对集团公司审计工作管理模式的探讨.doc

对集团公司审计工作管理模式的探讨 根据国防科技工业体制改革，以及国务院机构改革方案，从1999年7月1日起，中国航天工业总公司改组为中国航天科技集团公司(以下简称航天科技集团公司)和中国航天机电集团公司。中国运载火箭技术研究院成为航天科技集团公司的成员单位，是航天科技集团公司的全资子公司。此次改组，为中国航天事业的发展，为研究院、局、基地和直属厂所在社会主义市场经济条件下实现跨世纪持续、快速、健康发展，提供了良好机遇，也为内部审计工作的发展提供了有利契机。航天科技集团公司成立以后，管理体制将发生新的变化。集团公司将建立起自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的运行机制，以资本为纽带，通过明晰产权、明确权责，建立新的法人治理结构，按现代企业制度，实行规范化管理。集团公司对所属全资企业、控股企业、参股企业按照公司法进行规范，对所投资企业中的有关国有资产行使出资人权利，对所投资企业中国家投资形成的国有资产依法经营、管理和监督，并承担国有资产保值增值的责任。由于这一系列的变革，对集团公司内部审计工作也将带来新的影响。 一、航天内部审计发挥的作用航天内部审计工作是从1985年建立、发展起来的，在总结以前年度审计工作的基础上，原航天总公司在1996年制定了中国航天工业总公司内部审计工作规定，对航天系统内部审计机构的设置、任务、职权、工作程序等进行了明确。在各级领导的重视、支持和有关业务部门的积极配合下，经过航天系统全体审计人员的努力，航天内部审计工作取得了显著的成绩。据不完全统计，仅“八五”期间，航天审计系统共完成各类审计项目5659项，共计查出有问题的金额6.58亿元，提出审计意见及建议8803条，促进增收节支1.37亿元。特别是1996年以来，大力拓宽审计领域，开展基建及技改工程项目概(预)算与竣工决算审计，审计效果更为显著。1996年共审计基建项目132项，审计核减金额2119.7万元；1997年共审计218项，审计核减金额4392.3万元；1998年共审计285项，审计核减金额6674.1万元。审计中发现，航天系统基建项目管理普遍存在薄弱环节，对基本建设项目审计，核减经费一般占送审金额的4%20%，最高的达到46.3%。通过基建审计对控制基建投资，维护建设单位的合法权益，改进基建工程管理起到了积极作用。近几年，还组织开展了内部控制制度审计，每年由各单位根据本单位的重点，开展专项审计调查，通过审计发现不足，并提出完善和加强内部控制制度的意见和建议。此外，还结合航天系统经营管理工作，适时开展了对外投资效益审计和重点型号科研经费跟踪审计等，为促进和加强被审计单位的管理，提高经济效益发挥了良好的作用。 二、集团公司内部审计模式通过15年航天内部审计工作的实践，笔者认为航天科技集团公司成立以后，内部审计工作应采取“统一领导，按级负责，独立设置，加强研究院、局、基地一级”的管理模式。 在长期的审计工作实践中，航天审计系统因地制宜，从实际出发，提出并贯彻统一领导、按级负责的原则，取得了显著效果，这也是航天审计工作发展的基本经验之一。各级内部审计机构在本单位主要行政负责人的领导下开展工作并向其报告工作，同时接受上级内部审计机构的业务指导，符合现行的管理体制，既发挥了内部审计部门熟悉本单位经营管理情况，便于针对性地开展审计监督的优势，又在业务上得到上级审计部门的指导，接受上级单位的监督检查，形成“双重领导”的体制。笔者建议对此原则继续予以遵循。在此原则下，在集团公司设立审计局(或室)<一级>，领导集团公司内的审计工作，对集团公司本级及各研究院、局、基地和直属企事业单位进行审计监督。这次集团公司“定岗、定员、定编”，两个集团公司审计局(室)定岗均为9个(含领导岗)，定编5人。与审计局(室)的职责分工及业务范围相比较，工作量太大，人员处于超负荷的工作状态。但要在短期内解决审计人员少，审计力量不足的问题，难度极大。现实状况客观上要求加强研究院、局、基地一级的审计机构<二级>，努力改变目前多数研究院、局、基地审计力量形不成拳头，直属厂、所审计力量过于薄弱，不能正常开展工作的现状。研究院、局、基地必须设立独立的内部审计机构，这个“独立机构”至少必须符合以下4个标准：1.由本单位主要行政负责人直接领导；2.与机关其他职能部门平行建制；3.审计工作经费列入本单位财务预算；4.审计人员的工资、奖励、福利、专业技术职务的评聘等待遇与本单位其他职能部门同级人员实行同一标准。研究院、局、基地审计部门负责对研究院、局、基地本级及下属单位的审计监督。 对国有大中型企业及国有控股大中型企业，对年度财务收支金额在5000万元以上或单位规模在500人以上的事业单位，应当设立独立的内部审计机构<三级>。中小型厂、所，由于审计业务量不大，可以设置专职内部审计员，不要求设置独立的内部审计机构。对集团公司内的各级审计机构要进行合理的分工，做到各司其职，各负其责，避免工作重复。各级审计机构均“下审一级”，由集团公司审计局(室)负责指导全集团公司的审计工作。对集团公司内部审计的工作内容，应注意以下容易忽视而又非常重要的几个方面：1.对集团公司重大投资项目(如50万元以上)、基建项目进行事前审计，以保证合同条款的合法、合规性；对集团公司重大经济活动进行全过程审计；对超计划，超概算预算的情况进行审计鉴证。未经审计部门事前审核，财务部门不能付款或结算。2.对下属经济实体、分支机构的业务活动和财务收支情况进行常规审计，检查其国有资产是否保值增值；各项业务是否执行国家政策和本单位的有关规定；财务状况是否全面真实；各种经营活动是否合法、合规。3.对经济实体、分支机构的主要负责人年度奖惩、任期届满与离任前应接受审计部门审计，并对其任职期间经营管理业绩和经济责任进行评价，作出审计结论。实行年薪制、期权制的责任人，按年度根据审计部门依据国家及单位内部有关规定进行审计后予以兑现。先审计后兑现，未经审计部门审计出具审计报告的，不得兑现。4.对本单位涉及法律纠纷的事项进行专项审计，同时，与单位的法律顾问及法律事务部门配合工作，保证单位权益不受侵害。5.开展审计调查，对带有普通性、倾向性的问题进行调查分析，向本单位领导提出合理化建议，并采取相应措施加强和完善宏观管理。 三、内部审计发展趋势根据国务院的有关精神，集团公司按照公司法要求建立现代企业制度，建立规范的母子公司关系和与市场经济相适应的运行机制，就要克服原行业总公司体制下客观存在的政企不分，依靠行政手段管理的运行体制。随着航天现代企业制度的建立，内部审计的职能、作用也将发生质的改变，将从传统的财务收支审计和财经法纪审计转为侧重于绩效审计，从经济、效率、效果三个方面开展审计工作，审计的范围也将扩展到一个部门、企业或项目的各个方面。1.在审计的组织体制上，大中型企业的内部审计将得到加强。从1996年起，国务院对国有大型企业建立稽查特派员制度，职责是对企业查询调查并查帐，并对企业主要领导人的业绩进行评价，评价结果作为对企业主要领导人奖惩任免的依据。这一制度将促使企业领导人改善和加强企业管理，提高经济效益。由于真正建立起了对企业经营者或管理者的约束激励机制。企业的盈亏与经营者或管理者的切身利益挂钩，企业的领导人也必将进一步强化内部控制系统，内部审计作为企业内部控制约束的一个重要内容，其地位和作用也将随着得到进一步的重视与提高。2.在职能作用上，内部审计由单职能转化为多职能。审计部门和审计人员的工作重点由单纯监督职能向集监督与服务于一体，发挥监督、服务、参谋和助手作用，更好地为领导的决策与经营管理服务转变。内部审计对企业的经营活动将由过去的事后监督变为事前事中事后相结合的全过程、全方位监督和服务。3.在人员结构上，内部审计机构将真正向会计师(审计师)、经济师、工程师“三师”结构转变。由于审计范围从财务收支审计、财经法纪审计向绩效审计延伸和拓展，内部审计机构目前主要由财会人员组成的结构显然不能满足开展内部审计工作的需要。“有经济活动的地方就有审计”，凡是加强企业管理、提高经济效益、促进企业发展的活动，都会涉及到内部审计。对于内部审计人员来说，也相应提高了要求，审计人员不仅要政治素质合格，而且业务素质要过硬，要精通审计业务，既要熟悉有关的财务会计制度，又要掌握本单位的各种业务和管理知识。唯其如此，才能对本单位及所属单位的资产、负债及所有者权益情况以及与此有关的经济活动实行全方位的监督检查，真正发挥审计作用。因此，内部审计机构人员结构将真正形成由会计师(审计师)、经济师、工程师等专业人员为主的新格局。当然，航天科技集团公司成立后，内部审计发生的变化将是多方面的，不仅仅是上述所列举的方面。其他诸如在审计职责、权限，在审计工作方法和程序上也必将产生新的变化。 四、对航天科技集团公司内审工作暂行规定的几点建议由于航天系统管理体制、运行机制发生了一系列的新的转变，笔者认为航天科技集团公司审计部门组织对原中国航天工业总公司内部审计工作规定进行必要的修订，是及时、正确和有指导性意义的，必将对促进航天科技集团公司内部审计工作的发展起到重要作用。1.建议在第六章“授权和委托审计”中明确提出“审计部门可以采用就地审计、送达审计、委托社会中介审计机构审计等多种方式相结合进行工作”。这里主要是强调“送达审计”这一审计方式在内部审计工作中的作用和地位。随着计算机辅助审计、会计报表审计鉴证以及基建项目开工前审计的日益增多，关系逐步理顺，送达审计将越来越成为一种重要的审计方式。 2.在第六章第22条后，希望明确“审计费用由被审计单位负责或从审计结果效益中列支”。这一点很重要，否则在真正实行委托社会中介审计机构开展审计时，由于牵涉到审计费用由谁承担的问题，困难将极大。而若在暂行规定中能以内部规定形式确定下来，将便于今后对外委托审计具有可操作性。“审计费”作为管理费用的组成部分，已被会计制度所认可，且社会中介审计部门收费，也随着其执业环境的日益规范，有统一的收费标准和收费依据，这一点在法规上已不存在任何问题。3.对第七章“罚则”，建议改为“奖惩”。有奖有罚，方为公正。并增补一条，强调“对在审计工作中做出重要贡献的审计人员应予以奖励，奖励标准根据为单位避免、挽回经济损失或增加经济收益金额确定。”比如可以规定10万元以下的，奖励系数为2%，10万元以上100万元以下的，奖励系数为1%，100万元以上的，奖励系数为0.5%。由审计部门提出报经主管审计领导批准后兑现。当然，如何核定避免、挽回损失金额和增加收益金额，如何核定奖励系数，可以查找有关法规依据进行具体研究。这一条将为下一步真正落实奖励工作提供依据。随着市场经济的发展