国有企业内部控制环境的分析与对策

题 目： 国有企业内部控制环境的分析与对策 学 院： 商学院 专 业： 会计学（注册会计师专门化） 姓 名： 王真颖 指导教师： 刘焱 完成日期： 2014年4月28日 V毕业论文任务书毕业论文题目：国有企业内部控制环境的分析与对策选题意义、创新性、科学性和可行性论证： 了解我国国有企业内部控制环境的有关概念、意义和局限性，分析我国国有企业内部控制环境中存在的问题和提出相应解决对策。主要内容： 我国国有企业内部控制的制定和实施薄弱，财务信息造假和失真问题不断出现。本论文将归纳总结我国企业内部控制环境的现状及存在的问题，并在分析其原因的基础上，提出完善我国企业内部控制环境有效实施的对策和建议。目的要求： 近年来，随着国内外“会计丑闻”以及国有控股企业高级管理人员贪污、腐败案件的频繁出现，人们逐渐加强对国有企业内部控制环境的重视。与此同时，我国国有企业目前也存在很多没有解决的旧问题和很多新出现的问题。这些问题引起了国家对提高国有企业管理水平和风险应对水平的高度重视。作为对内部控制制度有效运作起到基础性作用的内部控制环境也显得愈发重要。计 划 进 度 ：第一阶段：准备阶段（2013年12月） 第二阶段：资料收集和整理（2013年12月-2014年1月） 第三阶段：资料分析，确定论文题目，完成论文大纲（2014年1月-2月中旬） 第四阶段：提交论文初稿（2014年2月中旬-3月下旬） 第五阶段：在导师的指导下对论文进行修改定稿（2014年3月下旬-4月下旬） 第六阶段：毕业论文答辩（2014年5月）指 导 教 师 签 字： 主管院长（系主任）签字： 年 月 日辽 宁 大 学本科毕业论文（设计）指导记录表论文题目国有企业内部控制环境的分析与对策学生姓名王真颖学 号100608317年级、专业 2010级会计学（注会）指导教师姓名刘焱指导教师职称讲师所在院系商学院第一次指导（对确定题目、毕业论文（设计）任务书的指导意见）：将论文题目国有企业内部控制环境的研究与对策 改为国有企业内部控制环境的分析与对策指导方式：（请选择） 面谈 电话 电子邮件 指导教师签字： 2014 年 1 月 20 日第二次指导（对论文提纲的指导意见）：1、 论文大纲只需要到二级目录，不用到三级2、 另外第6章的政策建议要和第4章的发现问题相呼应指导方式：（请选择） 面谈 电话 电子邮件 指导教师签字： 2014 年 1 月 25日第三次指导（对初稿的指导意见）：1、 摘要少了点，增加摘要字数2、 补充第一部分中的研究设想，与标题相对应3、 建议将第三部分内容展开，分成小节写，体现在目录中4、 参考文献中增加近五年的文献期刊指导方式：（请选择） 面谈 电话 电子邮件 指导教师签字： 2014 年 3 月 21 日第四次指导（对修改稿的指导意见）：注意论文错别字和排版问题指导方式：（请选择） 面谈 电话 电子邮件 指导教师签字： 2014 年 4 月 25日第五次指导（对是否定稿、进入答辩及其它指导意见）：同意定稿并进入答辩指导方式：（请选择） 面谈 电话 电子邮件 指导教师签字： 2014 年 4 月 27 日主管院长（主任）签名 院系盖章 年 月 日指导教师评语学 生：王真颖 专 业：会计学（注册会计师专门化） 论文题目：国有企业内部控制环境的分析与对策 论文共 21 页，设计图纸 0 张。 指导教师评语：指导教师评分： 指导教师签字： 年 月 日辽宁大学毕业论文（设计）成绩评定单评阅人评语：评阅人评分：评阅人签字： 年 月 日答辩委员会评语：院（系）毕业论文答辩委员会（小组）于 年 月 日审查了 届 专业学生 的毕业论文。答辩委员会评语：答辩成绩：答辩委员会成员：答辩委员会（小组）组长签字： 年 月 日 毕业论文（设计）成绩：评阅人评分：指导教师评分 ：答辩成绩：总成绩：院长（系主任）签字： 年 月 日摘 要国有企业是我国国民经济的主体，在我国具有举足轻重的地位。从新中国建立产生国有企业时起，国有企业一直处在不断的改革发展完善中，并取得了显著的成果。然而，我国国有企业目前仍然存在很多没有解决的旧问题和很多新出现的问题。随着国内外“会计丑闻”以及国有控股企业高级管理人员贪污、腐败案件的频繁出现，人们逐渐加强对内部控制的重视。与此同时，近年来国有企业内部管理失控导致的经营失败和国有资产流失频频发生，从中航油投资失败案到众多国企腐败案，引起了国家对提高国有企业管理水平和风险应对水平的高度重视。作为对内部控制制度有效运作起到基础性作用的内部控制环境也显得愈发重要。内部控制作为现代企业管理中一种不可或缺的管理机制，是国有企业提高管理水平和风险防范水平的有效手段，而企业内部控制环境是企业内部控制其他要素的重中之重，是企业内部控制好坏的决定性因素。通过实施内部控制管理，可以促进国有大中型企业遵循国家法律法规，促进维护资产安全，促进提高信息报告的质量，提高管理效率和效果，促进实现企业的发展战略。内部控制是一个贯穿企业决策，执行和监督的全过程，覆盖各种业务和事项的全过程与全员性的系统性控制。因此，加强国有企业内部控制环境建设是当前解决国有企业内部控制薄弱问题，提高国有企业管理水平和风险应对水平的重要手段。本文首先对国内内部控制环境进行简单介绍，其次通过对我国国有企业和企业内部控制环境相关理论进行阐述，结合我国国有企业内部控制环境现状进行原因分析，并通过“三鹿”集团的案例从内部控制环境的角度进行分析，进一步印证我国国有企业内部控制环境的薄弱之处和加强建设的必要性。最后提出符合我国国有企业实际情况的内部控制环境的完善措施。关键词：国有企业；内部控制；企业管理；风险控制AbstractThe state-owned enterprises are the main body of the national economy in China, and have the important status to China. Since the founding of the state-owned enterprises, the state-owned enterprises has been reforming and developing to perfect itself, and, of course , this has obtained some achievements, but, there are still a lot of problems not solved and many new problems coming. With accounting scandal as well as senior executives of state-owned holding enterprises embezzlement, corruption cases occur frequently around the world, people gradually strengthen the importance of internal control. In recent years, the internal management of the state-owned enterprises has been in the failure of out of control, which makes the loss of state-owned assets and the failure of many operating frequently, the failure to investment of China Aviation Oil then to corruptions in many state-owned enterprises, which work up great attentions from the state to improve the level of management and risk response in the state-owned enterprises. Internal control environment, which plays a fundamental role in the effective functioning of the internal control system also becomes increasingly important.As a kind of mechanism of management which modern enterprises are indispensable, Internal controls are effective ways to the enterprise to raise the level of management and the level of risk responses, and the internal control environment is the foundation of other elements of the internal control, it is the decisive factor whether the internal controls are good or bad. Through the implementation of internal control and management, state-owned enterprises can promote compliance with national laws and regulations, promote the maintenance of the security of assets, promote quality of reports, improve management efficiency and effectiveness, and promote development strategy of the enterprise. Internal control is a systematic control throughout the enterprise decision-making, implementation and monitoring, and covering the entire process and a variety of services and events. Therefore, in current, the top-drawer is to strengthen the constructions of the internal control environment in the state-owned enterprises, which will solve the problems that the internal controls of the state-owned enterprises are weak and improve the level of management and the level of risk response in the state-owned enterprises.At first, we review the literatures about the internal control environment inland, then analyze the reasons in view of the scores about each factor of the internal control environment of the present situation in the state-owned enterprises, and then through analyze the Sanlu group case at the point of the internal control environment to further confirm the weakness of the internal control environment in the state-owned enterprises and it is necessary to strength the construction of the internal control environment in the state-owned enterprises. At last, we point out the research conclusion and insufficient.Key words: state-owned enterprise; internal control; enterprise management; risk controlIII目 录摘 要IAbstractII序 言1一、我国国有企业与内部控制环境相关概念2（一）国有企业相关概念理论2（二）内部控制环境相关概念理论3二、我国国有企业内部控制环境现状及原因分析5（一）治理环境不完善5（二）组织机构与权责分配不合理6（三）内部审计机构监管不力6（四）缺乏良好的人力资源分配政策8（五）企业文化建设不完善9三、“三鹿”事件企业内部控制环境案例分析10（一）“三鹿”事件背景介绍10（二）内部控制环境问题分析10（三）“三鹿”事件企业内部控制环境案例反思12四、完善我国国有企业内部控制环境的措施12（一）完善企业治理环境和运行机制12（二）构建良好的组织结构和权责分配体系14（三）加强内部审计职能的有效发挥14（四）建立科学的人力资源管理体制15（五）完善企业的文化建设17五、结束语19六、参考文献20致 谢21序 言国有企业在国民经济的关键领域中处于重要地位，是我国财政收入中的主要来源，如何进一步优化资产，提高经营管理水平和企业素质，创造更好更多的经济和社会财富，是国有企业加强管理的一项重要目标，而实施内部控制则是实现这一目标必需的、有效的手段。近年来，国内企业的重大危机接连发生。自2004 年起，中航油海外投资失败，“三九”集团盲目投资引发的财务危机，澳柯玛集团大股东资金占用和一系列企业投资失败事件的发生，引起了国资委对加强企业风险防范意识的高度重视。2006 年，国资委出台中央企业全面风险管理指引，2008 年，中国财政部、审计署、保监会、银监会、证监会和国资委联合印发了“关于印发企业内部控制基本规范的通知”，其后又出台了与之相配套的企业内部控制应用指引、企业内部控制评价指引和企业内部控制鉴证指引。这一系列政策法规的颁布，意味着中国企业进入了企业管理和风险控制的新纪元，中国进入了企业内部控制时代。内部控制环境是企业内部控制的基础，是推动和制约企业内部控制的关键因素。因此，欲加强我国国有企业的内部控制，必先从加强国有企业内部控制环境建设着手。通过实施内部控制管理，可以促进国有企业遵循国家法律法规，促进维护资产安全，促进提高信息报告质量，提高管理效率和效果，促进实现企业的发展战略。内部控制是一个贯穿企业决策、执行和监督全过程，覆盖各种业务和事项的全过程与全员性的系统性控制。因此，如何加强国有企业内部控制环境建设是摆在国有企业面前急迫而沉重的课题。 本文将从内部控制环境和国有企业内部控制概况两方面着手，采用归纳和演绎分析相结合的方法对我国国有企业内部控制环境存在的问题进行论述，并提出改善建议及意见，最后采用案例分析的办法对上述问题进行印证检验，得出我国国有企业应该加强内部控制环境的建设的结论。20一、我国国有企业与内部控制环境相关概念（一）国有企业相关概念理论1、 国有企业概念的界定国有企业是指企业全部资产归国家所有，并按中华人民共和国企业法人登记管理条例规定登记注册的非公司制的经济组织。不包括有限责任公司中的国有独资公司。国有企业是在社会化大生产条件下，为弥补市场失灵，在制度、目标和管理诸方面具有特性的现代契约组织。它的内涵是资产属于全民所有，由政府占有终极所有权的企业。目前，我国国有企业分类包括特殊法人企业、国有独资公司、国有控股公司。2、 我国国有企业的特征（1） 市场性市场竞争的主导 市场化是企业在市场经济环境下生存和发展的基础。我国初级阶段的基本经济制度是坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展。这就要求国有企业在改个和发展中，必须保证社会主义生产关系不发生变化，在实现形式上要求国有资本以产业为基础重组整合成为大企业大公司，使公有制企业在社会总资本额中占据优势，而不仅仅是使公有制企业在数量上占优势。同时，国有企业在大的基础上要做强做优，这样才能进一步巩固公有制的主导地位。（2） 行业性行业发展的龙头 在市场化的基础上，国有企业以市场化运作，以资本化运营，做大、做强、做优，成为各行业发展的龙头，引领中国企业的发展，并与大型跨国公司在世界市场的竞争中相抗衡，是我国参与国际竞争的主要骨干力量。同时，国有企业也承担着支撑国民经济发展和国有资本保值增值的双重任务。（3） 福利性公共品提供的主力 在我国的国有企业中，并不是所有的企业都要成为市场竞争的主导，行业发展得龙头，对于部分关系到国计民生的大型国有企业，他们的发展趋势是作为市场经济下提供公共品的主力军，是政府实施福利政策的重要保障。这类企业需要按照政府主管部门特殊的规制行事。这类企业不是盈利的主体，是财政重点支持的对象。3、 国有企业的重要地位与作用国有企业的设立代表了一种新的社会制度的开始，这一经济成份的存在是决定我国社会主义国家的基本制度。国有企业的发展壮大将导引社会主义社会发展趋势，使社会主义社会不断地走向繁荣、和谐与进步。国有企业在根本上不同于私有制企业，国有企业的经营宗旨是以人为本，而不是以资为本。因此，国有企业可以最大限度地创造就业机会，使得人人获得劳动权力在这一所有制经济的内部能够最大限度地理性实现。国有企业更是一支重要的不可忽视的建设大军，新中国的工业基础就是由国有企业奠定的，而且改革开放之后，国有企业在中国走新型工业化的道路上依然发挥着举足轻重的作用。（二）内部控制环境相关概念理论1、内部控制环境定义目前对内部控制环境比较权威有代表性的定义有三种：第一种是美国审计准则委员会（1988）在其发布的审计准则公告第55 号中做出的定义，它认为，所谓的控制环境就是对建立、加强或削弱特定政策、程序及其效率产生影响的各种因素。这是国际上第一次公开对内部控制环境做出的定义。第二种是COSO（1992）在其发布的内部控制整体框架报告中做出的定义，它认为，控制环境是所有其它内部控制组成要素的基础，它提供企业纪律与组织架构，塑造企业文化，并影响企业员工的控制意识。第三种则是我国财政部牵头五部委（2006）共同制定的企业内部控制基本规范中做出的定义，它认为，所谓控制环境，是对企业控制的建立和实施有重大影响的因素的统称。控制环境的好坏直接决定着企业其他控制能否实施或实施的效果。它既可增强也可削弱特定控制的有效性，反映了管理当局和董事会关于控制对公司重要性的态度。2、影响内部控制环境因素分析（1）治理环境一方面，企业治理是内部控制的基础和依据。根据COSO报告，内部控制五要素之首是“控制环境”，它是整个内部控制系统的基石，支撑和决定着其他要素，而企业治理是控制环境中最重要的组成部分。企业治理不健全，公司必然缺乏一套有效的监督机制，无论设计多么完美的内部控制制度都会流于形式而难以达到既定的效果。因此，只有在良好的企业治理环境中，内部控制系统才能真正的发挥作用，所以说企业治理是内部控制的基础和依据。 另一方面，企业治理是内部控制的组织保障。企业治理具有权力配置功能、激励约束功能和协调功能，可以解决委托人与代理人之间的道德风险和逆向选择问题，可以规范和约束代理人的行为和克服代理人的机会主义倾向，可以激励和约束董事会和高级管理层的行为，从而影响内部控制的效率。 （2）组织机构设置与权责分配组织结构是指组织内部成员的权利与责任关系，从分工与协作的角度规定公司内部各成员间的业务关系，包括高层组织结构（股东会、董事会等）和执行层组织结构（中层、基层组织结构）。内部控制是伴随着组织的形成而产生的，随着组织结构的变化，内部控制内涵也发生变化。首先，内部控制来自组织内部，适应不断变化的外部环境和组织变化是内部控制发展的主线。其次，组织嬗变是内部控制的发展诱因，它推动内部控制不断发展和完善。最后，内部控制与组织结构之间呈现出管理监控体系与控制环境的关系，环境是推动企业发展的引擎之一，控制环境作为内部控制的基础要素，其设计与运作影响着组织整体的活动方式。控制环境中，组织结构又是一个重要方面，因为企业实现整体目标的所有活动包括控制活动，都必须以一定的组织结构为基础。权责分配的控制目标是为公司适当的职权与职责分配。职责的分配、职权的下放和相关政策的制定为确立权利和义务、内部控制责任以及明确个人的角色分工奠定基础。权责分配包括对公司经营活动的权限和职责分配、建立上下级报告关系和授权协议。（3）内部审计结构内部审计主要是对组织内部的活动的节约性、效率性及效果性进行评价、鉴定，其目的是为了加强对整个企业的内部管理全过程的控制和监督，也就是说内部审计应该向经营活动和管理活动方向延伸。内部审计机构的职责除了包括审核企业会计账目之外，还包括稽查、评价内部控制制度是否完善和企业内部各组织机构执行指定职能的效率，并向企业最高管理当局提出建议和报告。在内部审计机构的设置中应注意其设置的层次性和各层次定位的正确性，以保证其运行的效率效果。内审机构在内部控制中的功能作用相当于一个反馈装置，负责对其受控对象的信息输出进行采集、量化和比较，再产生控制信号并转化为控制力作用于受控对象，使其按照既定的目标运行。 （4）人力资源政策 良好的人力资源政策，对培养企业的员工，提高企业员工的素质，更好地贯彻和执行内部控制有很大的帮助，还能确保执行企业政策和程序的人员具有胜任能力和正直品行。人力资源政策一般包括：完善的招聘与选拔方针及操作性程序；对新员工进行企业文化和道德价值观的导向培训；对违反行为准则的任何事项，制订纪律约束与处罚措施；对业绩良好的员工，制订具有奖励和激励作用的报酬计划，并避免诱发不道德行为；根据阶段性的业绩评估结果，对员工予以晋升、指导以及奖罚。（5）企业文化企业文化是一切从事经济活动的组织之中形成的组织文化，是企业在长期的经营实践中形成的共同思想、作风、价值观念和行为准则，是一种具有企业个性的信念和行为方式。企业文化包括物质文化，行为文化，制度文化和精神文化。这四者相互影响、相互作用，共同构成企业文化的完整体系。其中，精神文化是核心，决定着企业文化的其他方面。企业文化直接影响内部控制。企业文化越强，组织越可能有较强的控制意识。企业文化的发展能够促进内部控制的不断发展、成熟。二、我国国有企业内部控制环境现状及原因分析 长期以来,我国内部控制环境相关理论研究主要集中在会计系统,侧重从会计审计角度研究内部控制。与西方国家相比,我国的内部控制属于初级的、粗放式的,并且尚未提出权威性很高的内部控制标准体系,对于内部控制环境的完整性、合理性及有效性更是缺乏一个公认的标准体系,导致我国国有企业普遍存在着经济效益差、会计造假行为严重、财务报告不真实,内部控制信息不一定是投资者或管理者需要的信息,而且绝大多数企业并没有意识到内部控制环境的重要性，致使我国国有企业内部控制环境普遍薄弱。分析原因如下：（一）治理环境不完善1、市场经济体制不健全 企业必须遵守市场机制的优胜劣汰，这不仅要求企业本身对市场有良好的适应度，还要求市场本身有较完善的体制。我国目前尚处于计划经济向市场经济转型的阶段，市场机制还很不成熟，所以在市场自我发展和完善的过程中，政府对经济发展的引导、扶持和规范就变得尤为重要。2、法律法规制度不健全企业经济行为应当有法律法规及规范来约束，在内部控制环境的影响因素中，法律法规既可以推动内部控制的发展，也能阻碍内部控制的发展。我国关于规范企业经营行为的法律法规尚不完善，一些规定不明确或没有规定到细节上的地方可以给不法分子有机可乘，钻了法律的漏洞。3、董事会独立性不够我国公司法规定，企业的一切重大经营决策由董事会决定，公司董事会由股东大会选举产生。但一些公司股东大会根本没召开董事会就产生了，董事长的选举多是上级任命或选举之前与主管部门协商，征得上级主管部门的同意；董事的任命或解聘也不是召集股东大会决定，实际上董事会的产生具有相当大的随意性。由于董事会产生的不规范，没有立法及合理的报酬，董事会往往不敢或无意发挥独立行事的职能，使董事会变成承转上级行政命令的中介，失去了董事会应有的作用。4、监事会功能有限我国的公司制企业采用的是单层董事会制度，与董事会平行的公司监事会仅有部分监督权，而无控制权和战略决策权，无权任免董事会成员或高级经理人员，无权参与和否决董事会与经理层的决策。同时由于我国公司法等法规在规范公司治理结构方面以股东价值为导向，只重视了董事会的作用而忽视了监事会的地位，监事会实际上只是一个受董事会控制的议事机构。（二）组织机构与权责分配不合理1、组织层次偏多，管理链条较长国有企业的形成原因、过程、背景都很复杂，导致国有企业的组织层次普遍偏多、管理链条长，一些企业组织管理比较僵化，缺乏对市场的快速反应，并且组织决策效率较低。企业组织层次多，一方面导致了决策链和信息链延长，决策点与信息点位移大，决策效率降低；另一方面，国有企业文化中惰性较大，管理衍生较大的官僚作风。2、管控能力较弱，运行效率低下我国国有企业目前基本上形成了集团管控的局面，由集团母公司控制多家子国有企业，但集团管控能力总体来说还是比较弱。由于集团管控时间不长，很多国有集团公司尚未对自己进行清晰的定位，明确属于哪种管控角色，这导致了集团公司组织结构不合理。另一方面由于手段比较缺乏，管理链条长，许多国有企业的集团总部也在从事具体的经营活动，而管理职能缺失，决策控制、财务控制远比人事控制弱；部分国有企业业务板块多，行业分布广，业务关联度弱，造成集团控制、协调、服务职能的不健全，管理跨度大，人员效率低。（三）内部审计机构监管不力1、内部审计独立性难以保证 我国国有企业中，内部审计工作人员多来自于企业内部人员，所以不同于外部审计人员与企业不存在隶属关系，企业内部审计工作结果直接或间接地关系到相关工作人员的利益。因此，内部审计的相对独立性很难得到保证，容易受到政府审计或企业管理层的控制乃至工作人员自身素质压力的影响。因此，相对较低的地位，影响到审计工作人员的工作积极性，直接影响到整个企业审计工作的实施。2、内部审计角色定位不准确 由于我国内部审计在形成初期就片面强调外向型服务及作为国家基础二存在的内部审计模式，从而导致了人们对内部审计职能上的模糊认识，无法清醒地按照内部审计的监督、评价、咨询和保证职能来准确定位内部审计的角色，不利于甚至阻碍着内部审计理论与实务的发展。3、内部审计目标与企业目标不相关我国各个国有企业在政府的监督和控制下建立自己的内部审计机构，开展内部审计监督和评价工作，以便大力配合和支持由国家审计机关与社会审计机构所从事外部审计工作。但是由于国有企业行为受控于国家的监督与指导，企业内部审计也成为了国家作为出资者对国有经营管理状况进行监督的工具，保护国家资产监督企业管理层决策行为以及防范其损害国家利益已经成为内部审计的主要职能。所以，在政府审计的控制之下，企业内部审计职能模糊化，审计工作目标与企业自身经营目标相关不大，使企业自身内部审计走向错误方向，未能发挥自身作用。4、内部审计范围过于狭窄 由于管理层次对于内部审计的重视不足，审计经费不足，内部审计与外部的信息交流不畅通，造成审计信息的片面性。由于对内部审计的要求不高，内部审计人员不能做到在生产经营事前事后双方面的审计工作，大部分审计工作只涉及到一个经营期后的事项，造成了审计信息的滞后与不完善。平日里的审计工作仅仅局限于对财务收支的审计、对财务报表的审查和库存商品及有形资产的盘点，使审计范围极其狭小。这样的审计报告是不足以信赖和依靠的，使管理者不能清楚认识到内部经营状况，也是对外部投资者与合伙人不成熟的表现。5、内部审计机构人员配置单一化除非在大型的国有企业中配备专业的审计专业人员和优良的审计设备，在国有企业下设分公司内，审计人员一般由职称较高的财会人员担当。他们拥有丰富的会计实践经验，却不熟知相应的审计准则与工作方法，企业自身很需要运用各种丰富的管理会计以及控制理论与实践风险管理、经济预警等相结合的审计知识和能力。因此，单纯的财会人员的知识结构与企业的需要和发展相去甚远，不能满足国有企业重大审计工作的要求，想必会带来不必要的财务风险。（四）缺乏良好的人力资源分配政策1、人员结构失调，缺乏竞争型人才国有企业中，大多数的内部审计队伍由单纯的会计人员构成。他们具有会计的实践经验，对加工对外会计报表的工作驾轻就熟，但是对企业内审工作需要的技能还明显不够，其知识结构与企业发展相距较远。另外，国有企业论资排辈的传统现象虽然没有原来严重，但是国企管理着对人才的破格提拔与使用仍然十分谨慎。“干部能上不能下”的问题始终没有得到有效解决。2、人力资源管理的战略地位难以实现随着经济全球化的发展，竞争日益扩大加深，把人才提高到战略的高度看待是现代社会激烈的竞争所必然要求的，人力资源政策也必然需要具备战略性。然而由于现阶段我国基本国情和管理体制等的原因，部分国有企业人力资源管理仅仅停留在一个传统的人事管理，负责组织招聘、管理人事档案和计算职员工资等工作的位置上，忽视对人力资本长期的开发利用，对人力的激励约束手段仅停留在计划经济时代，缺乏科学对待人才的意识，战略意识较低。3、缺乏完善的人力资源选用、培训机制据分析，国外先进企业之所以能够以较少的员工操控大规模的企业，员工的培训也就是人力资源的开发是维持这一现实的根本保证。在国外众多先进企业中，人力资源的开发普遍得到了非常高的重视，培训机构健全，员工充足，培训内容充实、全面。相比较而言，当前我国国有企业在人力资源培训开发这一方面与一些先进企业之间还存在着一定的差距，其表现一方面在于培训开发投入严重不足，另一方面表现在培训开发体制不健全，开发形式单一。企业现有的培训开发规模和体制不能满足企业员工的发展，难以实现很好的育人效果。4、人力资源激励机制亟需完善对企业一般员工最有效的激励一般是物质激励，然而国有企业特别是大型垄断国有企业由于其垄断地位的特殊性，企业经营业绩不可能与职工物质回报完全相关，企业经营业绩只在一定程度内影响职工报酬；员工薪酬平均化，社会保障不健全，缺乏长期激励措施和工具，这些严重制约了职工工作的积极性和潜能的发挥。员工绩效考核流于形式，考核指标确定不合理，职能部门考核有较大弱项，绩效考核方法不够科学，往往把考核理解成对员工的评价， 为员工的工资发放和晋升提供依据，忽视了考核本身的目的在于提高员工的个人绩效水平。缺少针对不同岗位、不同层次的岗位说明书，使得考核标准模糊不清。考核结果未能全面、真实地反映员工的工作绩效，很难起到约束的作用。（五）企业文化建设不完善1、注重企业文化形式，忽略企业文化内涵企业文化是将企业在创业和发展过程中的基本价值观灌输给全体员工，通过教育、整合而形成的一套独特的价值体系，是影响企业适应市场策略和处理企业内部矛盾冲突的一系列准则和行为方式，这其中渗透着创业者个人在社会员过程中形成的对人性的基本假设、价值观和世界观，也凝结了再创业过程中创业者集体形成的经营理念。将这些理念和价值观通过各种活动和形式表现出来，才是比较完整的企业文化，如果只有表层的形式而为表现出内在价值与理念，这样的企业文化是没有意义的，难以持续的，所以不能形成文化推动力，对企业的发展产生不了深远的影响。2、企业文化脱离企业管理战略目标有学者曾指出，企业文化就是以文化为手段，以管理为目的。因为企业组织和事业性组织都属于实体性组织，他们不同于教会的信念共同体，他们是要依据生产经营状况和一定的业绩来进行评价的，精神因素对企业内部的凝聚力、企业生产效率以及企业发展固然有着重要的作用，但这种影响不是单独发挥作用的，他是渗透于企业的管理体制、激励机制和经营策略之中，并协同起作用的。企业的经营理念和企业的价值观是贯穿在企业经营活动和企业管理的每一个环节和整个过程中的，并与企业环境变化相适应的，因此不能脱离企业管理。3、忽视企业文化的创新性和个性化企业文化是某一特定文化背景下该企业独具特色的管理模式，是企业的个性化表现，不是统一的标准模式，更不是迎合时尚的标语。每一个企业的发展历程不同，企业的构成成分不同，面对的竞争压力也不同，所以其对环境做出的反应的策略和处理内部冲突的方式都会有自己的特色。因此，企业文化的形式可以是标准化的，但其侧重点各不相同，而且企业文化的类型和强度也都不同，正因如此才构成了企业文化的个性化特色。4、对职工参与文化建设的认识和发展不足企业文化最终是依靠企业职工来加以实施，再完美的企业文化如果企业职工抵触或者不遵从，企业文化也不能发挥作用，因此，企业文化的建设应该让职工参与进去，发挥其主观能动性。而我国国有企业文化建设一般是领导层单方面意愿建设，很少与职工互动，导致企业员工对企业文化缺乏深入的理解、宣传和教育，致使企业文化难以深入人心，难以落地开花。三、“三鹿”事件企业内部控制环境案例分析（一）“三鹿”事件背景介绍三鹿集团全称石家庄三鹿集团股份有限公司，是集奶牛饲养、乳品加工、科研开发为一体的大型企业集团，连续6年入选中国企业500强。20世纪90年代初，该公司开创了“奶牛+农户”饲养管理模式，曾为三鹿确立了为同行所效仿的奶源优势。2007年，集团实现销售收入100.16亿元，同比增长15.3%。但是这种高增长背后隐藏的内部控制及其环境问题却被严重忽视。从2008年3月份起，三鹿就陆续接到一些患泌尿系统结石病儿童家长的投诉，一些媒体也开始以“某品牌”影射三鹿，但是三鹿并未就此引起足够重视，加强企业内部控制，导致事态日益恶化。据估计，9.02亿元的巨额医疗费和赔款已经造成三鹿集团严重资不抵债。2008年12月25日，石家庄市委、市政府发布三鹿破产消息，破产裁定书已送达石家庄三鹿集团有限公司，一个曾经作为奶业龙头的企业一夜之间消失。究其原因，企业内部控制环境不佳是主要原因之一。 （二）内部控制环境问题分析1、治理结构形式化，组织机构设置不合理（1）股东大会机制失效三鹿集团的大股东是石家庄乳业有限公司，该公司持有“三鹿”集团56%的股权，但该公司96%左右的股份由900多名老职工拥有。三鹿集团的第二大股东是新西兰恒天然集团，持有三鹿集团43%的股权。董事长兼总经理田文华自1987年到2008年任职长达21年。可见，该公司股权相当分散，董事长与总经理之间的制衡关系无从谈起，“内部人控制”现象不言而喻，治理机构的制衡机制失效，这为“毒奶粉事件”埋下了治理隐患。（2）监事会监督机制不健全监事会虽与董事会处于同一等级，但是董事会没有得到重视，造成监事会的监视意识淡薄。三鹿集团内部质量监督的具体做法是在养殖区建立技术服务站，派出驻站员，监督检查饲养环境、挤奶设施卫生、挤奶工艺程序的落实。驻站员作为内部监督的手段是内部控制中至关重要的一环。然而，实际执行过程中，驻站员监督检查等并没有严格实施，在原奶进入三鹿集团的生产企业之前，缺乏对奶站经营者的有效监督。 2、管理者对内部控制认识不足三鹿事件中，企业管理当局在利润的诱导下以工业用原料三聚氰胺加入奶粉，置消费者的健康于不顾，完全突破道德规范。这种为了追求经济利益，不惜违背经营目标所采取的短期行为，使制度的执行因为人的主观意志而存在了不应有的弹性，导致内部控制的功能大大削弱，引起整个企业“群体越轨”现象，致使控制环境恶化，造成严重的后果。3、人力资源机制不完善，职工素质普遍不高在我国市场经济起步较晚，还未形成一个约束、监督与激励经理人员的外部机制。从公司内部看，经营者享有的权利大于承担的责任，激励机制欠缺，管理者自我提高的动力和压力比较小，造成了管理层的整体素质偏低的现象。在知识经济时代，单一的知识已经不能胜任关键岗位的工作了。但从我国现状来看，财会人员的素质存在明显的缺陷，这也是内部控制制度失效的原因之一。另外，对于“三鹿”集团事件来说，三鹿集团奶源部的几千员工大多是来自奶源地的当地人，以致不少奶农和专业人士不相信三鹿集团在三年多的时间里对原奶在收购环节中被掺入三聚氰胺毫不知情。可见三鹿的用人机制不当是人力资源政策制定不完善的突出表现之一。 4、缺乏积极健康的企业文化目前，在我国很多企业尤其上市公司没有形成自己独特的企业文化，企业文化建设中存在误区，三鹿集团曾宣称其企业文化的灵魂是为提高大众的营养健康水平而不懈地进取。其宣传资料显示，三鹿集团多年来以履行社会责任为己任：饲养奶牛80万头，带领8万多户农民脱贫致富，吸纳5万下岗职工和80多万农村剩余劳动力；扶持农民养牛、抗洪救灾、抗击“非典”、老区扶贫、扶残助教、捐助多胞胎家庭等捐资捐物，赢得了社会各界的广泛赞誉；企业先后荣获全国“五一”劳动奖状、全国轻工业十佳企业、全国质量管理先进企业等省以上荣誉称号200余项。三鹿集团所履行的社会责任和取得的各种荣誉无可厚非。但是，企业社会责任主要是通过提供给社会优质的产品来实现。三鹿集团产品中含有大量三聚氰胺已给婴幼儿及食用者造成身心伤害，给中国奶业造成了巨大损失，尤其是发现问题后的处理方式造成了非常恶劣的社会影响。这也是当前我国企业难以营造一个良好控制环境的原因之一。（三）“三鹿”事件企业内部控制环境案例反思“三鹿”事件暴露的种种问题，为我国国有企业敲响了警钟：创建和谐的企业内部控制环境，关乎企业的盛衰荣辱和生死存亡。企业的内部控制环境是内部控制的关键，确定了一个企业的基调，它影响着整个企业内部所有人员的控制意识，在三鹿集团的案例中，如果该企业具有良好的内部控制环境，就有可能降低“事件”发生的可能性。所以，企业应从各个方面优化内部控制环境，使企业能够提高效率和功效，防患于未然，为企业健康运行提供保障。内部控制的加强不是短期内就能完成的，也不是单靠企业自身的努力就可以达到的。国家也要给企业塑造一种重视、开发和研究内部控制的宏观环境。 总之，有效的内部控制有助于在合理的程度上提高企业运营的效果和效率、保护企业资产，确保财务报告的可靠性，以及企业对法律法规的遵循。控制环境在内部控制系统中占据重要地位，在内部控制中发挥着不可替代的作用。企业在建立、健全内部控制系统过程中，应加强对内部控制环境及其形成过程、条件和它的作用的深入研究，不断总结经验，优化企业内部控制环境。四、完善我国国有企业内部控制环境的措施（一）完善企业治理环境和运行机制1,、强化外部监督，完善企业内部控制制度国有企业是我国社会主义市场经济的中流砥柱，是我国国民经济的命脉，政府应该做到对各个国有企业的监督与控制。同时，依靠中介机构的约束，建立外部监督机制。加强管理负有监督职能的中介机构，会计师事务所今后只能做会计业务，其他业务一概不得承揽。上市公司所用的会计事务所必须定期轮换，避免公司和会计师订立攻守同盟。加强事后监管和严厉处罚，以提高违规成本。执行和完善对管理层实行的股票期权计划，使经理层的利益和公司的长远利益紧密的联系在一起，达到降低委托