24个国家电子政务的调研报告分析

艾森哲对全球24个国家电子政务的调研报告 前 言 大约5年前，许多国家和地区的政府便开始制定提供在线服务的规划方案，此后，在实施这些方案的过程中，他们都取得了不同程度的进展。在线服务的优点是显而易见的，它提供的服务更快更省更容易实现个性化，而且效率更高，国民和企业能够每周7天，每天24小时使用这些服务。然而实践证明，要想把电子政务的优势变成现实，并不是一件容易的事情。在推动电子政务的过程中，会遇到一系列复杂的问题，比如法律、管理、规章、社会和政治等种种因素，形成了一些复杂的制约条件，这是向电子政务过渡的过程中必须解决的问题。近年来，埃森哲公司每年都进行一次涉及有关政府的全球性电子政务调研工作，以确定他们各自电子政务的发展状况。在我们的最新调研报告电子政务领导将规划变为现实中，我们发现，尽管发展速度比较慢，但是各个政府正在努力实现他们的电子政务规划目标。更为重要的是，他们日益认识到，电子政务不仅要解决相应的技术问题，而且要使这项技术成为改革政府运作方式的工具之一。他们开始认识到，这种改革并不只是将各种服务移到网上，而是必须重新设计组织架构和工作流程，把国民放在电子政务的中心位置，将各个机构的在线服务集成起来，以简化交互程序，降低成本，改进服务。只有建立起合理的管理架构，并且与推动整个政府改革的政治意志相结合，政府服务的改革才能实现。在这份调研报告中，我们概要地介绍了中国政府的电子政务运作情况，并且与我们在2002年调研的另外23个政府的情况进行了比较。不过应该指出，对这23个国家和地区政府进行的调研是在2002年1月进行的，而在过去的几个月中，他们的电子政务水平的排序很可能已经发生了变化。根据去年的研究，我们发现这些政府可能在较短的时间内电子政务方面取得相当大的进展。因此，对中国与其他政府之间进行的比较并不是绝对的，只是用来说明他们电子政务运作的相对情况。我们把中国调研结果与其他政府进行了比较，并用对中国在电子政务方面取得的经验亦与其他政府进行了比较。尤其是，我们考察了中国究竟在多大程度上利用了后发的优势。在我们的调研过程中，我们发现许多政府电子政务起步较晚，但是他们已经取得了巨大的进展，并且正在成为强大的挑战者。中国显然属于这类政府。各个政府从那些起步较早政府的失误中吸取了教训，开始懂得开展电子政务的复杂性，同时人们普遍认识到应该以国民为中心来提供电子政务的服务，因此通向电子政务的道路正在变得逐渐明朗起来。 方法与定义埃森哲的研究人员以国民和企业的身份在因特网上进行了调研，完成通常由国家政府提供的各种服务需求。他们访问了中国政府部门的网站，并且对这些站点进行了评估，以确定电子政务服务的质量和成熟程度，确定企业通过网络与政府打交道的水平。这项调研工作是在2002年7月进行的。埃森哲考察了9个主要政府服务部门提供的169项国家级政府的服务。这9个相关的服务部门是人事服务、司法与公安、税务、国防、教育、交通与机动车辆、民主与法制、采购以及邮政。埃森哲选择了23个国家及地区的政府来进行这项电子政务的调研，这些国家和地区是澳大利亚、比利时、巴西、加拿大、丹麦、芬兰、法国、德国、香港、爱尔兰、意大利、日本、马来西亚、墨西哥、荷兰、新西兰、挪威、葡萄牙、新加坡、南非、西班牙、英国和美国。丹麦是唯一在去年调研报告中的22个国家和地区基础上增加的国家。中国的电子政务的调研是在2002年1月对23个国家和地区电子政务研究报告的基础上开展的一项补充调研。正如前面指出的那样，经过6个月之后，我们早先收集的数据可能无法准确地反映目前中国与其他政府之间的比较关系，而只能大体表明中国在其他23个政府中的相对排序。我们调研的电子政务服务代表了国民和企业在他们的整个生命期内对他们的政府提出的服务要求。传统上，这些服务是通过服务台、电话或者以书面形式来提供的。在接受调研的政府中，没有一个政府能够提供全部的169项服务。大多数情况下，所有这些服务都是由下一级政府提供的，比如由州、地区、市和县一级政府来提供。又如，加拿大的教育服务是由省负责提供的，因此它不在本项研究的范围之内。在这种情况下，我们在进行分析之前就将这些服务的调研去掉了，有关政府不会因为没有提供不在其职责范围内的服务而受到指责。在中国、169项服务中有52项由国家级政府提供，其中的46项服务在某种程度上是以在线方式提供的。我们的调研方法是不使任何国家级政府因为提供服务的数量不足而受到指责。这是一种由国家、州和地方政府来提供服务的分层结构，中国的情况与我们调研的其他许多国家是相似的，在这些国家中，国民和企业需要的少量服务由国家级政府提供，而大多数服务则由省或地方政府负责提供。这些服务可以分为3种类型，即信息发布型、单向作用型和双向互动型。而双向互动型则能够反映政府提供的某项服务的最大成熟度。在每个服务类型中，我们用3个等级对其服务进行评分，以显示这些服务已经达到的成熟度。我们使用两个衡量标准来确定被调研的各个政府电子政务成熟度。一个衡量标准是服务的成熟度，另一个是客户关系管理（CRM）的利用情况。然后将这两个衡量标准结合起来，确定每个政府电子政务服务的总体成熟度。 衡量标准服务成熟度服务的成熟度用于衡量政府提供的在线服务水平。它要考虑到国家级政府提供的在线服务的数量（服务成熟度的广度），以及提供的每种服务的完善程度（服务成熟度的深度）。服务的总体成熟度则是服务成熟度的广度与服务成熟度的深度综合衡量的结果。服务成熟度的定义信息发布型这是一种被动/被动型关系。用户不能通过网络以电子方式与政府机构进行沟通，政府机构也不以同样方式与用户沟通。而只是通过政府网站发布信息。单向作用型这是一种主动/被动型作用关系。用户必须能够通过网络以电子方式与政府机构进行沟通，但是政府机构则不必采用此类方式与用户进行沟通。双向互动型这是一种主动/主动型互动关系。用户必须能够通过网络以电子方式与政府机构进行沟通，而政府机构也须以此方式对用户作出回应。客户关系管理在过去报告中提到的“提供成熟服务”现已改名为客户关系管理（CRM）系统。这是衡量提供服务成熟度的一种手段，因此有助于国民通过与政府之间的在线互动来获得最大的效益。 我们可以采用5个衡量标准来确定CRM的作用，即判断力、互动性、站点特性、针对性以及网络。判断力政府是否记得我？当我们再次访问政府网站时，它是否知道我以前曾经在该网站上与政府打过交道，并且能够根据该信息为我提供更加个性化的服务？互动性我能否通过一个网站访问多个相关的政府站点？这可以用来衡量通过单个或者少量门户网站来访问各种电子政务服务所能达到的水平。站点特性该站点是否根据我们的需要建立的/是否根据一定的目标有意识建立的？这可以衡量电子政务的服务究竟在多大程度上是根据国民的需要来提供的，而不是根据政府内部的组织结构来建立的。针对性该站点能否根据个人的需要或者情况提供帮助或建议？这可以用来衡量政府网站在多大程度自动衡量根据国民的需求来确定服务或者建议。网络通过电子政务服务能否访问其他的非政府增值服务？这可以用来衡量政府的服务在多大程度上与其他的非政府服务实施链接，以便为国民提供增值服务。总体成熟度服务成熟度与客户关系管理（CRM）水平的评估相结合，就可以为每个政府评定一个等级，代表其在23个政府中的排序（总体成熟度）。在这个衡量标准中，服务的总体成熟度占70%，CRM占30%。这个衡量标准可以反映出这样一个情况，至少从目前看来，能否提供某种服务以及提供服务的水平，要比提供服务所采用的方式更加重要。根据提供服务的总体成熟度的等级，这些政府又可以在得分和特点相类似的基础上划分成不同的类别。电子政务服务的总体成熟度与其他政府不同而具有创新精神的领先政府，能够通过网络提供大量成熟的电子政务服务。这个类别中的政府得到的总体成熟度的分数大于50%。具有远见卓识的政府已经建立起在线电子政务服务的牢固基础，并且通常已经展示出在CRM的利用方面取得的某些进展。这个类别中的政府得到的总体成熟度的分数在40%到50%之间。积极开展电子政务新兴的政府通常已经能够提供范围相当广泛的电子政务服务，尽管服务的成熟度还比较低，却可以通过最大限度地发挥在线服务的潜力和增强他们的CRM应用能力，大幅度提高其电子政务服务的水平。这类政府达到的总体成熟度在30%到40%之间。正在建立电子政务平台的政府在线服务水平较低，其服务的重点是发布信息，因为这些政府的电子政务起步较晚，并且在实现他们的电子政务规划上还有相当多的基础设施问题需要解决。这类政府达到的总体成熟度不足30%。背景情况研究除了上面介绍的数量因素外，在2002年的调研中，我们还收集了被调研的23个政府的电子政务环境方面的信息。这些信息包括电子政务的发展历史，实施规划的内容，政府围绕着电子政务而采取的政治和法律措施的进展情况，以及实施电子政务时使用的详细工作流程等。我们在整个研究报告中都运用了这些背景信息。 调研结果对中国电子政务发展前景的展望埃森哲已经连续3年发表了关于电子政务的全球性研究报告。在2002年的报告中，我们发现全球电子政务的开展状况已经发生了巨大的变化。然而有一个情形没有变，那就是被调研的政府积极推进电子政务的执着精神。在这一时期内，许多国家的政府继续坚持实施其电子政务发展规划。尽管各个政府的电子政务发展速度和水平差别很大，但他们都没有放松实施各自的规划，并展示出充分发挥信息经济作用的决心，以便为国民和企业带来实惠。在我们进行的第3个年度电子政务的调研中，我们试图了解这23个政府是如何实现他们在线政务的规划方案。我们的目的是要确定这些政府在过去12个月中为使这些方案变为现实而取得的进展，了解哪些是新的开展电子政务的领先国家，确定哪些国家的政府取得的进展最大，其原因何在，并且明确电子政务领域中正在形成的发展趋势。调研显示，那些处于电子政务领先的国家仍然处于领先地位，尽管新加坡与加拿大已经非常接近，但加拿大仍居首位。同时，加拿大正在继续朝着其既定目标前进，即到2004年，使加拿大人能够通过网络来访问联邦政府的所有计划和服务。在具有创新精神的领先政府中，除了加拿大和新加坡外，又增加了美国，这3个国家的电子政务总体成熟度的得分都超过50%。2001年，这3个国家都属于具有创新精神的领先国家，他们的电政务总体成熟度分数都超过了38%，加拿大得分最高，为50%。现在我们对中国政府提供的电子政务服务进行了同样的研究，并且将这些调研结果与6个月前进行的2002年其他23个政府的调研结果进行了比较。下面这幅插图显示，就电子政务服务的总体成熟度而言，中国在24个有关政府中排名第20位，处于正在建立电子政务平台的政府之列。我们将调研中的各个政府分成4类，第一类是具有创新精神的领先政府，其电子政务服务的总体成熟度的得分超过50%。第二类是具有远见卓识的政府，他们的电子政务服务的总体成熟度得分在40%至50%之间。这是我们调研中数量最大的一类政府，共有10个。第三类是新兴的积极发展电子政务的政府，这些政府的电子政务服务的总体成熟度得分在30%至40%，这类政府只有4个。 中国的电子政务服务的总体成熟度得分是23%，处于正在建立电子政务平台的这一类政府中，这些政府正在实施其电子政务发展规划。这些政府所处的状况是，虽然他们在发展电子政务的道路上还有很长的路要走，但是他们在建立电子政务的基础设施和投资于实施这些规划所需要的教学和技术方面，已经取得了稳步的进展。这正是进入电子政务领先政府的很好切入点。在上一轮研究中，这些政府的电子政务服务的成熟度得分是在12%到26%之间，而一年前这个成熟度的得分是11%到17%。服务成熟度的广度和深度图2 2002年各个政府电子政务服务成熟度的广度不过，图3表明正在建立电子政务平台的这类政府在实现服务成熟度的深度上仍然存在一定的差距。被调研的所有政府都必须进一步提高这方面的在线服务成熟度。电子政务服务成熟度的深度能够说明提供的服务的复杂程度，中国在这方面的得分是28%，这表明中国政府提供的大多数服务仍然处于在网络上发布信息的阶段。这个分数是正在建立电子政务平台的这类政府的典型得分，这个类别中的大多数政府提供的在线服务仍然集中在发布信息上，并且正在逐步提升各种在线服务的水平，以便通过服务成熟度的各个不同阶段。把电子政务的规划变为现实中国的经验调研发现，从电子政务水平最高的政府来看，无论是在制订电子政务的规划，还是如何最好地实施电子政务的各项举措，使国民、企业和政府都能够得到最大的好处方面，被调研的政府都变得越来越成熟了。空谈鼓励所有政府部门“上网”，但是又拿不出行动纲领，也不说明上网将如何改进服务和管理效率，这些情况已经不复存在。取而代之的是他们都制订了详细的电子政务实施规划，其内容包括成功地实施电子政务规划和满足用户需求必须达到的所有条件。中国在“政府上网工程白皮书”中阐明了电子政务规划。该计划希望政府的各个部门积极利用计算机技术，鼓励政府部门采用办公自动化技术和在线服务，以便改进政府为国民和企业的日常生活和事务提供的所有服务。最早实施这个规划的机构是中国国家经济贸易委员会的经济信息中心。其规划包含下面的一系列重要内容：1中国的各级政府都应该建立因特网网站，以便提高政府工作的透明度，降低经费开支，提高工作效率，并且使政府的所有公务员都能够更好地访问各种信息。2建立政府门户网站，作为向国民提供服务的窗口，并用作为政府内部工作自动化和信息共享的基础。3改进和丰富因特网上的中文内容。4加快中国信息技术和网络经济的总体发展速度。这个规划体现了全方位电子政务的方案和政策的诸多优点。 近年来，许多国家和地区的政府率先制订出具有前卫思想的电子政务政策，并且努力设法落实相应的政策和基础设施，使企业和国民都能够得到这些好处。与许多早期的电子政务方案不同，中国的电子政务规划包含一个定义明确的实施计划，它将分3个步骤将国家建成为网络社会。第一步：根据“政府上网工程”，建立基于公共信息网络的政府网站，实现政府信息资源的共享。第二步：通过政府网站与政府的办公自动化设施连接，并且将这些网站与政府的内部工作流程紧密结合，使政府网站变成为国民提供服务的方便渠道，以实现电子政务的各项目标。第三步：使所有企业和家庭与网络连接起来，通过信息共享，为企业和家庭提供各种不同的公众服务，并且形成一个“网络社会”。这3个步骤表明中国已经认识到要成功地实施电子政务计划将会遇到各种挑战，还表明中国正在努力解决各种关键问题，比如，如何通过电子政务为国民带来各种实惠，提高双向互动服务的水平等。要建立提供电子化服务的渠道，就必须投入大量的经费。当政府具备了提供电子化服务的能力后，政府还必须承担经常性的经营成本。建立政府网站不仅仅是增加一个提供与其他地方相同的服务渠道，而且能够带来各种实实在在的好处，比如提高工作效率和节省成本等。政府开始懂得应该如何权衡电子政务举措的成本和效益。中国政府正处于开展电子政务的初级阶段，仍然在实施政府办公的早期自动化，以便将其作为提供在线服务的先决条件。不过，中国拥有一个极好的机会，可以学习其他国家政府的经验，确保其在线服务能够有较好的回报，给国民带来好处。其他许多政府并没能实现电子政务降低服务成本的目标，原因是大多数电子政务服务还不够成熟，而更重要的原因则是缺乏与后端办公室的集成。在网上发布信息的服务对降低成本的影响很小，大多数情况下这只不过是多增加一条提供服务的渠道而已。尽管如此，对于所有提供电子政务服务的政府来说， 这是个必要的起点，因为通过网络发布信息，就可以鼓励国民以在线方式而不是通过常规渠道与政府部门打交道。中国政府通过网络提供的大多数服务目前仅限于信息发布的服务。只有当以网站作为前端的界面与后端办公室系统之间确实实现了集成之后，才能真正降低在线服务的成本。而要实现这种端到端的集成，则必须改变管理结构，开发新的技能，并且重新设计工作流程。若要实施这些改革，真正兑现电子政务的各种好处，比仅仅建立网站要复杂得多，中国正处于实施这些改革的初级阶段，已经制订出通过网络来提供电子政务服务的总体政策，第一步则是在一系列政府门户网站上发布政府信息。中国与正在建立电子政务平台的许多政府一样，目前的双向互动服务的能力仍然非常薄弱。不过，其电子政务服务成熟度的广度非常大，其任务是不断提高信息发布服务的总体成熟度。鉴于中国实施电子政务计划的时间还不到3年，而开展电子政务服务的环境又相当复杂，因此可以说中国在这方面已经取得了很大的进展。中国的电子政务是从政府部门的办公自动化总体水平较低的情况下起步的，完全有机会超过那些经费负担沉重、基础设施又比较陈旧的其他许多政府。邮政服务电子政务的先行者电子政务领先的政府通常把重点放在提供服务的两个领域，其中的一个领域就是邮政服务。邮政部门最先采用电子政务技术，目的是使它们的运作更有竞争力，更加有效，许多情况下，它们率先实现了私有化，并且率先在股票市场上市。世界各国的邮政部门都试图培育一个以客户为中心的文化环境，建立一个以客户为重点的服务模式。客户必须能够获得他们想要的信息，并以在线方式来处理所有的事务。中国在将邮政部门的服务转为在线服务方面已经取得了相当大的进展。达到了被调研的所有政府的平均分数线的40%。正如下图所示，被调查的24个政府中，12个政府的在线邮政服务水平低于这个平均分数线。（不过需要注意的是，这是中国与其他23个政府在6个月前的调研结果比较而言。） 世界各国的税务部门都面临着在如何加快税收速度和提高照章纳税率的方面越来越大的压力。为了实现这些目标，领先国家的税务部门都在制订和实施出色的在线服务策略。在线提交纳税申报表只是这些计划中的一个内容，这些计划包括范围广泛的功能，从简单的单向传递表格，到建立复杂的单向作用和双向互动设施，无所不包。在线服务领先的税务部门与电子政务的领先有着密切的关系。在电子政务方面处于落后状态的国家政府，最好将有限的资源用于执行税务部门的在线服务上。实践证明，从税务部门着手提高电子政务的水平，是个明智的策略，因为其成果能够迅速推广应用于电子化提交纳税申报表项目之中。此外，这些税务项目看得见摸得着，几乎与每个国民和企业息息相关，因此加快税收和提高税收率有助于推出更多的电子政务举措。为企业提供在线纳税服务有助于增强企业对电子政务和电子商务的信心。这样，这些服务就可以证明整个电子政务所带来的优越性。中国在这个领域中已经取得了很好的初步进展。从“金税工程”开始，中国便将重点放在提高税务系统的效率和效能上，表明其税务部门正在积极进行它的在线服务系统的建设。国家税务总局和海关总署在电子政务的信息发布阶段中合计提供了9个重要的在线服务系统，随着时间的推移，它们将会建立更加高级的电子政务服务系统，这些系统既具有单向作用功能，也具有双向互动功能。CRM的作用 图6显示了在确定有关政府的电子政务的领先水平时CRM所起的作用。同时也为我们提供了一个窗口，使我们能够了解将来哪些政府有可能取得电子政务的领先地位。目前加拿大显然独占鳌头，但是新加坡很可能通过进一步加强运用CRM，从而在总体上赶上加拿大，因为他在这方面存在很大的改进空间。真正的挑战可能来自爱尔兰、澳大利亚和英国政府，他们属于具有远见卓识的政府。在CRM的利用水平上的得分超过了平均水平。在总体成熟度的排序中处于第14位的新西兰，在CRM的利用上排序第6位，这是新兴的积极发展电子政务的政府中在这方面唯一进入前10名的国家，是值得我们密切关注的国家。在CRM的利用上发展最快的国家是美国、澳大利亚和比利时。如果从CRM利用情况来衡量正在建立电子政务平台政府的电子政务水平，中国的得分是极高的，在被调查的24个政府中位居第14位，在这个类别的国家中，中国的得分最高。在衡量电子政务领先水平的因素中，CRM的作用越来越大，并且还会继续提高。中国从一开始就在这方面有着良好的表现，这就清楚地说明将来中国的排序将会继续提升。政府运用CRM是个比较新的概念，还有待进一步去发掘。在私营企业中利用CRM的主要推动因素，比如留住客户和提高从每个客户身上得到的盈利，在政府部门中并不存在。但是，CRM的原则也同样适用于政府，因为政府是世界上最大的服务提供者，所提供的服务种类繁多，如果能够更好地了解其客户的需求，就可以取得更大的效益。由于政府试图改进服务方式，因此CRM有可能解决政府目前面临的某些最紧迫的服务问题。CRM的优势是，有助于简化政府的工作流程，改进各个部门之间的数据共享，为公众提供各种自我服务的选择。为了衡量有关政府在在线服务中运用CRM的水平，我们的研究报告考察了下面的几个问题：1. 判断力政府是否记得我，或者是否了解我使用网络服务的特点和需求？2.互动性我能否通过该站点访问多个相关的政府提供的服务？3.站点特性该站点是否根据我的需要建立的？/ 是否根据用户的目标建立的？4.针对性该站点能否根据我的需要或者我的情况提供帮助或建议？5.网络通过该站点能否访问其他的非政府增值服务？当各项服务随着成熟度曲线提升时，服务成熟度的广度趋近100%，与此同时，服务成熟度的深度亦随之提高，因此CRM的运行情况可以用来测试电子政务是否实现了以国民为中心的服务承诺。CRM将成为衡量电子政务领先地位的一个越来越重要的因素。中国在初步开展电子政务的过程中，将重点放在CRM的单向作用服务上。各政府站点之间实现了链接，国民在搜索政府的信息时