广州饮用水水源污染防治规定.doc

广州市饮用水水源污染防治规定立法后评估报告广州大学地方立法研究中心二零一六年十月项目组人员名单项目总负责人曹智 广州大学法学院副教授、广州大学地方立法研究中心副主任分课题负责人彭心倩 广州大学法学院副教授分课题组成员司国啸 广州大学法学院2015级硕士研究生温天元 广州大学法学院2015级硕士研究生余 超 广州大学法学院2015级硕士研究生马 杰 广州大学法学院2015级硕士研究生廖美婷 广州大学法学院2016级硕士研究生何晓莹 广州大学法学院2016级硕士研究生丁 高 广州大学法学院2016级硕士研究生何卓明 广州大学法学院2015级本科生分课题报告执笔人彭心倩，司国啸，温天元，何晓莹，丁高，廖美婷联系人彭心倩电 话：135-7090-0699Email：地 址：广州市番禺区大学城外环西路230号广州大学法学院邮 编：510006目 录一、评估背景和指导思想8 （一）评估背景8 1.立法后评估的必要性8 2.我国饮用水水源污染防治的立法状况15 3.广州市我国饮用水水源污染防治的立法状况17 （二）评估指导思想20二、评估准备工作27 （一）评估的进度与内容安排27 （二）成立评估小组和专家组28 （三）评估方法及其运用29三、评估过程36 （一）召开专题座谈会36 （二）进行个别访谈41 （三）开展问卷调查及数据统计43 （四）实地调研考察46 （五）量化评分47 （六）完成评估报告48四、评估结果50 （一）量化评价和意见反馈50 1.评分表数据量化评价50 （1）评分过程和方法50 （2）三类主体评估总得分对比51 （3）三类主体六大指标得分对比52 （4）各项指标具体得分情况54 （5）三类主体的六性得分情况及对比74 2.调查问卷数据量化评价80 3.座谈会意见分析87 （1）规定立法后评估环保局负责人座谈会88 （2）规定立法后评估考察地饮用水管理人员座谈会88 （3）规定立法后评估人大代表、政协委员会座谈会90 （4）规定立法后评估相关行政管理部门及组织座谈会93 （5）规定立法后评估水厂、水源保护区内单位、居村委负责人座谈会95 （6）规定立法后评估评估组、专家组、课题组座谈会97 4.个人访谈意见反馈100 （二）评估分析101 1.关于六性的量化分析101 （1）六性的总体分析101 （2）合法性分析103 （3）合理性分析106 （4）操作性分析110 （5）实效性分析113 （6）协调性分析115 （7）规范性分析117 2.对三类主体 “六性”评分的分析119 （1）对评估组“六性”的分析119 （2）对专家组“六性”的分析127 （3）对实施部门“六性”的分析135 （三）焦点问题及各方意见138 （1）饮用水水源的界定与保护范围的问题138 （2）饮用水水源保护区划定问题142 （3）环保局统一监管与多部门协作的问题144 （4）饮用水水源保护跨区域协调机制问题146 （5）饮用水水质标准的问题149 （6）自建污水管网与公共污水管网接驳问题151 （7）水源保护区的农村发展权的问题154 （8）支持环保起诉问题156 （9）法律责任问题160 （10）监测信息公开问题163 （11）专项资金拨付和使用问题165 （12）其他主要制度166五、评估结论170 （一）调查问卷反馈结果评价171 （二）座谈会、访谈会、实地考察反馈结果评价172 （三）专家组评估组反馈的评估结论174 （四）制度规范综合评价178六、评估建议180 （一）总体评价180 （二）立法建议180 1.修改条文180 （1）规定第一条181 （2）规定第二条、第三条182 （3）规定第五条、第九条，以第五条为例分析183 （4）规定第五条、第六条、第九条、第十七条、第二十条、第二十三条、第二十四条、第二十五条、第二十九条修改，以第五条为例分析184 （5）规定第六条186 （6）规定第十二条186 （7）规定第十三条188 （8）规定第十四条189 （9）规定第二十一条190 （10）规定第二十六条192 （11）规定第二十八条193 （12）规定第二十九条195 （13）规定第三十一条197 （14）规定第三十三条199 2.增设条文199 （1）增设有关法律责任的条款200 （2）增设有关设立保护区发展利益平衡制度的条款201 （3）增设有关生态红线与饮用水水源规定协调的条款202 （4）增设有关违反第十六条的规定的相应罚则条款203 （5）增设按日连续处罚的条款203 3.调整条文204 4.具体制度的建议205 （1）确立保护区发展利益平衡制度的建议205 （2）确立饮用水水源保护的官员政绩考核制度的建议207 （3）完善政府多部门协同保护饮用水水源制度的建议207 （4）完善政府专项资金使用制度的建议208 （5）完善投诉举报制度的建议208 （6）完善各部门通报制度的建议209 （7）完善信息公开制度209 （三）执法建议210 （四）守法建议216 （五）司法建议218广州市饮用水水源污染防治规定立法后评估报告1、 评估背景和指导思想（一）评估背景1.立法后评估的必要性广州市饮用水水源污染防治规定自2011年5月1日起施行，目前已逾五年，对广州市饮用水水源保护起到了良好的制度保障作用。然而，随着时间的推移，上位法相关制度有所修订，同时饮用水水源保护的现实条件也已经发生变化，基础条件有了改善，新的问题也有所凸显，值得我们重新审视规定的合法性、合理性、实效性、操作性、协调性及其完善问题。具体而言，本次立法后评估的必要性体现在：第一，国家政策有新的倡导。党的十八大报告明确提出了“全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局”的总目标。习近平同志也多次指出：要加强生态文明宣传教育，增强全民节约意识、环保意识、生态意识，营造爱护生态环境的良好风气。为加强生态文明宣传教育、推进生态文明建设指明了方向。2016年10月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了关于建立健全国家“十三五”规划纲要实施机制的意见，其中对环境保护责任以列举形式提出。2016年10月李克强总理签批，国务院日前印发关于开展第二次全国污染源普查的通知，其中指出，全国污染源普查是重大的国情调查，是环境保护的基础性工作。制定实施有针对性的经济社会发展和环境保护政策、规划，不断改善环境质量，加快推进生态文明建设，对补齐全面建成小康社会的生态环境短板具有重要意义。2016年10月中共中央、国务院印发了“健康中国2030”规划纲要，纲要要求实施农村生活污水治理工程，大力推广清洁能源。实施农村饮水安全巩固提升工程，推动城镇供水设施向农村延伸，进一步提高农村集中供水率、自来水普及率、水质达标率和供水保证率，全面建立从源头到龙头的农村饮水安全保障体系。此外，各部委也高度重视饮用水源的保护。2012年，卫生部发布关于加强饮用水卫生监督监测工作的指导意见，要求各地卫生行政部门建立健全饮用水污染事件报告制度，明确报告责任和要求，完善饮用水污染事件处置措施和程序，提高应急反应速度和调查处置能力。加强饮用水卫生监测信息网络平台建设，实现网络直报和数据共享。2013年7月环境保护部办公厅下发关于开展2013年环境安全大检查的通知，其中重点检查保障饮用水安全。2014年2月水利部会同十个部门组建了最严格水资源管理制度考核工作组，制定了考核工作实施方案，细化了考核内容、方式、程序等，并于同年月启动考核。第二，上位法相关规定出现调整。2014年新修订的中华人民共和国环境保护法第59条新增“按日连续处罚”制度，“企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚”。2014年12月，国家环境保护部制定了环境保护主管部门实施按日连续处罚办法，对“按日连续处罚”的依据、原则、范围、程序以及计罚方式进行了具体规定。“按日连续处罚”作为一种“创新性的处罚规则”和简便有效的执法手段，加大违法成本，对违规企业产生震慑的效果。该制度从修订法律的目的和效果上考量，都具有积极意义。新环境保护法还明确了环境公益诉讼原告。中国环境问题日趋严峻，环境公益受损事件频频发生，制度的缺失使得环境公共利益的损害无法得到及时、有效的救济。司法诉讼是保护环境利益的最终途径，2012年新修改的民事诉讼法第55条虽标志着中国环境民事公益诉讼制度的正式确立。环境公益诉讼首先需要明确环境公益诉讼的原告，但新修改的民事诉讼法并未明确规定由哪些机构和组织向人民法院提起诉讼，目前也缺乏具体的环境公益诉讼机制和程序，使得司法适用面临诸多困难。新环境保护法第58条规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益”。新法给予适格环保组织以法律资格，能够让其在司法实践中更好的进行环境公益诉讼，是我国环境法领域内的巨大进步。此外，2016年10月，环保部部长陈吉宁主持召开环保部部务会议，审议并原则通过水污染防治法（修订草案）和环境保护档案工作办法（修订草案）。现行水污染防治法施行以来，水污染防治标准规划、监督管理、饮用水水源安全保障等各项制度措施进一步完善。但是，随着经济社会的快速发展及水环境保护压力的日益加大，现行水污染防治法在立法理念、防治思路、手段措施等方面已难以适应新常态下水污染防治工作的需要，有必要进行修订。此次修订夯实了水环境质量目标管理基础、强化了水污染源头预防、完善了水污染防治监管制度体系、建立从源头到龙头饮用水安全保障体系、切实落实各方主体责任、综合运用多种手段等方面，全面推进水污染防治、水生态环境保护和饮用水安全等。其中，水污染防治法（修订草案）把原第五章标题“饮用水水源和其他特殊水体保护”改成了“重要功能水体保护”，并把部分法条进行了合并，使法条更具逻辑性，更加简洁，也更加适合水体保护的需要。结合现实生活状况，草案增加了“集中式饮用水水源”字样，增加了“乡镇集中式饮用水水源保护区划定方案可由地级人民政府批准。”等，以此适应实践的需要，解决乡镇饮用水水源保护区划定问题。草案将排污口设立的禁止地域，更为明确具体化，使得执法有法可依。草案部分关于准保护区管理制度，新增禁止在饮用水水源准保护区内改建建设项目；新增“备用水源或应急水源”和“集中水源地状况评估”等制度。完备了单一水源供水的地级以上城市突发饮用水水源污染或其他紧急问题的解决机制；其中，集中式饮用水水源地状况评估制度，有利于保护饮用水水源环境，从而进一步的监督政府工作。第三，饮用水水源保护的现实条件发生变化。在广州市城市化程度不断提高，发展提速的今天，环境保护愈显重要，人们也对饮用水水源的安全与品质有了更高的关注和新的要求。近年来,广州在保障饮用水安全工作上取得了积极成效,但受到客观环境的限制，在饮用水水源地保护、供水安全和饮用水水质保护仍存在一些不足，水源污染风险管理问题依然存在，具体表现在：（1）广州市的饮用水源大部分为境外来水；集中式饮用水水源大都位于广州市境外或跨境交界处，而且水量主要来自境外，因此广州的饮用水源安全受境外流域影响较大。若水源的境外水体受到污染，则会对广州市的饮用水安全也造成一定的威胁。（2）广州市部分地表水体的污染状况依旧严重；在 2015 年12月广州市环境保护局官方网站上公布的53条河涌水质类别信息中，当月仅有3条的水质类别为类，3 条为类，其余均为劣类。但由于广州市的河涌水网发达，纵横交错，若河涌水体污染情况得不到有效的治理，就会对广州市的饮用水水源安全造成威胁。（3）广州市备用水源的水质达标状况不稳定；广州市原江村、石门、西村水厂等3个水源在被西江引水工程置换之后，成为广州市的备用饮用水源。但由于珠江广州河段水质至今未仍能稳定达到类水质标准，因此影响到这3个在珠江广州河段上的备用水源的水质达标状况也不稳定。（4）环境保护的管理工作依旧有待推进；广州市有6个城市集中式饮用水水源完成一级保护区物理隔离设施建设，隔离防护率为60%，8 个水源已实行城市饮用水源 “一源一册”常态化管理，但隔离防护率和 “一源一册”均未能达到100%。在全市城市集中式饮用水水源中，一级水源保护区存在交通穿越现象的水源占20%，二级水源保护区存在交通穿越现象的则达 90%，环境风险管理存在一定难度。第四，饮用水是民生福祉的重要依托，不断评估与完善现行规则是保障和改善民生的基本任务。2013年，习近平总书记在海南考察时强调：“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。”饮用水安全与人民群众的身体健康息息相关据世界卫生组织统计，人们发病率的80 %与饮水不洁有关。可见，饮用水成为了威胁人们健康的重要因素。因此，广州市适时启动对广州市饮用水水源污染防治规定评估是广州市践行执政为民，服务社会民生的重要举措。综上所述，保护饮用水水源是国家生态文明建设政策的倡导，环境保护法、水污染防治法等上位法调整及修订对饮用水水源保护的制度产生了新的影响，广州市饮用水水源保护的现实条件也在发生变化，而保护饮用水水源是民生政策的重要组成，不断完善现行规则是保障和改善民生的基本要务。因此，为了更好地适应新的社会环境，提升对现状问题解决方式和管理水平，为使广州市饮用水水源污染防治规定更好地保护饮用水水源安全，保障人们用水的健康与安全，关注人们的发展权与保护水源环境相和谐，广州市对广州市饮用水水源污染防治管理规定进行了立法后评估，验证规定的质量高低问题，并根据评估结果对规定提出立法完善建议。2.我国饮用水水源污染防治的立法状况饮用水水源在我国社会日常生活中一直占有重要地位。在法律方面，我国饮用水源保护的全国人大立法主要是宪法（1982）、环境保护法（1989）、水法（2002）和水污染防治法（1996）等法律。宪法第九条规定，“矿藏、水流等自然资源,都属于国家所有,即全民所有，国家保障自然资源的合理利用，禁止任何组织和个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”，第26条规定，“保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其它公害”。环境保护法作为环境保护的基本法,其法律规定也体现了对饮用水源的保护,如第6条规定“一切单位和个人都有保护环境的义务,有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。对饮用水源进行法律调控的单行法律法规主要有水污染防治法及水污染防治法实施细则、水法、饮用水水源保护区污染防治管理规定等。在行政法规和部门规章方面，行政法规与部门规章在数量上较多，主要有国务院为配合水污染防治法（1996 年）实施而颁布的水污染防治法实施细则（2002 年）。按照部门规章不同分类，主要有：原国家环保局、卫生部、建设部等五部委 1989 年联合颁布的饮用水水源保护区污染防治管理规定；原建设部于 1993 年颁布的生活饮用水水源水质标准（CJ3020-93）；原国家技术监督局 1994 年颁布实施的地下水质量标准(GB/T14848-93)；原建设部、卫生部在 1996 年联合制定的生活饮用水卫生监督管理办法；卫生部 2001年颁布的生活饮用水集中式供水单位卫生规范、卫生部关于印发涉及饮用水卫生安全产品分类目录（2011年版）的通知、生活饮用水卫生标准、生活饮用水标准检验方法；原国家环保总局 2002 年批准的地表水环境质量标准（GB3838-2002)；卫生部和国家标准化管理委员会 2006年联合发布的新生活饮用水卫生标准（GB57492006）等等。 在地方性法规和规章方面，一些省市结合当地的实际制定了相应的地方性法规，如：广东省饮用水源水质保护条例、广州市饮用水源保护条例、杭州市生活饮用水源保护条例等等。随着2008年水污染防治法的修订，一些省市也相应的修改或制定了相应的地方性法规。比如，有对某个省市饮用水源进行保护的上海市饮用水水源保护条例、南宁市饮用水水源保护条例；有对某具体饮用水水源保护的河南省信阳南湾水库饮用水水源保护条例、哈尔滨市西泉眼水库饮用水水源保护条例等等，地方性法规大部分只适用于对集中式地表饮用水源的保护。 地方政府规章克服了地方性行政法规的一些局限，规定比较具体、全面，比如：贵阳市饮用水源环境保护办法规定“本办法适用于集中式供水的饮用水源和地下水源；”重庆市饮用水源污染防治办法、江西省生活饮用水水源污染防治办法规定了对集中饮用水源和分散式饮用水源给予同样的保护；常德市村生活饮用水水源保护管理办法是针对农村饮用水源而制定的，该办法规定“生活饮用水源是指农村集中提供生活饮用水水源的江河、湖泊、溪潭、水库、涵渠等地表水资源和地下水资源。”这些规范性文件为政府保护饮用水水源做出了基本的指引，对于我国饮用水管理发挥了重要的作用，但随着现实环境和人们需求的增长，饮用水水源管理仍有进一步完善与改进的空间。3.广州市饮用水水源污染防治立法状况广州市饮用水水源污染防治从上世纪80年代末纳入立法进程。1987年6月1日施行了广州市饮用水源污染防治条例，1992年11月28日做出第一次修改广州市饮用水源污染防治条例的决定，1997年4月21日公布施行第二次修改的广州市饮用水源污染防治条例。2011年5月1日起施行广州市饮用水水源污染防治规定，1987年颁布的广州市饮用水源污染防治条例及以后的两次修正条款同时废止。通过以上的立法进程脉络，我们可以发现以下特点：第一，反应了各个时期的现实状况与时代精神的变迁。1987年的广州市饮用水源污染防治条例的立法目的是 “为防治广州市饮用水源（以下简称“水源”）污染，保障人民健康，促进经济发展”。而1992年修改广州市饮用水源污染防治条例的立法目的是“为防治广州市饮用水源污染，保障人体健康，促进经济发展”。2011年起施行的 广州市饮用水水源污染防治规定的立法目的是“为防治饮用水水源污染，保障饮用水安全和人体健康，根据中华人民共和国水污染防治法等有关法律法规，结合本市实际情况，制定本规定”。从以上立法目的细微差别“人民健康”到“人体健康”，并删除“经济发展”，可见立法侧重点的变化。第二，认真处理本法与其他制度之间的协调关系。1987年的广州市饮用水源污染防治条例的第三十四条规定，罚款一律缴入当地财政，按规定用于防治本地区的水源污染，或购置监测仪器设备，补助监督管理费用，奖励防治水源污染的有功单位和个人。2011年起施行的广州市饮用水水源污染防治规定进行了修订，阻断了对于自罚自用，变相设小金库的空间，几条类似的条款得到废止或修正。这些都与会计法等相关制度的制定和完善紧密相关。 第三，公众参与机制细化。1987年的广州市饮用水源污染防治条例的第三十四条规定奖励防治水源污染的有功单位和个人，罚款办法和数额由广州市人民政府规定。 到了1992年修改广州市饮用水源污染防治条例删除了这一条款，最后2011年起施行的广州市饮用水水源污染防治规定第二十七条规定环境保护行政主管部门应当建立投诉举报制度，公开投诉举报方式，并对在防治饮用水水源污染方面成绩显著的单位和个人给予奖励。第四，政府水源监管体制升级。1987年的广州市饮用水源污染防治条例第三条在生活饮用水源受到严重污染，威胁供水安全的紧急情况下，环境保护部门应责令有关单位和个人采取临时应急措施，包括减少或者停止排放污染物，同时向同级人民政府报告。到了1992年修改广州市饮用水源污染防治条例将第三十条修改为第三十六条：“各级环境保护部门在所辖地饮用水源受到严重污染，威胁居民生命财产安全时，必须立即向当地人民政府报告，由人民政府采取有效措施，解除或者减轻危害”。最后，2011年起施行的广州市饮用水水源污染防治规定规定市、区、县级市人民政府及供水企业应当建立饮用水水源污染事故应急机制，制定饮用水水源污染事故应急预案，按照应急需要储备应急物资，建立应急救援队伍，并定期进行应急演练。第五，责任机制逐步明晰。1987年广州市饮用水源污染防治条例规定，“对违反水污染防治法和本条例，构成犯罪的，由司法机关追究刑事责任”。1992年广州市饮用水源污染防治条例修改为，“环境保护监督管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其所在单位或上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任”。2011年起施行的广州市饮用水水源污染防治规定的法律规定更为系统和详细，第二十八条有七个条款，从一般行政违法责任到刑事责任逐步深入。（二）评估指导思想整体而言，地方立法评估是运用动态的方式了解地方立法在社会实践中的运行状况，通过实践检验出地方立法不适应本地社会、经济发展的要求及其不协调之处的一种有效方法。通过对地方立法进行评估，比较全面、准确地把握地方性法规的实际运行状况，为地方性法规进行必要的修改、补充或废止提供客观依据。地方立法评估 是地方立法工作的继续和延伸，是提高地方立法质量的重要环节。本次立法后评估是以规定的制度功能和实施效果的评价为基础和中心，采用社会调查、定量分析等多种方式对整个法规的质量、实施中的效果和价值等做出综合的评价，并在此基础上，针对地方法规的完善提出矫正或修订建议。评估既是对立法“成本收益”的效益评估，也是根据实际情况对立法的再次调试可能性做出建议。评估通过获得有关信息和资料，使立法建立在科学的基础上，并发挥其最佳的社会效果。为达到以上目的，此次广州市饮用水水源污染防治规定的评估遵循如下指导思想： 1.从制度动态发展出发，结合立法变化和实践条件，把握规定运行实效，检视规定的立法性问题立法评估有别于执法检查，它关注的是立法中的制度设计是否合理、立法内容有没有针对性、规定的条款操作性强不强以及立法的实施效果好不好等问题。主要是对颁布实施的地方性法规是否符合立法 质量标准、实践后产生的社会总体效果是否符合立法预期目的而进行的全面、系统、客观的评价。这种评价主要关注的是法规本身的内容和形式，是对法规的基本价值所作的理性判断。首先，规定的合法性评估是评估的基石。评估须具体考察规定的立法权限有无缺陷，立法内容有无违反上位法或与上位法相抵触，立法程序是否适当，考察规定有无设立地方性法规无权设立的行政许可、行政强制、行政处罚，有无增设违反上位法的行政许可、行政强制、行政处罚，是否增设了违反上位法的行政许可、行政强制条件；是否突破了上位法规定的行踪处罚的幅度，以及其他内容是否与法律、行政法规、省的地方性法规的规定相抵触等等。其次，在合法性的基础上，结合广州实践考察规定在制度设计上是否存在合理性、操作性、实效性、协调性、规范性的缺陷。考察规定在立法价值上是否在现有条件下是否尽可能地最大限度地保障了广大人民群众饮用水安全的根本利益，是否能够较好平衡社会不同主体在饮用水保护的冲突；在具体制度设计上，饮用水管理中行政执法机关和行政相对人的权责、权利义务是否合理、平衡，饮用水污染防治管理制度、措施是否必要、适度，相关行政程序是否正当、合理、公开透明，针对各项义务性规定其法律责任规定是否完备、处罚与法律责任及其社会危害程度是否相当；规定设定的饮用水水源保护区划定制度、环保局统一监管与多部门协作制度、跨区域水污染协调防治制度、财政支持制度、信息通报制度、供水企业巡查制度、应急预案制度、安全事故警报制度、饮用水水源保护区内行为规范及责任制度、环保部门支持起诉制度等一系列制度的被执行、适用、遵守状况如何，验证其是否明确、完备，是否可行、具有操作性，是否具有效益性，是否有利于推进饮用水水源保护，促进公共资源的合理配置，是否能够提高政府饮用水污染管治能力，强化公共服务、环境保护与监督的职能等；在制度协调上，与其他制度衔接是否平稳；在制度规范上，法律构成、表述是否规范严谨等等。2.从广州市客观实践出发，结合广州市地方特色，检视规定实施中的执行性问题广州市地处珠江三角洲的北缘，接近珠江流域下游入海口。广州市境内河流主要归属珠江三角洲，仅花都区迎咀河、从化市琶二河归属北江水系。全市水域面积达 7.44 万 km2，约占全市土地面积的10%。广州市饮用水源地主要划分为西北部、东部和南部水源地。主要有巴江水厂、江村水厂、南洲水厂、沙湾水厂、石门水厂、西村水厂、西洲水厂、新塘水厂和秀全水厂等 9 家自来水厂，共 8个水源，年实际总供水量约 15.78 亿吨，服务人口达到 896.7 万。自来水厂吸水点主要分布在珠江广州河段西航道、东江北干流、流溪河、沙湾水道以及境外佛山市的顺德水道等。由此可见，饮用水安全的重要性，因其关系到广大人民群众的身体健康，所以它也成为了环境保护工作的重中之重。多年来，广州市政府一直高度重视饮用水源保护工作，并制定了广州市饮用水水源污染防治规定以保障饮用水水源安全。但在规定实施的过程中，仍存在一些执行性问题：（1）“城中村”水环境污染严重，污水管道修建难的执行问题。 广州是一个多元的城市，其一大特点，就是城乡结合区存在较多“城中村”，且城中村人口密集，城中村道路杂乱无章，污水管道建设不完全，许多设备十分落后，污水管道处理系统较为简单，基本为雨、污合流制或采用明渠(沟)排放，有的地区，甚至没有正规的污水管网，而直接把污水雨水排放到临近的河道里，污水从河道顺流入珠江，从而造成了珠江水体污染现象严重，直接影响到珠江河段的取水点的水质健康问题。同时，在执行规定修建污水管网时，由于规定对管网修建的规范不够详细具体，而且城中村建筑的密集度较大，设计与建设需要考虑多方面的因素，协调多方面的利益问题，给建设施工造成一定的迟延现象，有甚者，由于无法协商好各方利益，直接导致管道修建停滞现象。（2）规定中，对污水管网的建设标准和要求规范的不够具体。广州市除中心城区外，基本上为雨、污合流制或者采用明渠(沟)排放，许多河涌直接变为污水排放的天然沟渠，污水直接排入江河，导致水体污染严重。在规定中对污水管网建设的法条规范不够具体，导致在执行中，多方推卸责任的现象，并对污水管网建设的具体标准和要求规范得不够明确，出现了最后一公里接驳不上的问题，导致规定无法实现其立法目的。再者，规定中对广州市除中心城区外的农村污水管网建设问题，规范的不够明确，农村污水管网建设存在缺位现象。即在污水管网的建设，管网覆盖率的执行上仍然存在问题，而在实践中减少直排河道的污水对水体的污染，却成为目前水环境建设的重点。（3）规定中，对环境监管评估规定的执行问题。规定虽有对环境监测进行规范，但规定对环境监测方面，规范得不够具体，在实践中，落实的情况不理想，执行上存在漏洞，导致执行难的问题出现。如规定中对饮用水水源环境质量需每月一报的规定。一月一报的时效率明显不能满足当代预防水源环境污染的监督需要，但由于广州乡镇水源地分布广泛，且水源地的保护资金、人手十分缺乏、管理体系不完善等多种原因，导致全市范围内乡镇饮用水源地的环境监管力度普遍不足。大部分乡镇水源地仍未按规范划定水源保护区，部分水源地保护区内仍存在排污口，有的水源地开展常规监测没有得到落实以及没有编制应急预案等。（4）备用水源安全的执行问题。备用水源地的设置及安全保护,是解决饮用水水源风险的第一屏障,也是最有力、最有效的管理措施。目前,广州市备用水源安全保护与管理的法律法规未完善,缺少对其设置的必要性规定,也没有针对性很明确的备用水源地的建设与保护的法律法规与管理制度。随着广州市西江调水工程的实施,西部水源格局发生巨大变化,现有西部水源地转变为备用水源地,就目前西部水源保护的力度和困难来看,其转换成备用水源后,急需明确的备用水源地相关保护规划和规章制度,缓解水源地的环境安全问题的越发突出现象。由此看见，目前广州市在饮用水源安全管理和法律法规体系建设方面取得了一定成果, 但部分饮用水源安全仍临较严峻的形势。在备用水源设置、水源地水量水质安全管理以及水源地安全法律法规体系等方面,仍存在不足之处,应尽快开展水源地环境安全管理的研究工作，修订和更新现有水源管理法规,构建水源安全法律保障体系,强化饮用水源地污染法律责任和措施,提高水源环境安全管理效益和普及公众参与监督管理,以提高水源地安全保障,缓解饮用水源安全与经济发展的矛盾。2、 评估准备工作 （一）评估的进度与内容安排1.2016年4月：制定广州市饮用水水源污染防治管理规定立法评估方案；2.2016年5月到6月5日：制定广州市饮用水水源污染防治管理规定评估参考资料汇编；3.2016年6月5日到6月13日：制定法规立法质量评分表；4.2016年6月13日到6月20日：制定规定评估调查问卷（包括：（1）代表委员问卷（2）公众问卷（3）各区环保局，市水务、规划、建设、国土、城管、农业、卫生、林业和园林等部门问卷（4）水厂，水源保护区内单位、居村委负责人问卷）；5.2016年6月20日到6月27日：制定座谈提纲，包括：市环保局饮用水水源管理工作人员座谈会提纲；考察地水厂，水源保护区内单位、居村委负责人座谈提纲；代表、委员专题座谈会提纲；各区环保局，市水务、规划、建设、国土、城管、农业、卫生、林业和园林等部门专题座谈会提纲；（5）水厂，水源保护区内单位、居村委负责人座谈提纲；6.2016年9月6日到9月28日：召开相关的座谈会；（包括：听取市环保局关于法规实施情况的汇报，与市环保局饮用水水源污染防治管理工作人员座谈；从化现场实地考察，与考察地投资项目主管部门、投资项目业主单位负责人座谈；举行市人大代表和市政协委员专场征求意见座谈会；举行各区环保局，市水务、规划、建设、国土、城管、农业、卫生、林业和园林等部门专场征求意见座谈会；举行水厂，水源保护区内单位、居村委负责人专场征求意见座谈会；评估组、专家组成员就规定的评估意见进行座谈并填写评分表）；7.2016年10月1日到10月10日：完成广州市饮用水水源污染防治管理规定立法评估报告稿。（二）成立评估小组和专家组为切实做好本次立法后评估工作，根据广州市人大常委会立法后评估办法第十条的规定，开展立法后评估应成立评估组和专家组。评估组由张家祥（市人大常委会立法顾问、市人大常委会法工委原副主任）召集，成员包括：林沛勋（市人大代表、市人大常委会会委员、九三学社广州市委专职副主委）闻晓明（市人大代表、市人大常委会研究室原巡视员）梁静远（市人大代表、广州协和小学原校长）姚向军（市人大常委会法工委备案审查处处长）曾报春（市政协委员、广东智洋律师事务所管理合伙人）专家组成员包括：刘长兴（华南理工大学教授）许振成（国家环境保护总局华南环境科学研究所原副所长、研究员）宋耀红（暨南大学法学院副教授）董天明（广州市环境监测中心站综合室主任、高工）课题组成员包括：彭心倩（广州大学副教授）司国啸等（广州大学法学院学生）陈小暖（市人大常委会法工委原办公室主任）李素香（市人大常委会法工委备案审查处干部）（三）评估方法及其运用第一，文献研究法。收集规定实施过程中产生的各种与法律条文相关的信息，主要是对其参考文献编汇的收集。 1.主要收集的法条共计49部 （1）国际上的参考法条共计29部法条： A.以色列：水法、水井法、水灌溉控制法、河溪法、水计量法、引水和防洪法、以及公共健康条例等一系列与水源有关的法律法规共7部。B.美国：联邦水污染控制法、安全饮用水法、国家初级饮用水条例、国家二级饮用水条例等4部法条。C.欧盟：城市废水处理指令、硝酸盐指令、城市污水指令、欧盟饮用水水质指令、综合污染防止控制指令和水框架指令等6部法条。D.日本：水质保护法、河川法、公害对策基本法、水质污染防治法等4部法条。E.法国主要是公共卫生法典。F.英国主要由： 2000年饮用水、2003年水法、2007年供水(水质)法案和2010年供水法案、1991年水工业法、2003年水法、2007年供水(水质)法案等7部法条。 （2）国内的有关参考法条共计20部法条： A.我国饮用水源保护主要是宪法（1982）、环境保护法（1989）、水法（2002）和水污染防治法（1996）、水污染防治法实施细则、饮用水水源保护区污染防治管理规定、饮用水水源保护区污染防治管理规定、生活饮用水水源水质标准、地下水质量标准、生活饮用水卫生监督管理办法、生活饮用水集中式供水单位卫生规范、涉及饮用水卫生安全产品分类目录（2011年版）、生活饮用水卫生标准、生活饮用水标准检验方法、地表水环境质量标准、生活饮用水卫生标准等。 B.广东省内：广东省饮用水源水质保护条例、广州市饮用水源保护条例、广州市饮用水源污染防治条例、广州市饮用水水源污染防治规定等。 2.主要参考的国内外文献共有18篇 （1）关于国内文献13篇，从饮用水源保护存在的主要问题、防止措施以及立法完善等多角度对饮用水源污染防治问题探讨的主要理论研究成果有：城市饮用水源农业水源污染综合防治措施研究（贾洪纪、石长金、严尔梅，2008）、我国饮用水水源地保护法规体系现状及建议(侯俊、王超、兰林、万雷鸣，2009)、城市地表饮用水源保护研究进展（杨爱玲、朱颜明，2000）、城市饮用水源保护与管理机制研究（陈曦，2010）、我国饮用水水源地保护存在的主要问题及其研究展望（颜世杰 、梅亚东 、张文杰，2011）、城市饮用水源污染防治的主要问题（伍凌，2012）、城市饮用水源污染防治的法律审视（伍凌2012、城市饮用水水源污染防治对策（梁欢，2013）、我国饮用水源法律保护制度研究(郭相春，2008)、我国饮用水源保护的现状及立法建议(格日勒，2008)、对我国饮用水源保护的立法思考(张秀娟，2009)、广东省饮用水源保护地方法规建设现状与改进建议（王止刚余江余，2014）、以及饮用水源保护法律制度探析(曾佳、成凤明，2014)等。 （2）主要参考的国外饮用水源污染防治方面的研究文献6篇。关于改进我国饮用水源管理体制的具体对策的有：蓝楠国外饮用水源保护法律制度对我国的启示(2008)、日本饮用水源保护法律调控的经验及启示(2007)；而美国饮用水源突发污染事件应急管理及其借鉴(张勇、王东宇、杨凯、2006)则为我国同类饮用水源应急管理提供制度参考。此外相关研究还有：加拿大保护饮用水源的策略及启示(车越、吴阿娜、杨凯，2007)、纽约对城市饮用水源保护的实践及其借鉴(车越、吴阿娜、杨凯，2006)、中美饮用水安全法律保障问题比较研究(马漩，2008)等。 第二，问卷调查法。这是了解广泛的公众意见最为有效的方式。在本次评估中，课题组选取了较有代表性的群体，如有关房地产的人大代表和政协委员、相关保障部门、水厂单位和社会公众等，并针对这些群体分别设计了 4份评估调查问卷。评估调查问卷（包括：（1）代表委员问卷（2）公众问卷（3）各区环保局，市水务、规划、建设、国土、城管、农业、卫生、林业和园林等部门问卷（4）水厂，水源保护区内单位、居村委负责人问卷）。在关于人大代表和政协委员的调查问卷里，突出的反映了强化污染防治财政支持机制、污水网管建设及集中处理机制的问题。关于公众问卷，则主要目的在于了解公众对规定的了解程度，即公众知情度的调查，以及对与自身息息相关的制度如公共污水管网建设制度，以及监督政府制度的调查。关于各区环保局，市水务、规划、建设、国土、城管、农业、卫生、林业和园林等部门问卷，则主要突出区域饮用水水源保护协调工作机制，开展饮用水源保护区域一体化政策制定、联防联治、执法协作、环境监测合作、信息共享、应急联动、信息通报、以及黑名单制度等方面工作的实施反应情况。最后，关于水厂，水源保护区内单位、居村委负责人的问卷，则是主要是对饮用水源保护区水质，水源地和取水口的选定及水质，公开投诉举报方式的完善，及在防治饮用水水源污染方面成绩显著的单位和个人给予奖励等方面的调查。第三，座谈会访谈法。本次立法后评估就评估过程中的重点、难点问题，召集有关专家学者或者有关执法部门进行了 5 次座谈，并根据座谈情况选择部分人员进行了个别访谈。五次座谈会主要包括有：（1）市环保局关于法规实施情况的座谈，市环保局提出了规定对部门职责规定得不够明确，并提及了希望市人大在规定中能较为明细的将各部门在具体工作中的职责做出分工的细化规定，太过于抽象的规定使得在执行时与其他部门的衔接和分工上出现问题。以及部分法条操作性不强，如规定第三十二条关于使用情况、处罚额度的问题。市环保局相关负责人回应称，该条规定在实际工作中，都是直接引用上位法的处罚规定的，尚未引用过规定进行处罚。（2）在从化现场实地考察 ，并与考察地投资项目主管部门、投资项目业主单位负责人座谈，从化区环保局负责人提出现在公共事业引入民间资本的条件还不成熟，表现在服务意识薄弱、政府监管不强等。会议还重点讨论了接驳公共管网存在最后一公里的管网建设难的现象。（3）市人大代表和市政协委员专场征集意见座谈会，讨论饮用水水源保护区的农村发展权问题，公共污水管网接驳问题，水源保护的公益诉讼问题，违法通报问题；（4）各区环保局，市水务、规划、建设、国土、城管、农业、卫生、林业和园林等部门专场征集意见座谈会，主要讨论了实时监测公布信息的发布时间缩短的问题，接驳公共管网存在最后一公里建设难的现象如何解决的问题，取水口划定和选点问题以及公益诉讼制度难以落实现象的讨论；（5）举行水厂，水源保护区内单位、居村委负责人专场征集意见座谈会，具体讨论了水源保护区管理机构的职能分配与协调合作的问题，自建污水管网接驳排入公共污水管网，接驳费用由谁承担以及铺设过程中存在的问题，规定的宣传问题，以及规定中出现的“排污口”该如何进行界定等。第四，实地调研法。这一方法能够帮助评估主体主动获取第一手资料，也是保证评估结果客观公正的重要条件。在本次立法后评估中，在市人大常委会法工委的组织下，课题组成员前往与法规实施相关的实地进行考察。主要是对广州市从化区第三水厂的饮用水水源的管理情况，了解了第三水厂机器使用情况等。了解探讨水源保护存在的困难。如水源保护区的管理协作问题，公共管网污水排放接驳难的问题，以及农村的发展权问题等。第五，量化评分法。通过量化评分法不仅能够获取比较直观的数据资料，而且更能说明问题。根据广州市人大常委会立法后评估办法，本次立法后评估由评估组、专家组、条例实施部门分别进行量化评分。课题组综合运用上述评估方法，力求对规定做出科学的评估，保障评估工作质量，得出真实有效的评估结论。此次评估设计了“六性”作为一级指标，二级指标18个，35个问题作为三级指标。评估卷总分100分。其中合法性共包括六个问题，总分15分；合理性共五个问题，总分25分；操作性共有八个问题，总分25分；实效性共包括九个问题，总分25分；协调性共两个问题，总分5分；规范性共两个问题，总分5分。3、 评估过程（一）召开专题座谈会为了深入了解社会各界人士对规定近 5 年来实施的意见，市人大法工委和课题组组织评估组和专家组成员召开了 5 场征求意见座谈会，针对规定的立法质量、实施效果等问题和建议等内容进行了座谈，具体如下：1.广州市饮用水水源污染防治规定立法后评估市环保局座谈会意见记录及分析，会议主要围绕几个与饮用水水源密切相关的问题进行，焦点问题包括：（1）饮用水水源划定和饮用水水源保护区划定的问题，主要是涉及到规定第十二条的饮用水水源划定的执行的情况问题，指出其中规定的饮用水水源划定主体是“市环境保护行政主管部门”。而市环保局相关负责人回应称，该条不具有可操作性，实际上水源的划定是由水务行政主管部门负责的，即市水务局负责划定饮用水水源，而市环保局只是负责划定水源确定后的水源保护区，市环保局实际上无法执行此条的规定。（2）接驳进入公共污水管网的规定需要有相对应的惩处规定的问题讨论。评估组与课题组希望环保局能先提出一个初步的罚则来提供参考，使之符合实际需要。（3） “生态保护红线”、“黑名单企业”的政府管控措施是否需要立法加以助力的问题。市环保局回应称，能够纳入到法规中自然会更好更具有效力，将考虑提交一个初步的方案给市人大以作参考。同时，生态红线做法的借鉴，也有助于分清工作重心，有利于重点保护的优先实现。加之地方性立法的规