp. 289-302. 多项其它研究得出了类似的结论。 W. Korpi, The Working Class in Welfare Capitalism: Work, Unions and Politics in Sweden (London: Routledge Kegan Paul, 1978); “Social Policy and Distributional Conflict in the Capitalist Democracies,” West European Politics, Vol. 3, pp. 296-315; N. Furniss & T. Tilton, The Case for the Welfare State: From Social Security to Social Equality (Bloomington, Ind.: Indiana University Press, 1977).民众的抗争力量还可用来解释一个国家和地区再分配水平的高低。北欧国家的再分配程度最高，这与那里的工人运动和社会民主党力量强大有直接关系。在英国及其衍生国，如加拿大、澳大利亚和新西兰，再分配水平较低，这也许与那儿 的工会影响不够强大有关。不过，这四个国家毕竟有工党存在。美国的工人运动最弱，且没有哪怕自称代表工人阶级的政党。美国的劳工运动一度是最激进，最暴力的。但工人阶级内部由于种族之间和移民群体之间的摩擦，难以形成合力，最终没有催生一个独立的政党，工人加入工会的比重也比欧洲国家要低的多。由于这个原因，尽管美国经济实力在世界上首屈一指，但再分配的幅度比其它发达资本主义国家要低得多。不少欧洲进步人士不无讥讽地指出，就公共福利的提供而言，美国相当第三世界的水平。在美国内部，南部工人阶级和穷人的政治力量又比北部弱得多。因此，在很长时期里，南部在国会里的政客成为扩展福利制度的主要政治障碍。一直到1960年代，南部黑人才真正获得了选举权，成为美国社会保障制度第二次扩展的动力。在一项对15个国家的比较研究中，Hicks, Misra 和 Ng 发现了三条通向建立社会保障制度的道路。 A. Hicks, J. Misra, & T. N. Ng, “The Programmatic Emergence of the Social security State,” American Sociological Review, Vol. 60 (1995), pp. 329-49. 第一条是“陴斯麦式的道路”：为了回应工人阶级的挑战，家长式的政府采取了收买战略。德国、奥地利和意大利属于这一类。第二条是英国式的道路：为了回应工人阶级的挑战，自由党与工党联手，推动社会改革。