我国地方会计管理体制的演变与发展

改革开放三十年来我国地方会计管理体制的演变与发展一、何为会计管理体制 会计管理体制就是一个国家或地区在一定的时期根据自己所处的社会经济、政治环境,介入会计活动,对会计活动进行干预、干涉、控制所作出的一系列制度和机制上的安排,以及据此所制定的一系列会计规范。 会计活动是由会计行为主体(会计人员)、会计行为客体(经济活动)、会计行为标准(会计规范)3个要素所构成的,因此无论是何种类型的会计管理体制,其具体内容均由会计人员管理体制、会计规范管理体制及会计规范本身3部分内容构成。 会计人员管理体制一般包括对会计人员的资格的确认、工作职权的规范、会计人员的任免以及注册会计师资格的确认、执行业务的条件、范围和工作规则等。 会计规范管理体制主要体现在政府和会计职业团体在会计规范的制定与执行过程中所能发挥的作用上。不同的国家、政府和会计职业团体在会计规范的制定与执行过程中所起作用的大小和方式是不一样的。 会计规范是在会计领域内起作用的一种社会意识形态,具有公认性、统一性、客观性、广泛适用性和反复适用性。作为一种标准,它帮助会计人员解决如何工作的问题,为评价会计工作提供客观依据;作为一种机制,它是保障和促进会计活动达到预期目的的一种制约力量。 综观世界各国的会计管理体制,大体上可以分为两种类型:一种是集中与立法管理型;另一种是自我管理型。所谓集中与立法管理,是指政府积极参与会计活动的管理,这种管理主要通过行政手段和手段来进行,而会计职业团体在会计活动的管理中不占主导地位,只起着协助政府管理会计活动的作用,如法国、日本、德国等。所谓自我管理,是指政府对会计活动的干预较少,除某些必要的立法外,对会计活动的管理完全交给会计职业团体自行管理,英国、美国就是其中的典型代表。从世界各国的发展趋势来看,这两种会计管理体制也逐渐趋于相互融合。集中立法型国家在部分吸取“自我管理”的合理因素,而“自我管理型”的国家也部分吸取集中立法的内容,双方的差异只是侧重点不同而已。 二、地方会计管理体制的演变与发展 政府之所以要对会计活动进行干预是因为它是国家干预市场运行的一个重要手段。国家对会计活动进行干预的过程也就是会计管理体制的形成过程,这一过程与一个国家的社会经济环境有着深刻的天然联系。 新中国的会计管理体制是和我国的财政、财务管理体制紧密相关的,属于典型的“政府主导型”会计管理体制。它是伴随着我国的政治体制、经济体制的建立和发展而逐步形成和完善起来的,其具体历程大致分为以下两个阶段: 1.1949年新中国成立至1978年改革开放前的时期 与这一时期以高度集中统一为主要特征的政治体制、经济体制相适应,与按行政隶属关系适度分级管理的财政、财务管理体制相配合,我国政府主导型会计管理体制也开始逐步建立起来,其主要内容是:中央财政部统一管理全国的会计工作;各省(自治区、直辖市)及以下各级政府的财政部门负责管理本地区的会计工作;各级企业、事业单位的主管部门负责管理本系统、本部门的会计工作;各基层企业、事业单位的行政领导负责管理本企业、本单位的会计工作。 2.1978年改革开放后的时期 以党的十一届三中全会的召开为主要标志,随着我国政治体制和经济体制的全面改革,我国的“政府主导型”会计管理体制也得到不断发展和完善,主要体现在: 修订并颁布了会计人员职权条例,对会计机构的设置、会计人员的职权作出了明确的规定;财政部主管全国会计工作的内设机构会计制度司在1979年1月得到恢复;国务院各业务主管部门、地方各级政府的会计管理机构也得到恢复;1985年1月,中华人民共和国会计法的颁布和实施标志着我国的会计管理体制正式步入法制化轨道;1991年7月,会计改革和发展纲要的颁布对我国新时期会计管理体制作出了明确、完整、系统的规定,这一规定的全面实施标志着我国与社会主义市场经济相适应的政府主导型会计管理体制已趋于成熟;1994年2月和1998年7月分别进行的国务院政府机构改革中对政府管理会计职能的调整使我国政府主导型会计管理体制更加趋于完善。 伴随着国家会计管理体制的形成与发展,各级地方政府的会计管理体制也得到同步建设与完善。与此同时,各地还从本地区、本部门的实际情况出发,对我国的会计管理体制特别是会计人员管理体制进行了积极、有益的探索与尝试,湖北省襄樊市就是其中的典型代表。 三、湖北省襄樊市会计管理体制改革的实践与探索 在我国会计管理体制的建立、发展、改革、完善的过程中,襄樊市人民政府的会计工作主管部门在认真调查研究并进行科学论证的基础上,对本市的会计工作管理体制特别是会计人员管理体制进行了有益的探索。他们的许多做法诸如新中国第一家会计局的成立、会计委派制度的试点、会计基础工作达标升级、会计人才市场的建立等,都为丰富我国政府主导型会计管理体制提供了第一手实践资料和鲜活的例证。 (一)开元之举成立新中国第一家会计局 襄樊市位于湖北省的西北部,是我国的一座新兴城市。改革开放初期,全市辖5县3市4个城区,面积26726平方千米,人口616万,拥有独立核算的国家行政机关、国营和县以上集体企、事业单位2915户,会计人员近4万人。1988年3月,我市所辖的县级老河口市率先成立全国第一家会计局;同年8月,我市在老河口成立会计局取得试点经验的基础上,报经市人民政府批准,成立了全国第一家地市级会计主管局襄樊市会计局。 任何新事物的出现,都是天时、地利、人和等多种因素共同作用的结果,襄樊市会计局的诞生也不例外。 襄樊首先是一座文化名城,已有2800多年的建城史,一直是鄂西北地区的政治、经济、文化中心。新中国成立前我市的工商业就比较发达;襄樊又是一座新兴的工业城市,新中国成立后,国家先后投入巨资在此建设了一大批重点工业项目如湖北化纤厂、湖北制药厂、襄樊卷烟厂、襄樊棉纺织印染厂等,一座轻纺名城迅速在鄂西北大地上崛起;襄樊还是一座改革开放试点城市,1983年,经国务院批准,襄樊市与襄阳地区合并,正式实行“市管县”的行政管理新体制,辖随州、老河口、枣阳3个县级市,襄阳、宜城、南漳、谷城、保康5个县,樊东、樊西、襄城、郊区4个城区。 我国改革开放政策的实行,极大地促进了襄樊市经济的全面发展。与经济的快速发展相伴的是:企业会计事务的规模急剧扩大、内容日趋复杂,会计从业人员不断增加,各种利益主体纠纷日益突出。地方会计管理工作出现的这些新情况、新问题迫使我们必须根据变化了的政治经济环境,对沿用多年的旧的会计工作管理体制特别是会计机构和会计人员管理体制进行必要的变革与创新,成立新的政府会计管理机构会计局就显得十分必要。 襄樊市会计局成立20多年来的实践充分证明,地方会计管理体制的改革与创新在强化国家对会计工作的监督,宣传贯彻普及会计法规,提高会计人员素质,改善会计人员工作条件,调动会计人员工作的积极性、主动性和创造性,维护会计人员及其所在单位正当权益,促进地方经济发展以及会计人员职称评定,会计人员表彰奖励等方面均取得明显的成效。 (二)创新之举会计基础工作达标升级 如何加强会计基础工作,建立规范的会计工作秩序,提高会计工作水平不仅是地方会计管理机构工作的着力点,而且还是贯彻落实中华人民共和国会计法的具体体现。 我市及各县(市)区会计局成立以后,针对本市的实际情况,利用国家宣传贯彻会计法有利时机,在全市范围内迅速开展了以“抓基础、达标准、上等级”为核心内容的会计工作达标升级活动。 为确保这项工作有序开展,我们先选择谷城县先行进行试点,待取得成绩经验后立即在全市范围内普及推广,我们的具体做法是: 1.先行试点,积累经验 会计工作达标升级是会计事务管理工作的新领域、新课题,没有现成的经验可供借鉴,只有在实践中先进行必要的探索,摸着石头过河。 整个试点工作分为4个阶段:一是宣传发动阶段,进一步提高各级领导、广大职工和财会人员的自觉性,逐步形成一个依法组织会计核算、依法实行会计监督的良好风气;二是自查抽查阶段,找出各个核算单位在会计工作中存在的问题;三是检查验收阶段,从会计机构和会计人员、会计凭证、会计账簿、会计报表、会计档案等几个方面,逐项进行评比打分、分类排队;四是制定实施办法和达标、升级标准,按照会计法规的规定,结合会计工作的实际情况,在深入调查广泛征求意见的基础上,制定了具体的实施办法和分行业会计工作达标和升级标准。 2.以点带面,全面展开 在试点地区取得初步经验的基础上,1989年8月,市政府和市人大联合在谷城县召开了深入贯彻会计法,开展会计工作抓基础、达标准、上等级活动的现场会,要求在全市范围内全面开展会计基础工作达标升级活动,并明确提出“一年抓基础,达标准,二年上等级,三年实现规划”的具体工作目标。 3.制定配套措施,完善标准 会计达标升级活动在全市铺开以后,为了指导全市的工作,我们以试点地区的标准为基础,结合各地提出的新问题,完善和制定了全市会计工作的达标标准和企业、行政事业单位会计工作的升级标准,并把“八个结合”作为开展这项活动的配套措施:一是将达标升级活动与深入贯彻会计法相结合;二是将达标升级与会计人员“双增双节”作贡献活动相结合;三是将达标升级与会计人员的评先表模相结合;四是将达标升级与对会计人员的考核、评聘活动相结合;五是将达标升级与会计证的管理相结合;六是将达标升级与深化企业改革相结合;七是将达标升级与贯彻落实各项财政法规、财务会计制度相结合;八是将达标升级与企业升级相结合。 实践证明,开展会计工作达标升级活动是地方财政部门管理会计工作的一个好办法。它增强了各级领导、职工群众特别是会计人员的法制观念;建立健全了财务管理制度,促进了企业深化改革;加强了会计基础工作,提高了会计人员的业务素质和会计信息的质量特征;建立健全会计工作责任制,调动了会计人员的积极性;提高了财务管理水平,促进了“双增双节”运动的开展。 (三)清源之举会计委派制 会计委派制是政府部门和产权管理部门以所有者身份,委派会计代表政府和产权管理部门,监督国有企业、行政事业单位或集体经济组织资产经营和财务会计管理的一种制度。其理论依据是国有企业“两权”分离和所有权监督经营权(控制“内部人控制”)理论,其法律依据是公司法和会计法的相关条款。 为了加强会计工作管理、保障会计人员依法行使职权,发挥会计工作在维护社会主义市场经济秩序、加强经济管理、提高经济效益中的作用,我市从1997年选择宜城市作为试点单位,着手开展会计委派工作。我们的基本做法是: 1.建章立制,为会计委派提供制度支撑 主要是搞好“建制、分离、规范”等项具体工作。“建制”就是制定一套内部管理制度,我们先后制定了会计委派实施细则、委派会计岗位责任制及工作考评办法、委派财务科长工作职责及委派会计工作职责等项制度,使委派人员工作有章可循;“分离”就是将委派会计的人事关系、工资关系与原单位分离,委派会计的档案、任职、晋升、调动、党团关系、工资关系、资金发放及考核奖惩全部纳入市财政局管理,行政机关、事业单位委派会计的编制与经费核减后转入财政局,企业单位按一定标准上交委派会计工资,由会计局建立工资及奖励基金,依据委派会计的工作业绩考核发放;“规范”的内容主要包括规范委派会计与受派单位的关系、规范委派会计与受派单位其他财务人员的关系、规范受派人员之间的关系,明确了受派财务科室负责人与受派会计之间是领导与被领导的关系,二者职责不得互相替代,要依据各自职责,互相监督,协作配合。 2.考核选拔合格人员,为会计委派提供人才支撑 在考核选拔委派人员工作中,我们始终坚持面向社会公开招聘原则,努力做到“两个明确”,即明确选拔对象必须是具有较高的业务素质,良好的道德水准,符合任职资格的在职会计人员;明确选择范围是受派单位现有的在职会计人员和财政系统内符合条件的其他人员。 我市推行会计委派制度以来,在加强委派单位会计工作规范化、财务管理程序化、管理决策科学化、会计信息处理自动化等方面均起到了明显成效。各受派单位遵纪守法意识明确增强,财经违法违纪现象明显降低,国有资产管理工作显著增强,奢侈浪费现象得到有效遏制,企业经济效益和公共资金使用效益显著提高。 (四)服务之举会计人才市场建设 我市作为共和国在中部地区的一个老工业基地,国有企业众多,产业工人队伍庞大,新形势下国有企业改革的任务十分艰巨。随着国有企业改革力度的进一步加大,事业单位人员、岗位聘任制的大力推广,旧的劳动用工关系格局被彻底打破,一大批持证会计人员在这一改革的进程中因为各种各样的原因与原企业或单位解除了劳动合同关系,暂时处于不在岗状态。同时,我市民营经济的快速成长又迫切需要大批有丰富经验的会计人员为企业服务。 市会计局作为全市会计工作的主管部门和全体会计人员的娘家,始终秉承以人为本的执政理念,从积极创建服务性政府的角度出发,在报经市委、市政府同意的情况下,于2002年正式组建以会计局为牵头单位的全市会计人才专业服务市场,为会计人员和用人单位之间搭建起了联系的桥梁。 襄樊会计人才市场属于专业人才市场,业务上隶属于襄樊市委组织部高级人才评价中心和市人事局人才交流中心,行政上隶属市财政局领导,市场工作人员从市会计局机关内部调剂产生。会计人才市场不向所服务的人员收取任何费用,是一种纯公益性的政府服务机构。 会计人才市场的主要职责是:依法向社会吸收招聘和为各单位输送合格会计人才,保证用人单位会计工作的顺利进行;为用人单位搞好会计人员的选派、日常管理、业务指导与培训工作;负责开展对选派人员在用人单位执业情况的监督检查和业绩考核,保证会计人员依法执业;配合有关部门做好会计人员的从业资格管理、执业监督检查及后续等工作。人才市场自成立以来,已先后为2500人(次)会计人员找到了适宜的岗位,向襄樊回天胶业股份有限公司、襄樊市农业产业化信用担保公司等200余家单位输送了满意的会计人员。 四、对地方会计管理体制的创新活动的分析与思考 地方会计管理体制作为我国会计管理体制的重要组成部分,其不断的完善与创新已经对全国的会计管理工作产生了重大影响。在经验、肯定成绩的同时,我们也必须清醒地看到,地方会计管理体制的创新活动中还存在许多需要我们认真分析、深刻反思的地方;还有许多新情况、新问题摆在我们面前,需要我们作出回答并着手加以解决。 1.建立以会计法为核心的会计监督体系 在我国现有的法律体系中,除会计法之外,包括刑法在内,公司法、审计法、全民所有制法、注册会计师法等许多法律中都有关于会计监督的相关规定。除此之外,我国还出台了大量的行政法规、部门规章、地方规章、内部规章来约束、规范会计工作。 不可否认的是在这些法律与法律之间、法律与规章制度之间、甚至规章制度与规章制度之间都或多或少地存在不协调乃至相互矛盾的地方。因此如何正确理解普通法与专门法、上位法与下位法之间的法律效力问题,使会计监督工作能够在法制的环境下有序开展就是应当首先必须解决的问题,这是有法必依,执法必严的前提条件。 2.进一步完善会计监督中的国家监督新体制 政府职能部门对会计工作实施行政性管制是我国会计管理体制中的主要特征。根据会计法的规定,这种行政性管制主要以财政部门为主,但审计机关、税务机关、证券监督管理部门、监督管理部门、保险监督管理部门、海关等部门也或多或少承担了一定的对会计工作监督和管理的职责。实践已经证明,这种多部门共同管理很容易产生推诿扯皮、利益纷争等问题,最终导致政府监管效率低下。因此我们必须对现有国家监督体制进行必要的完善与调整,具体来说就是: (1)县级以上人民政府要根据会计法的立法精神,成立以财政部门为核心,由审计、税务、人民银行、证券监管、保险监管等各职能部门为成员的同级人民政府的会计监督的常设机构或部门联席会议制度,以形成执行的行政合力。 (2)充分利用办公系统的强大功能,实现全国范围内至少是本辖区范围内政府各职能部门对会计监督信息共享机制,并在此基础上按照有关法律、行政法规规定的职责,对有关单位的会计资料进行有针对性的监督检查,尽量避免重复检查,以提高会计执法工作效率,降低行政执法成本。 3.充分发挥会计职业团体、行业组织的作用,为建立服务性政府,提供强大的智力支持 最重要的是彻底淡化我国会计职业团体、行业组织的行政性色彩,借鉴国际社会的通行做法,充分依托并借助各级各类会计学会、注册会计师协会、总会计师协会等职业团体、行业组织在本专业、本行业的特有地位和巨大影响力,利用它们的智力优势和专业水准帮助政府来更好地完成一些技术性很强的专门工作,为建立服务性政府提供强大的智力支持。 在2007年度的会计法执法检查中,襄樊市人大常委会、襄樊市财政局、襄樊市会计局就大胆进行工作创新,借助会计师事务所及其注册会计师的力量,对辖区内的一部分上市公司和大型工商企业进行了专项检查,取得了事半功倍的效果。 4.地方财政部门在会计管理体制中的职责应当进一步明确 根据效能政府建设目标,围绕建立一个精简、高效、和谐的会计管理机构的目标,我们必须对现阶段地方政府财政部门在会计管理体制中的职责权限进行再次梳理,努力作到不失位、不错位、不越位。对那些本来就不属于政府管理职能的事务如会计人员后续的培训等方面,完全可以交给市场、交给会计职业团体去完成,它们比政府职能部门更专业、更有权威性。 地方财政部门的主要职责应当是:负责会计法律、法规在本地区的贯彻执行;依法办理会计行政审批事项;组织对本地区的会计监督检查;加强调查研究、信息交流与科研工作,为上级财政部门的决策提供第一手资料。 5.从理论支持与法律支撑两个方面来完善会计委派制度 尽管早在1988年全国各地就已经开始了对会计委派制度的理论探讨和具体实践工作,各地在试点过程中也取得一定的效果,但要想进一步做好此项工作,必须尽快解决以下几个问题: (1)进一步创新会计委派新理论,为会计委派实践活动提供理论支持,核心内容是如何将现行的以所有权监督为特征的会计委派制逐渐提升为以公共权力(社会管理权)监督为主要特征的会计委派制。 (2)进一步完善会计委派的法制环境。 目前,全国的会计委派活动虽然开展得非常普遍,但其法律支撑并不健全和完善。中央纪委(监察部)虽然也出台了一些规定,但由于其既不是立法机关、也不是会计主管部门,因此其权威性、可操作性并不是太强。大多数地区只有地方法规或者地方规章作为此项工作的行动依据,缺乏更具权威性、层次更高的法律依据。 例如:“湖北省实施中华人民共和国会计法办法”(1996年9月21日湖北省第八届人民代表大会常务委员会第22次会议通过,2003年4月2日湖北省第十届人民代表大会常务委员会第2次会议修订)第6条规定:国家投资的重点建设项目、专项基金的使用,由负责项目建设的人民政府委派会计。县级以上人民政府对国有大中型企业可实行会计委派。会计委派的具体办法由省人民政府制定。公司、企业对设有会计的下属单位可实行内部会计委派。 法制依据的缺失导致此项工作在全国范围内的开展无论在形式上、还是在方法上均无法形成共识,各地均根据自己的理解独立开展工作,缺乏统一性,也无法上升到更高的水平和层次。 (3)会计委派的对象应当进一步明确。 从政府管制的成本角度来讲,个体业主的会计无须也无法进行管理;小型企业的会计即使需要管理,也无法做到十分严格。会计委派的重点应当是:使用公共资金的所有行政事业单位,群团组织、民主党派、社会团体以及政府投资项目;大型国有企业和国有控股企业、上市公司。 6.已经成立会计局的地方,要在机构改革中对会计局的性质作出界定,并在此基础上明确其职责权限 目前,各地会计局有的属于本级人民政府财政局的下属单位,而有的却又和财政局平起平坐;有的会计局属于行政机关而有的却属于事业单位,甚至还有的属于参照公务员管理的所谓事业单位,五花八门,各行其是。 如果会计局的性质和地位无法准确界定,那么其职责权利就无从谈起,当然就更不用讨论其在地方会计管理体制中如何发挥作用的问题了。 7.如