公共行政学课件第十七章行政伦理.ppt

第十七章 行政伦理,引言 市场经济体制下、法治需求彰显的背景下，行政伦理的提出是否不合时宜、不切实际？,一、行政伦理伦理的实质伦理、行政伦理、公共管理伦理,（一）伦理道德与法律的关系 伦理道德：一定社会中基于善与恶、公正与偏私、诚实与虚伪等观念、情感与行为习惯而形成的，并依靠社会舆论、传统习惯和内心信念来维系和发挥作用的，用以规范、调整、完善人与人之间、人与自然之间关系的行为准则（原则和规范）的总和。 1、法律与伦理道德的差异 价值层次不同 规范调整范围 调整频率方面 功能作用方面,2、法律与伦理道德的联系,词汇表达分享同一套词汇； 调控范围有些是重叠的； 伦理对法律的指导和影响； 在一定条件下，存在伦理向法律转化和法律向伦理转化的互动现象；伦理立法。 伦理的运作需要一定的社会环境，最直接的就是必须也只能在与之匹配的特定的法律环境下才能运作。同样，法律意识的生成和特定的伦理环境密切相关。 社会基本道德伦理体现在、融合于法律法规之中，而法律是底线道德伦理的凝固化、具体化、外在化和公开化。,依法治国和以德治国,“徒法不足以自行，徒善不足以为政” 孟子 礼禁未然之前，法施已然之后。 司马迁 法律是显现的道德，道德是隐藏的法律 林肯,二、行政伦理,基于行政管理的公共性，以协调行政管理人员、组织、社会三者关系为核心，规范行政管理运行的行为准则系统。 1、性质：行政管理领域中的职业伦理和角色伦理。 一般伦理学和应用伦理学的分野：职业与职业伦理，私人行政、公共行政、公共管理的演进过程中的职业角色变迁。 2、行政管理的公共性：公共利益、公共权力、公共服务、公共责任 3、核心是处理个人、组织与社会的关系 4、行为准则系统包括原则和具体规范,相对而言，前者是处于较高层次的道德准则，后者是对前者的具体细化和体现。 如英国诺兰委员会提出公共生活的7种原则：无私、正直、客观、问责、公开、诚实、领导。 公务员行为规范规定了8条行为规范：政治坚定、忠于国家、勤政为民、依法行政、务实创新、清正廉洁、团结协作和品行端正。 行为原则和具体规范背后体现了特定的价值观和不同的政治文化背景。如我国公务员行为规范既在品行、廉政等方面与西方公务员行为规范有相同之处，又在政治坚定方面与西方公务员政治中立的要求存在较大差异。,行政伦理的调整对象与核心问题 处理好行政管理领域中的各种伦理关系，关键需要解决以下核心问题： 其一，公共权力与公共责任的关系 其二，公共权力与公民权利的关系 其二，公共利益与私人利益的关系,行政伦理的构成 1、就主体层次而言，可分为组织伦理与个体伦理。 2、就体制和手段而言，可分为制度伦理和政策伦理。 制度伦理是“制度的伦理化”与“伦理的制度化”； 政策伦理是“选择的伦理”，而实质是“伦理的选择”。,3、就道德结构而言，可分为总体结构和个体结构。 （1）宏观整体角度，包括： 伦理现象结构（包括伦理意识、伦理规范和伦理活动） 伦理关系结构（行政管理主体之间及其与社会公众之间两大关系） 伦理水平结构（过去、现在和理想的状态） （2）个体角度，具体包括： 道德心理结构（道德认知、道德情感、道德意志、道德信念、道德理想等） 道德行为结构（道德动机、道德选择、道德行为、道德评价、道德修养等） 道德境界结构（他律到自律、自发到自觉等）,行政伦理研究主要内容： 1、行政管理制度如何奠基在伦理关系的基础上，法律制度建设如何同伦理道德融合起来； 2、行政管理过程为什么需要道德规范；需要遵循什么样的道德规范；这些道德规范是怎样生成的和发挥作用的； 3、行政管理主体在管理过程中如何实现道德规范的要求；需要培养什么样的人格，在各种伦理冲突面前如何正确选择。,三、行政伦理的特点 与其他职业伦理相比较,整体性与系统性 政治性与社会性 非营利性与非交换性 较高的层次性与广泛的示范性 必要的强制性,四、行政伦理的功能及其限度 与法律制度的比较分析,（一）共有功能和独特优势 相同功能：规范、调节、引导、激励等 不同功能：外部控制和内部控制。 1、法律的模糊性、僵化性和滞后性；自主性和灵活性。 2、法治模式对权力强烈的依赖性；依靠良好的道德品质、道德氛围等，能更加有效规范行政自由裁量权。 3、法律执行成本较高；简化成本提升效率。 4、法律易造成人性的压抑；在服务理念主导下创新，张扬个性、发挥创造力。 （二）行政伦理不是万能的防止公共管理伦理的泛化,五、行政管理的伦理维度缘起与发展,1、背景：表面是特殊事件（美国“水门事件”）催生，实质有着深刻社会背景和学科背景。 首先，“行政国家”现象导致的问题重新唤醒了人们对伦理道德的重视。 行政权的特点、社会的复杂化和行政人员的自利心理，行政权扩张，行政国家的现象：组织、人员、财政、自由裁量权的扩张与规范需求。 其次，由行政管理到公共管理的发展，出现了新的伦理关系需要调整。 社会关系的复杂性、不可治理性、社会自治能力的提升以及对政府的不信任，新的公共管理主体的出现，新的关系需要伦理的规范和调整。,再次，从行政学和公共管理学的发展来看，经历了从祛除价值到价值回归的过程。 政治行政二分法；新公共行政；新公共管理；新公共服务理论 最后，从伦理学的发展来看，出现元伦理学重新向规范伦理学、美德伦理学的回归趋势。 重新重视应用伦理学、职业伦理学的研究，从事实和价值的分离到重新重视价值。,2、行政伦理的发展历程： 产生的标志 行政伦理学作为一个独立学科出现，是以以下几个历史性事件为标志的。 标志之一：“美国公共行政学会”（ASPA）于1976年成立了“职业标准与伦理委员会”。 标志之二：把行政管理的外部控制转化为内部控制。 标志之三：行政伦理学正式进入公共行政的课程体系。 标志之四：一系列代表性著作的出版 重点关注内容的变迁,国外学者研究关注的问题或研究视角 登哈持1988年公共服务伦理学：在公共组织中解决道德两难问题； 罗尔1989年再版的官僚们的伦理学； 库珀1990年第四版行政伦理学：实现行政责任的途径； 鲍曼1991年公共管理的伦理前沿：为解决伦理两难问题寻找新的方案； 刘易斯1991年公共部门中的伦理挑战； 格特纳1991年所著的公共管理人员伦理学； 弗里德里克森1993年所著的伦理学与公共行政； 库珀1994年主编的行政伦理学手册； 罗尔1998年公共服务、伦理学和宪法实践等。,国内的研究学者和著作、课程开设情况 张康之：寻找公共行政的伦理视角（2002）；公共管理伦理学（2003）；公共行政中的哲学与伦理（2004） 王伟：行政伦理学概论（2001）；公共行政伦理读本（2005） 高力：公共伦理学（2002，2007） 郭夏鹃：公共行政伦理学（2003）。 李建华：行政伦理导论（2005） 万俊人：现代公共管理伦理导论（2005）,五、加强行政伦理建设的意义何在？ 意义并非虚无,行政伦理的地位的重要性，是由于行政管理的特殊而重要地位以及公共管理伦理的功能和作用来决定的。 对于个人的意义：职业优势的塑造公共服务中的技能三角 职业技术：培养专业技能; 职业伦理：塑造良知;职业造诣：培养领导能力 对于组织的意义：组织认同与组织竞争力 对于社会的意义：社会伦理道德的好转 对于执政党和政府的意义：合法性的提升,六、行政伦理建设与管理,道德是管理者必不可少的要求，同样，管理也是道德建设所必需。 伦理管理原则 政治支持 伦理立法 伦理管理组织 职业社会化 行政伦理的制度化,经合组织行政伦理架构,（一）伦理管理原则,1998年经合组织理事会通过改善行政伦理行为建议书，指出只要定期对影响伦理行为的程序和做法进行检查，行政伦理的水平是可以提高的。核心内容提出“行政伦理管理原则”12条： 1、行政伦理规范应简明易行； 2、行政伦理规范应纳入法制框架； 3、应对公务员给予行政伦理教育指导； 4、公务员深知有权利和义务举报不道德行为； 5、领导人的支持有助于提高行政伦理水平； 6、决策过程要公开，接受公众监督；,7、对公营和私营机构之间的交往要有明确指示； 8、各级领导在伦理行为上做表率； 9、管理政策、程序和做法应当促进行政伦理行为的改善； 10、公务员待遇和人事政策应当促进行政伦理行为的改善； 11、完善的责任机制应切实到位； 12、建立适当程序和惩罚手段制止违规行为。,（二）政治支持,领导人的支持是保证伦理建设其他要素有效推行的前提之一。 言论表态：通过讲话、公开声明、签署文件等形式，对公众的强烈呼声给以坚定的回应，对行政伦理建设给予指导。 发现政府丑闻后，成立专门机构或人员进行调查，或就伦理建设拿出新的办法。 良好示范：通过自身努力或依靠工作团队，在推动行政伦理建设方面做出表率，尊重民主，崇尚法治，纠正不正之风，扭转公众不信任情绪和犬儒主义。 资源分配：如专项拨款等途径确保有充足的经费用于伦理建设的宣传培训、调查、立法和其他相关活动。,（三）伦理立法,对于哪些伦理行为应当发扬，哪些需要加以约束，如果不能给以清楚地解说并形成共识，那么就不能指望在公共机构建立强大的伦理文化。澳大利亚学者朗福德 伦理立法现状 职业道德规范，明确公共服务价值 支持性体制和机制 伦理立法局限性,（四）伦理管理组织协调机构,议会委员会或政府部委或专门的特设机构。主要发挥管理功能，对行政伦理建设的其他方面予以支持和协调。三种角色： 其一，门卫角色。指对已经构成或者有可能构成刑事犯罪的违反行政伦理的行为进行调查或者起诉。鉴于其效能主要是揭发违法行为，需要足够的资金、权威和独立地位以增强工作力度。 其二，顾问角色。主要工作是向行政机关或各公共机构提供咨询和建议，而不是执法和调查。具体工作：就现行的行政伦理情况进行独立的评述；对变化中的社会规范进行调研，以使对公共行政行为标准提出修改建议；检查各单位的行政伦理环境等。 其三，推动者角色。通常是常设的中央管理机构或政府的行政部门，向公务员甚至全社会进行宣传教育，引导所有公务员提高伦理意识，并帮助他们掌握伦理分析技能。如新西兰的“国家服务委员会”法定部门，负责制定有关廉政和行政行为的政策。挪威的公职部负责伦理教育和培训。,（五）职业社会化,职业社会化指公务员学习领会和践行职业道德、价值观、行为规范的过程，旨在伦理意识和伦理决策 入门教育培训：公务员的职责，包括与上级和公众的关系；相关法律、法规和行政伦理规范；责任机制，包括行政程序和报告制度；待人处事的价值观，即包括组织上的，也包括个人的。尤其注意针对私营部门转入公共机构的人员。 经常性教育培训：主要让有一定经历的公务员学习掌握鉴别、分析问题的技能，善于思考和判断行政伦理问题，提高决策水平。还应对即将离开本单位的雇员进行伦理宣传教育。 领导人以身作则。让下属信服，对各部门领导人的职责要求是，既要抓好本部门的行政伦理建设，还要率先垂范。 教育培训等的功能性障碍,伦理决策模型（cooper）,（六）行政伦理的制度化,1、邓小平：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。” 2、个体道德的局限性：社会治理、搭便车。一个社会制度建设水平的高低，决定了行政人员人格整体的优劣。 3、社会治理模式概述 农业社会：统治型行政模式，权治、权制、秩序 工业社会：管理型行政模式，法治，法制，效率、公平 后工业社会：服务型行政模式，德治，德制，服务,4、具体做法： 制订管理规章应当纳入伦理规范意识，确保管理上的方法、做法与公共部门的价值和原则并行不悖； 在伦理管理体系的建设中，把崇尚道德理想与强调遵纪守法有机结合在一起； 把握好公共管理改革对行政伦理行为带来的影响； 异议程序，保护因坚持伦理准则而违背组织程序的个人。,七、公共责任及其建构,政府责任、责任政府、行政责任、责任行政、公共责任 （一）责任与公共责任 汉语大词典三重含义：一、使人担当起某种职务和职责；二、份内应做之事；三、做不好份内的事，因而承担的过失。 多层次概念，包含了社会对各种角色的规定性，同时也包含了违反这些规定性的角色应该承担相应的后果。 公共责任：公共管理主体，包括公共管理组织及其公职人员，由于所具有的公权地位和公职身份，在行使公共权力、维护公民权利、增进公共利益的过程中对授权者、法律法规、公众和社会期待等应承担的各种责任。,公共责任的体系 1、从责任的性质看，包括积极责任和消极责任： 公共管理主体不但要积极的回应社会公众的需求，制定各种公共政策，公正有效的实现公众需求、维护公民权利、增进公共利益； 而且还要在自己未能采取积极措施应对公众需求，未能保护公民权利和实现公共利益甚至侵犯公民权利、破坏公共利益时，要接受相应的监督、纠正、惩罚、谴责等否定性后果。,2、库珀从公共管理者个人角度出发，划分为客观责任和主观责任。 客观责任与从外部强加的可能事物有关；具体形式有两个方面，包括对某人或者某集体负责，也包括对某一任务、下属员工人事管理和实现某一目标负责，置于组织和政治背景中考察时，则包含三方面的内容：对组织的上级和下属负责；对民选官员负责；对公民负责。 主观责任与那些我们自己认为应当为之负责的事物相关。与客观责任根源于法律、组织机构、社会对公共管理者的角色期待不同，是根植于我们自己对忠诚、良知、认同的信仰。,3、根据责任的具体表现形式，公共责任可划分： （1）政治责任：政治责任的本质就在于体现民意和公共利益、公共管理的回应性以及就公共管理活动的效果对公众负责。 （2）法律责任：公共管理主体必须具有法治精神，遵守法律规定，履行规定职责，并承担因违法所引起的法律后果 （3）管理（行政）责任：公共管理主体日常管理活动中，根据层级关系中的职位职务的要求，切实履行自身的职责，对管理的具体目标和任务负责。 （4）道德（伦理）责任：公共管理主体的行为必须适合公众和社会期待的道德标准和规范，否则受相应的谴责和惩罚。符合社会公德要求，符合公共管理职业道德要求 四者不同维度，实际存在交叉，地位和重要性不尽相同。,（二）公共责任的重要价值,1、民主政治的价值要求满足社会公众的需求 2、政府治理和政党执政的要求追求合法性的建立 3、公共管理内在价值的要求4E的实现 Economy Efficiency Effectiveness Equality or Ethics,（三）公共责任建构的基本思路,责任行政和责任政府不仅仅是现代民主政治的一种基本理念，更重要的是现实中的一系列的制度安排。 两种思路： 按照公共行政责任的表现形式加以建构 按照个人、组织和社会之间的关系进行建构,按照公共责任的表现形式进行建构,1、政治控制：主要针对政治责任 （1）民主政治：总体性和间接性 （2）民主行政：批判：“责任链条的断裂”；强调：民主价值观和政治伦理规范是一切行政价值的基础，公共行政应该按照“主权在民”的宪法精神，强调行政的公共属性，使得公共行政始终是“主权的委托者”，始终尽心尽责维护社会公平正义，始终以人民的意志为转移，始终以不断增进人民的福祉为己任。 措施：打破价值中立：强化民主意识和责任感；改革文官制度：高级文官的政治任命和代表官僚制；加强公民参与和行政公开：增强对社会公众的回应性；分权化改革：向下级放权，社会放权，促进一线责任的实现 分析评价：尽管存在诸多弊端，但最为权威，发挥重要作用,2、法律控制：法治治理模式下的途径,（1）基本观点：关注秩序和正义，但认为秩序和正义主要来自于法律的控制和调节。 法治：良法、法律的无上权威，法律的平等保护，法律的普遍遵从。 核心是对权力的控制，认为保持公共管理主体负责任的状态应从法律对权力的控制入手：宪法为公共管理权力限定范围和宗旨；法律防止重大公共事务领域的权力滥用，对具体目的、范围和程序等作出限制；违反时候通过司法审查加以评判、实施追究和惩罚。 （2）分析与评价：优点避免个人情感和毫无等非理性的影响，能够通过强制力保障责任的实现。缺陷在于：法律具有模糊性、僵化性以及滞后性；法治模式对权力具有强烈的依赖性；法制容易造成人性的压抑。,3、管理方式：传统管理和新公共管理的途径,作为管理方式，责任要求职务、职权和职责一致，要求对组织层级关系中的上下级负责，要求对管理目标和结果负责。 （1）传统管理：科层制对行政效率的追求是通过内部的权责体制来实现的。特点：强调职责权的明确划分；森严的层级节制和权威的集中；严格的规则程序和纪律监察；重视内部审计制度，避免资源浪费和滥用。 （2）新公共管理：借鉴市场机制，引入企业管理的方法和技术，追求经济、效率和效益；市场导向，结果导向和顾客导向。放松管制、绩效管理、管理的社会化和市场化等。 （3）分析与评价：传统管理方式的控制性特征能够防止各种离异行为，但僵化体制容易忽视最终目的，漠视公众需求。新公共管理促进了管理目标的实现，重视对公众的回应，由间接责任向直接责任转变等，但弊端在于其片面性给公共责任带来新的风险。,4、行政道德：行政伦理建设途径,（1）观点和基本措施： 优势：与政治、法律和层级节制等相比，具有维护责任的主动性和自觉性；追求卓越，积极回应等。 措施：伦理决策技巧的培养；职业价值观的强调和内化；德性的培养：德性实践楷模。 （2）分析与评价：公共责任的实现历来存在外在和内在控制、客观责任和主观责任的争论。 争论是理论上的，实务要求我们不得不超越这种两分法。 首先，要保持内部控制和