内部审计独立性的基本对策

浅谈卫生系统内部审计的独立性内部审计是独立监督和评价本单位及所属单位财政收支、财务收支、经济活动的真实性、合法性和效益性的行为，以促进加强经济管理，有效实现经济目标的重要手段。独立性是内部审计最本质的要求。我国卫生系统的内部审计机构由于历史上存在着组建上的滞后性，产生了内审体制不合理，内审人员定位不清，职能难于充分发挥。内审机构即代表国家监督单位，又代表单位高层管理者管理其下属；即是单位的职能部门，受单位领导，又承担着监督的职能，监督单位的经济活动。这种双重身份、双重领导的内部审计体制其权威性和独立性受到严重制约。本文就如何更好地实现卫生系统内部审计的独立性谈几点粗浅的看法。一、独立性含义的界定卫生审计的本质是“独立性”。即审计工作由独立的专职机构或人员来完成。其职能的发挥必须建立在独立性的基础上。独立性分为实质和形式两个方式。实质上的独立性主要指审计人员的一种信念态度属精神理念层次上的问题，具体说是审计人员在工作中不使自己的判断受他人左右，不受个人偏见与杂念的影响，完全客观公正地形成审计意见。而形式上的独立性主要指审计人员的一种社会现象，也就是说审计人员在组织地位，与被审方关系上应独立于会计报表编制人，从而保证审计工作的客观公正。独立性可以说是审计的灵魂。世界各国在审计准则中也都有专门的条款强调其独立性。如西方国家审计职业界普遍认为，独立性是指审计师能够独立公正不偏不倚地进行调查与报告的一种状态。独立性是内部审计工作的必要条件。内部审计人员只有具有独立性，才能正确地实施审计，才能作出公正的鉴定和评价。内部审计的独立性主要表现在以下几个方面。1组织机构的独立性审计机构必须是独立的专职机构，应独立于被审计单位之外，与被审计单位没有任何组织上的行政隶属关系，不能受制于其他部门和单位，才能保证审计机构独立地行使审计监督权，对被审事项作出客观公正的评价和鉴证。内部审计机构的设置应独立于其他职能部门，与其他职能部门互不隶属。目前，世界各国对于内部审计机构设置，分为四种类型：受本单位董事会领导；受本单位监事会或审计委员会领导；受本单位总裁或总经理领导；受本单位总会计师或财务副总经理领导。我国内部审计机构主要有三种类型：直接向单位领导负责；向单位的董事会负责；向单位的监事会负责。卫生系统的内部审计一般只有一种类型，向单位领导负责。2审计业务工作的独立性内部审计业务，必须以独立第三者的身份实行专职审计监督和服务，不能兼办单位的采购、生产、销售、财务等业务，内部审计人员应当能够独立地制定审计计划、执行审计程序、取得审计证据，能够独立地出具审计报告并在报告中揭露审计发现的问题，独立地对被审查的事项作出公告，合理评价和鉴定，始终保持精神上的独立，坚持客观公正，不受任何部门、单位和个人的干涉。3审计人员的独立性内部审计人员必须专职，不能由其他部门人员兼职。单位应当向审计人员适当授权，使其在规定的权限内独立行使职权，让内审人员置身于从设计、授权、执行到记录的全部管理职能之外，独立履行审计职责。这样，内审人员才能在业务上超脱，不带偏见，不为部门利害关系所左右，才能从客观公正的立场上去发现问题、分析问题，提出恰当的审计建议，客观、公正地行使审计监督权。4经济来源的独立性内审机构从事审计业务活动必须要有一定的经费来源或经济收入，这是保证内审组织独立和业务工作独立的物质基础。内部审计经费应列入单位的经费预算计划，明确内审机构的经费预算标准，不得随意变更，应提供必要的审计硬件等设施，才能保证审计依法独立，公正、合理地开展工作。二、内部审计独立性的现状1我国内部审计机构的建立与现状在20世纪80年代初期，为了尽快建立和完善审计体系，补充刚刚复兴的国家审计力量的不足，政府和政府审计机构都极力敦促内部审计的组建。在1985年颁布的国务院关于审计工作的暂行规定和审计署关于内部审计工作的若干规定中，都明确提出要求国有大中型企事业单位内部设立审计机构，对本单位以及所属单位的财政、财务收支的真实性、合法性和有效性进行监督。但这种既代表国家监督单位，又代表单位高层管理者监督其下属的双重身份，将内部审计置于一种十分尴尬的位置上。1989年开始对内部审计管理逐步进行了改革，将内部审计的领导工作由过去上级审计机关代为管理改为单位自身管理，将内部审计真正从政府审计中脱离出来，走内部审计协会管理的路子，这本是有利于内部审计在单位领导下开展工作，能使内部审计的职能更加明确和规范。但是，这种改革容易使单位领导和内部审计人员在认识上发生偏差，一些单位的领导认为这一改革扩大了单位的自主权，他们可以为了单位、局部和个人的利益而自由地支配审计工作；一些内部审计人员却认为这样的改革是政府对内部审计的不重视，撒手不管，弱化了内部审计工作，削弱了内部审计人员的独立性，损害了内部审计人员的客观性和公正性。在单位利益和国家利益发生冲突时，内部审计人员很难站在独立、客观、公正的立场上履行其监督职责，维护国家利益。2卫生系统内部审计独立性的现状根据国务院和审计署的要求，有的地方政府或主管部门将是否建立内部审计机构作为考核和评价单位业绩和达标升级的重要指标。在此背景下，卫生系统的很多单位仓促建立了内部审计机构。可以说，卫生系统的内部审计建立和发展的每一步，都烙上政府行为的烙印。这种内部审计建制上的政府行为，将内部审计置于单位的对立面，与基于单位自身加强管理的需要，将内部审计作为管理体制重要组成部分的建立初衷发生严重偏离，致使卫生系统内部审计在单位内部地位不明确，没有实质上的工作内容，执业范围狭窄，人员素质偏低。而且，这种建制没有从医院卫生事业单位自身管理的需求出发，不仅没有调动单位领导的积极性，反而加剧其逆反心思，致使许多单位的内部审计工作得不到领导的重视和支持。因而，内部审计的工作环境很不理想，人员的培训、业务的提高，工作范围的拓展等更是难尽如人意。其独立性较差、执业范围狭窄以及人员素质偏低等又影响和制约了内部审计工作更好地开展。这一系列的恶性循环造成内部审计的执业质量不高，难于独立地完成审计职责和任务。主要表现为以下几方面问题。内部审计体制的不合理。我国卫生系统内部审计实行单一行政管理模式，是在本单位主要负责人直接领导下，行使审计监督权，不能监督单位的领导，无法独立地开展离任审计，在审计过程中，常常是问题未经查清就停止审计，查出的问题未经处理就不了了之，而追究有关领导的责任更是难于做到。这种双重领导的内部审计体制，审计人员很难摆正自己的位置，明确自己的工作目标，独立地行使审计工作。内审人员的理念陈旧。内审人员过分强调监督，使审计与被审计双方关系不正常，缺乏服务理念，内部审计的职能还停留查错纠弊为主，不能做到以防错防弊为主，过分强调监督，弱化了“服务”，这样陈旧的审计理念阻碍内部审计作用的发挥，制约了审计独立性的实现。内审人员定位不清。多数内审人员未能摆正自己的位置。要么将自己置于单位管理之外，俨然以国家监督员的姿态，到处指指点点，从而把自己推到单位与广大职工的对立面，使自己陷入孤立无援，不受欢迎的境地，导致正常的审计工作根本无法开展。要么将自己等同于单位领导的行为工具，处处按领导的旨意办事，与领导的意志为转移，把国家利益置于单位或个人的利益之外。要么由于工作不好开展，转而心灰意冷，对内审工作不管不问，或者当好人，从而使内部审计形同虚设，根本谈不上独立地行使审计职能。内审人员的素质偏低。由于内部审计工作得不到领导的重视，许多审计人员是财会人员兼任或转岗，没有受过专业培训，缺乏内部审计准则的指导和经验交流，对工作的内容、职责根本不明确，无法站在审计的角度，依法对被审计单位财政、财务收支的真实性、合法性、效益性进行独立审计。三、影响内部审计独立性的因素内部审计必须保持应有的独立性，但我国目前相对于外部审计而言,内部审计的独立性较弱,主要有以下几个方面的影响因素。1内部审计理念的影响审计理念是内部审计的精神文化，是审计组织中的审计人员所共有的思想观念和思维活动。审计理念主要表现审计价值观，它为审计组织的生存和发展提供了基本方向和行动指南，是内部审计组织的自始自终遵循的基本信念，它能够指导审计人员独立地从事审计活动，规范审计组织内部人员的行为。但是，我们很多的内部审计人员却不能树立正确的价值观，总是认为内部审计只是为单位领导负责，对审计事项无法保持公正的态度，常常按领导的意志办事，影响了审计工作，难于公正、独立地、诚实、客观地开展内部审计活动。2内部审计机构管理体制的影响目前，我国卫生系统的内部审计部门一般由本单位的主要负责人或副职领导，内审人员切身利益直接受所在单位控制，内审人员的人事调配权、工资管理权、职称评聘权、奖惩权等由所在单位掌握，内部审计审什么、怎么审、审计结果如何处理、审计建议能否落实都要受本单位领导的制约。这种内部审计机构设置的依附性，严重制约了内部审计的独立性。其主要表现在有些内部审计机构不是单独设置而是由其它部门领导或附属于部门或合署办公。设置的类型大致有：附属于办公室；附属于纪检、附属于监察部门或与监察部门合署办公；附属于财会部门或与财会部门合署办公；临时由某一部门领导，有些内部审计人员由会计或物资管理人员兼任，这就导致内部审计受各方面利益牵制，难于独立的开展经济监督活动，严重制约了内部审计的独立性。由于被审计部门是内审人员所在单位的组成部分，客观上造成了内部审计工作为本单位利益服务的错觉，产生了负面理解内部审计的职责和作用，认为内审机构应该全力维护本单位利益。当本单位局部利益与国家整体利益发生矛盾时，内部审计考虑过多的往往是本单位局部利益，而把国家整体利益抛之于脑后，甚至有些内审机构查出或明知本单位所属职能部门或实体有偷税漏税或违反财经纪律等问题却视而不见，听之任之。3内部审计人员管理体制的影响根据审计署关于内部审计工作的规定，我国内部审计人员管理体制存在着内部审计人员切身利益直接受所在单位控制，内部审计人员的晋升、晋级都是由所在单位决定的，随时都有换岗的可能。卫生系统内部审计工作是在本单位主要领导直接领导下负责并形成的审计报告。由于内部审计人员隶属于被审单位，客观上容易造成内部审计依附于本单位的利益，为本单位的利益服务，使内部审计人员无法客观、公正地开展审计工作，其执法执行程度直接受单位领导的影响。甚至有个别单位领导人为了单位、小集体或个人利益而不信任或限制使用坚持原则的内审人员，对一些依法办事的内审人员实施高压制、冷处理、穿小鞋等方式，迫使内审人员听其指挥或与其同流合污。因此，内部审计的独立性受到单位领导的认识水平和廉洁自律程度的制约，要保证内部审计的独立性，需要领导管理层和内部审计人员双方的共同努力。内部审计人员安排的随意性。其表现为：人员由财会部门转岗过来，实际审计经验差，产生“老好人”态度；有的是退休人员或临时调聘人员，调进调出人员频繁，工作连贯性差，临时思想严重；有的是由有关人员兼任，如财会人员或物资管理人员兼任内审人员，不能专职地从事审计监督活动，形同虚设。4法律环境的影响目前，我国已颁发了关于国家审计的审计法和关于民间审计的注册会计师法以上这些法律对国家审计和社会审计开展工作帮助很大。而关于内部审计，只有审计署颁发的审计署关于内部审计工作的规定，并没有上升到法律的高度，导致了内部审计与国家审计，民间审计地位上的差异，内部审计人员地位没有得到应有的重视，其合法权益得不到有效保护。由于缺乏相关配套指导措施，内部审计没有具体可操作的部门、行业规章制度，可操作性较差，使内部审计人员在实际工作中有时往往无章可循，无法可依，这就严重制约了审计人员在审计工作的独立性。5内部审计人员素质的影响内部审计人员是被审单位的工作成员，与单位领导、被审部门相关人员具有上下级关系，近亲属关系或友好关系，如果这些关系超过了审计原则要求，而内部审计法规并没有明确内部审计人员的法律责任和权限，因此内部审计的独立性很大程度上决定于内审人员的素质。由于我国内部审计起步较晚，卫生系统内审机构成立时间较短，内审人员很多是由财务会计工作人员组成，使相当一部分内审人员仍习惯于用单纯会计思维方式来指导从事审计工作，缺乏整体意识和大局观念；习惯于行政手段，依法办事的观念不强，在工作中往往注重和留意行政管理权，过分看重经济处罚；习惯于财政监察做法，过分强调对国有资产的组织和检查，不能站在超脱、独立和宏观的角度评价被审单位的经济效益，不能很好地发挥和显示审计职能，导致单位领导不愿意赋予内部审计更多的独立性，单位职工也不愿意看到内部审计拥有更多的独立性。6内部审计经费来源的影响内部审计作为单位的一个职能部门，其经费都是由单位拨付，如果内部审计工作得不到单位领导的支持，在审计监督过程中必需发生的费用得不到保障，内审人员就不能够独立于业务经营活动开展审计工作，内部审计人员的工作就会受到其他部门个人或其他外来因素的影响，无法自主判断、自主抉择。也难于实事求是，保持公正、诚信的职业态度和操守，从而制约了内部审计的独立性。四、提高内部审计独立性的对策1更新内部审计理念一要转变领导干部的思想理念。应该通过法制、舆论宣传，使领导干部意识到内部审计是部门和单位的一个举足轻重的部门，是单位加强经济管理的重要手段。二要转变内审人员的思想理念。内审人员应树立为单位经营管理服务的思想，内审工作应该以促进单位提高经济效益为中心。在监督单位依法运行的同时，更要站在单位的立场上行使好服务的职能，把工作重点放在改善内部管理，强化内部控制，帮助单位减少损失，堵塞漏洞，维护单位自身的合法权力，制止和防范各种侵犯单位权益的行为，以得到单位领导的信任和支持，赋予内审更多的独立性和更大的权威性。三要让本部门或单位其他人员转变思想观念。真正认识到内审机构和内审人员是为单位发展保驾护航的，以保证内审工作的独立性更好地发挥。2完善内部审计管理体制内部审计机构的管理体制，直接影响到内部审计工作的独立性，关系到树立审计监督的权威性以及加大审计监督的力度。要完善卫生系统内部审计管理体制，本人认为可以采取三种方式：一是提高内审机构的地位。现代股份制医院的内部审计机构可采用董事会领导，董事会作为医院的经营决策机构，其职责是执行股东会的决议，决定医疗单位的生产经营策略和任免总院长等，这种形式，有利于保持内部审计的独立性、权威性和较高层次地位。而卫生主管部门的内部审计，应在第一把手领导下工作，内审机构层次高，地位超脱，权威性得到进一步提高，相对独立性就更强些。二是对内部审计人员实行“统管自聘”的方式。即由国家审计机关统一管理所辖地区或部门的内部审计人员，单位根据上级要求和自身需要向审计机关聘请内审人员。内部审计人员的人事调配权、工资管理权、职称评聘权、奖惩等由同级国家审计机关掌握，审计机关根据实际情况及其工作绩效并参考单位的意见确定。这样，内部审计机构和人员脱离了所在单位的制约而直接向审计机关负责能独立进行审计，从而全面、客观、公正地履行其职责。三是由卫生主管部门成立内部审计中心，各事业单位接要求配备的内部审计人员集中在审计中心上班，审计中心负责编制本系统的审计计划，组织内部审计人员开展日常的财政、财务收支审计、经济效益审计以及根据各单位的需要开展专项审计。内部审计人员采取本单位回避的办法即内部审计人员不参加自己单位的审计。内部审计人员的工资福利管理权、职称评聘权、奖惩权由单位实际情况结合审计中心提供的工作绩效、考核意见确定，人事调配权应经审计中心同意，不得随意调配。审计业务费由卫生主管部门根据各单位的审计计划，结合单位的经济收入情况，提取一定比例的审计业务经费，统筹安排，专款专用。本人认为第三种方式比较适合我国国情，它既能规避过去管理体制的不足，保证内审人员独立、大胆地开展工作，又能保持内部审计的特色，若采取国家审计机关“统管”由单位“自聘”的办法，会使内部审计变成国家审计而失去了其故有的职能和作用，且这种方法可以减少财政负担，不会增加财政供养人数。3加强法制建设，提高内部审计的权威性独立性与权威性是相辅相成的。权威性是保证审计独立性的必要条件，而独立性也是权威性的基础。而要树立内审机构审计的权威性必须用法律予以保证，因此必须抓紧制定内部审计的法律、法规和条例。将内部审计制度用法律的形式固定下来，进一步明确内部审计的重要性和必要性。用法律形式明确内审人员的法律现任和权力，制定相应的实施细则和具体可操作的行业、部门审计规章制度尽快制定和发布内部审计业务准则，用法律规定内审机构的地位、明确内部审计机构的结构、层次、管理体制等内容，使内部审计纳入法制化轨道，用法律保障内部审计的独立性。4提高内部审计工作质量要提高内部审计工作质量，首先必须明确审计目标。要从过去的揭露查处违规违纪问题为主向抓源头、治根本、重预防、讲帮助、求促进、增效益的综合审计目标转变。内部审计要改变以前的“消防队”、“灭火器”的功能，而真正成为单位经济活动的监控系统，推动和保障单位依法实现总目标，内部审计应成为单位加强内部管理、规范经济运作、规避单位风险、提高管理效益的有效手段。要充分发挥内部审计的“经济卫士”和“经营谋士”的作用，独立高效地完成审计任务。其次要应用科学的审计方法。审计方法应该应用财务分析、经济评价等科学方法对单位的经济活动进