论海关行政管理法治构建

1 保密级别：内部 学位级别：硕士 提交日期： 年 月 答辩日期： 年 月 日 论文中文题目：论海关行政管理法治构建 论文英文题目：On Constrction of Rule by Law in Customs Administration 作 者：陈惠发 所在单位： 指导教师：马新福 所在单位：吉林大学 分类标识：D 9 2 2 中文主题标识： 英文主题标识： 中文文摘 论 文 摘 要 海关行政法治是行政法治系统中的一个子系统， 其内容是： （1）海关必须在法律的范围内活动； （2）法律应当防止海关权 力滥用提供保障； （3）海关必须有效地维护海关法律确立的秩 序，积极行政，服务经济建设，促进经济和社会的发展。海关 行政法治系统由主体的法律意识、海关法律规范设施和组织设 施、海关法律操作三个要素组成，其对海关行政提出的要求是 2 “依法行政、为国把关、服务经济、促进发展” 。 建设海关行政法治，从战略上看，要协调发展构成其系统 的三要素，培养海关法立法者、海关自身、管理相对人的法律 意识，健全海关法律规范设施和组织架构，规范海关执法操作； 从战术上看，第一要依据科技进一步改革和完善各项监管模式 和通关模式，整合条块割裂部分，协调跨部门作业；第二要推 进政务公开，增强执法透明度，改进工作作风，落实办事时限 和首问责任制，服务上门，积极为企业排忧解难；第三要清理、 修改和完善海关规章和规范性文件；第四要加强与地方政府经 济管理部门的沟通和协调；第五要加强税收征管，服务国家宏 观调控；第六要保持打击走私高压态势，建立风险预警和风险 分析管理， “打防结合，以防为主” ；第七要“以人为本” ，激发 和提高干部队伍的工作积极性和奉献热情，加强队伍建设，造 就一批有创新精神的综合型人才；第八要合理设置机构。 当前，海关行政法治建设面临的主要矛盾有两个，一个是 显见的，即海关业务迅猛增长与管理资源质量不高的矛盾，它 造成了行政效能低下、不能有效监管，行政效率低下、不能高 效进出和廉政风险指数高企的影响，解决的办法是建立风险监 控管理机制和依托科技、整合条块割裂的监管模式，集中处理 同类事务。另一个矛盾是隐藏的、内在的，即海关外部管理模 式改革与内部管理机制（主要是人事制度）的矛盾，它造成了 人心不稳、士气低落、队伍凝聚力不强和短期性业务混乱、廉 政隐患突出的影响， 解决的办法是建立人力资源分类管理制度， 实行竞争上岗、绩效取向的人事任免制度和完善、落实考核和 3 奖励制度。 总的说来，要构建海关行政管理法治，海关要从培养主体 的法律意识、健全法律设施、规范执法操作三方面整体部署， 进行依托科技整合现有外部管理模式的改革，同时改革内部管 理机制。 英文文摘 Abstract As one of the sub- systems of rule by law in administration, rule by law in Customs administration contains the following meanings: 1.Customs shall execute its administrative powers within the pale of law; 2.The law shall provide protection from being abused of Customs powers; 3.Customs shall effectively guard the order established by Customs law, positively execute its 4 administrative powers, serve the economic construction and promote the development of economy and society. The system of rule by law in Customs administration consists of three elements: legal sense of the subject, facilities of Customs legal norm and facilities of organizations and Customs legal practice, which requires of Customs administration is “ executing the administrative powers according to laws and safeguarding national interests, serving the economy and encouraging development” . From the strategic point of view, to construct rule by law in Customs administration needs to develop harmoniously the three elements, to foster the legal sense of Customs law makers, Customs and the objects of administration, to improve the facilities of Customs legal norm and organizational framework and to standardize Customs legal practice; From the tactical point of view, the first is to further reform and improve all supervision and control modes as well as clearance systems utilizing advanced technology, and to integrate separated Customs business and to coordinate cross- department operations; the second is to promote the open of government affairs and to increase enforcement transparency, to improve working style and to put into the practice of finishing work within the prescribed time Limits and of responsibility on the first to be inquired, to provide service to the doorstep and to solve problems for the business community on initiatives; the third is to clear、revise and improve Customs regulations and normative documents; the fourth is to strengthen the coordination and communication with the local economic administration department; the fifth is to strengthen the control and collection of Customs duties and to serve the state macro- control; the sixth is to establish management systems of 5 risk monitoring and risk analysis and to make continuous efforts to combat smuggling under the guideline of combination of attacks and defense with priority given to defense; the seventh is to focus on people , to stimulate and increase the initiatives and commitment of the staff and to strengthen the construction of Customs team in order to make a group of comprehensive qualified people with the innovative spirit; the eighth is to rationalize the establishment of Customs institutions. At present, there are two main contradictions in the construction of rule by law in Customs administration, one is the prominent contradiction between the enormous increase in Customs business and the low qualified management resources, which results in low administrative efficiency and efficacy, ineffective supervision and control, slow clearance and high risks of integrity. The way to solve these problems is to establish risk monitoring system and to integrate the separated Customs business and to centralize similar business utilizing advanced technology. The other one is the hidden and interior contradiction between the reformation in Customs external management mode and the internal management system (mainly in personnel management system), which results in an unstable and low- spirited Customs team without a sense of belongings, chaos in Customs business for short periods and high risk of integrity, the way to solve these problems is to establish classification management system of human resources, to implement such performance- oriented appointment and removal personnel systems as competition for the posts and to put into effect the check- up system and merit system. 6 In general, to construct rule by law in Customs administration, it is necessary for Customs to foster legal sense of the subject, to improve the Customs legal facilities and to standardize the Customs legal practice, to integrate the present reformation in external management mode utilizing advanced technology and to reform internal management system. 总 页 数：4 7 开本是否有图表：否 7 目 录 前 言1 第一部分 法治、行政法治、海关行政法治概述3 一、 法治概述3 （一） 当代法治概念的内涵3 （二）人治、法制与法治4 二、 行政法治的内涵和要素5 （一） 行政法治的内涵5 （二） 行政法治的要素5 三、 海关行政法治的内涵及其对当前海关行政的要求7 （一） 海关行政法治的内涵7 （二） 海关行政法治对当前海关行政的要求8 第二部分 构建海关行政法治的战略布署和战术方案10 一、三要素协调发展是构建海关行政法治的战略布署10 （一）培养主体的海关法律意识10 （二）健全海关法律设施13 （三）规范海关法律操作15 二、创新管理理念、手段和制度，提高行政效率和人的 积极性，是构建海关行政法治的战术方案17 （一）创新监管模式和通关模式17 8 （二）推进政务公开，提高服务质量18 （三）清理、修改和完善海关规章和规范性文件19 （四）强化与地方政府经济管理部门的协调19 （五）强化税收征管20 （六）强化反走私工作效能20 （七） “以人为本” ，加强队伍建设20 （八）合理设置海关机构21 第三部分：构建海关行政法治建设的主要矛盾和对策23 一、 海关业务迅猛增长与管理资源的矛盾、影响和对策23 （一）矛盾的表现23 （二）矛盾的影响25 （三）对策26 二、外部管理模式改革与内部管理机制的矛盾、影响和 对策29 （一）矛盾的表现29 （二）影响30 （三）对策31 结 论33 注 释34 参考文献36 论文摘要（中文）1 论文摘要（英文）1 9 Contents Preface1 Part One：General Account of Rule by Law Rule by Law In dministration and Rule by Law In Customs Administration3 I. General Account of Rule by Law 3 (I) Connotation of the Concept of Rule by Law of Present Age3 (II) Rule by Men Legal System and Rule by Law 4 II. Connotation and Elements of Rule by Law In Administration5 (I) Connotation of Rule by law In Administration5 (II) Elements of Rule by law In Administration 5 III. Connotation of Rule by Law In Customs Administration and Its Requirements of Present Customs Administration 7 (I) Connotation of Rule by Law In Customs Administration7 (II) What Rule by Law In Customs Administration Requires of the Present Customs Administration 8 Part Two: The Strategic Disposition and Tactical Program for Constriction of Rule by Law In Customs Administration 10 I. The Coordinated Development of All Three Elements Is the Strategic Disposition for Construction of Rule by Law In Customs Administration10 (I) To Foster the Legal Sense of the Subject10 (II) To Improve Customs legal Facilities13 (III) To Standardize Customs Legal Practice15 II. The Tactical Program for Construction of Rule by Law In Customs Administration is to Carry out Innovations in Management Concept Means and System and to Increase Administrative Efficiency and the Staffs Initiatives17 10 (I) To Reform Supervision and Control Modes and Clearance Systems17 (II) To Promote the Open of Government Affairs and to Improve Service18 (III) To Clear Revise and Improve Customs Regulations and Normative Documents19 (IV) To Strengthen the Coordination and Communication with the Local Economic Administration Department19 (V) To Strengthen the Control and Collection of Customs Duties 20 (VI) To Strengthen the Efficacy of Combating Smuggling 20 (VII) To Strength the Construction of Customs Team under the Guideline of “ People Focused ” 20 (VIII) To Rationalize the Establishment of Customs Institutions21 Part Three: The Main Contradictions in the Construction of Rule by Law in Customs Administration and the Counter - measures23 I. The Contradiction between the Enormous Increase in Customs Business and the Management Resources Its Impact and Counter- measures 23 (I) Manifestation of the Contradiction 23 (II) Impact of the Contradiction25 (III) Counter- measures26 IIThe Contradiction between Reformation in External Management Mode and the Internal Management System Its Impact and Counter- measures29 (I) Manifestation of the Contradiction.29 (II) Impact 30 (III) Counter- measures31 Conclusion33 Notes34 References36 Abstract (In Chinese) 1 Abstract (In English) 1 11 内 容 提 要 海关行政法治是由海关法律意识要素、海关法律规范和组 织设施要素、海关法律操作要素三者构成的。它对海关行政执 法管理活动的要求是“依法行政、为国把关、服务经济、促进 发展”。构建海关行政管理法治，从战略、宏观的角度看，要 从培养海关法律意识、健全海关法律规范和组织、规范海关法 律操作三方面协调发展来部署；从战术、微观的角度看，要具 体到改革外部管理模式和内部管理机制 （特别是人事管理制度） 上去着手。 12 前 言 长期以来，人们在讨论行政法治的问题时，大多局限于如 何规范行政机关对外管理行为、限制行政权力滥用或实现行政 管理职能等等方面， 没有从法治系统构成要素各方面协调发展， 并结合行政机关具体的职能管理建设来讨论。党的“十五大” 提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的发展战略。法 治，有立法、行政、司法等方面的内容，而行政法治则是法治 的核心，海关行政法治是行政法治系统中的子系统。构建海关 行政法治，必须研究行政法治的内涵及其构成要素，从各要素 协调发展来整体部署构建战略，同时，必须结合海关管理职能 和实际，从改革外部管理模式和内部管理机制角度来实施构建 战术。 改革开放的二十年来，中国海关面临着业务量迅猛增长， 职能扩大，而管理资源增长缓慢，行政效率不高，服务质量低 下，有效监管与高效进出矛盾突出的挑战。这客观上要求海关 不断革新现行管理模式，提高行政效率和服务质量。在走向提 高行政效率的过程中，必然地选择依托科学技术整合原有条块 管理模式，使海关事务精简、集约化。然而，科技，特别是网 络科技的应用，带来了“集中处理同类事务”的能力，这又使 到原有的机构设置、人员配置机制形成了阻碍新管理模式应用 的“瓶颈”问题，出路只能是靠改革机构设置、人员配置等内 部管理机制，使之与外部管理模式协调发展。 13 为了研究海关行政管理法治构建，我们采用了理论结合实 际的研究方法，首先阐述了法治、行政法治的含义及构成要素， 并结合海关管理职能，重点阐述了海关行政法治的内涵和其对 海关自身管理工作的要求，而后提出了实现海关的行政法治的 战略部署和战术方案，进而分析了在施行战术方案过程中的主 要矛盾、影响和对策，得出三要素协调发展、外部管理模式与 内部管理机制协调发展构建海关行政法治的结论。 14 第一部分：法治、行政法治、海关行政法治概述 一、法治概述 法治是一个变动着的概念，不同的历史时期、不同的国度 对法治有不同的要求，法治也就具有不同的精神。在中国先秦 时期的“百家争鸣”中，以韩非为代表的法家就主张“以法治 国” 、 “以法为本” 、 “治强生于法” 、 “刑过不避大臣、赏善不遗 匹夫”1；较早地提出了“法治”的概念，但其实质是主张君 主依靠法律来治理民众而君主可以不受法律的约束。古希腊的 亚里士多德则提出“法治应包含两重意义：已成立的法律获得 普遍的服从，而大家服从的法律又应是制定得良好的法律” 。2 到了资产阶级革命时期，以启蒙思想家伏尔泰、卢梭等为代表 的法学家则认为法治即是法律面前人人平等，反对任何组织和 个人享有法律以外的特权。 （一）当代法治概念的内涵 在当代，法治的概念主要是针对“人治”来确立其内涵的。 1959 年在新德里举行的 “国际法学家会议” 对法治 （Rule of law） 概念内涵作了较为详细的阐述，指出： （1）根据“法治”原则， 立法机关的职能就在于创设和维护得以使每个人保持人类尊严 的各种条件。 这不仅指确认和保护公民的人身权利和政治权利， 而且要求为个人人格的充分发展和福利的提高提供必要的社 会、经济、教育等方面的条件。 （2）政府必须在法律的范围内 15 活动，法律应当为防止行政权的滥用提供保障。同时，政府必 须有效地维护法律秩序，积极推进社会福利，借以保证人们具 有充分的社会和经济生活条件。 （3）司法和律师业自由是实施 法治原则的必不可少的条件。3由此可见，当代意义上的法治， 是各种社会主体关于法律的认知、认同和期望（法律意识） ，国 家关于法律的规范设施和组织设施以及主体依法操作（包括执 法、司法、用法、守法、督法等）诸要素的协调统一。它是一 种治国方略，一种理性的办事原则，一种理性的法律制度，也 是法律秩序的形式，是一种价值，更是一种法律信仰。 （二）人治、法制与法治 法治与“法制”及“人治”三者是有严格区分面又具有关 联的概念。人治，是指“一人（君主）专治”或“少数人（寡 头）之治” ，即专制，其实质是靠当权者个人意志与权威来治理 国家，这种人治并不排斥法制，而是要求法制要听命于当权者 个人的意志。 “法制” （Legal system）泛指国家的法律制度，一 般指统治阶级经过法定程序所设立的法律制度。动态意义上的 法制，还包括立法、司法及制度的废立变革等。上面阐述法治 的内涵可见，法治强调法的平等性与至高无上的权威，要求任 何的权力却来自宪法和法律，任何权力都要受法律约束，法律 既要治民更要治国（国家机器） 、治吏（政府工作人员） 。法治 与人治的分界线是：当法律与当权者的个人意志发生冲突时， 是法律高于个人意志，还是个人意志凌驾于法律之上。4法治 与法制的联系区别是，法治必须有法制，但有了法制不一定就 有了“法治” 。中国漫长的封建社会中，每个朝代有较系统的法 16 制， “诸事皆有法式” ， 但其法制都成了统治者用以“制人（民） ” 的工具，是“人治底下的法制 ” 。 “文革”时期，我国经历了一 个“法律虚无”状态的人治阶段。改革开放以后的二十年中， 国家大力健全法制，但注重法制体系上、规范上的完善，忽略 了“法治精神”的普及，法律失去自然的仪式、传统、权威和 普遍性四方面的精神要素，5威武有余而神圣不足，公务员和 法官、司法、民众不能产生“法律即正义与秩序的化身”的崇 仰心理。另一方面， “法律是统治阶级的工具”在很长一段时期 里被写进了教科书，6法律的“工具证” 、 “手段论”在很大程 序上阻碍了法治的进程。 二、行政法治的内涵和要素 （一）行政法治的内涵 行政法治是法治系统的分支，也是必备的内容。 我们认为， 前述新德里“国际法学家会议”关于法治问题阐述的第二项： “政府必须在法律的范围内活动，法律应当为防止行政的滥用 提供保障。同时，政府必须有效地维护法律秩序，积极推进社 会福利，借以保证人们具有充分的社会和经济生活条件”即为 行政法治的内容。具体说来，行政法治也是主体关于行政法律 的期望、认知、认同，行政法律设施和行政法律操作诸要素组 成的法治子系统。由于在现代国家中，行政权已扩张到人们生 活的各个方面，行政法治在整体法治系统中，处于主导和核心 地位，是国家法治中的神经。 （二）行政法治的要素 17 行政法治的要素，是指组成行政法治系统的必不可少的各 个方面。 1行政法律认知要素（行政法律意识） 。即包括行政法律 的立法者、行政机关及其工作人员和行政管理相对人在内的社 会主体对与行政法律及其相关事物所进行的能动的意识反映过 程，包括上述主体对行政法律的认识、观念、思想、情感和评 价等等。行政法律认知状况是能否实现行政法治的观念保障， 努力提高、促进行政立法者、执法者和守法者对行政法律的认 知，树立高度的行政法律意识，是行政法治建设过程中具有战 略意义的事。 2行政法律设施要素。 即在行政法治系统中必须具备的行 政法律规范和行政法律组织，包括规范设施和组织设施。其中 规范属于法律系统，有行政法律、行政、法规和行政规章，是 行政法治得以实现的根本前提；而组织设施则是以行政法律作 为经纬的社会组织系统（如各级政府部门） ，是实现行政法律的 组织保障。 3行政法律操作要素。 即行政管理相对人和行政机关在行 政法律意识支配下执行、运用、遵守行政法律的活动。这一要 素是行政法治得以实践化、个样化的最后环节。其中，行政机 关及其工作人员是法律操作的关健，其在具体法律操作中，能 否自觉遵守法律的限权性规范，做到行政合法、违法有责、越 权无效是行政法治从制度模式转到实践模式的根本中介。行政 管理相对人的法律操作，不仅仅是接受行政管理的被动守法行 为，还包括其积极利用法律赋予的权利，监控行政机关活动， 18 救济自身权益的行为，因此，在行政法治的建设中，其同样具 有积极的促导意义。 行政法治的状况，或者说法治化的程度，是由上述三个要 素的具备程度及协调程度决定的，只有三者同时具备并能协调 一致，才能实现行政法治的整体价值。换言之，只有有了全体 社会主体良好的法律意识，有良好的法律规范和执法组织，有 执法主体和守法主体积极、规范的法律操作，才能有高度的行 政法治。 三、海关行政法治的内涵及其对当前海关行政的要求 （一）海关行政法治的内涵 海关是国家依照海关法设立的直属于国务院的专司进 出境监督管理的行政机关。 海关法 开宗明义地规定了海关行 政目的和任务： “维护国家的主权和利益，加强海关监督管理， 促进对外经济贸易和科技文化交往，保障社会主义现代化建 设” 。 “海关依照本法（ 海关法 ）和其他有关法律、行政法规 监管进出境的运输工具、货物、行李物品、邮递物品和其他物 品，征收关税和其他税费，查缉走私，并编制海关统计和办理 其他海关业务” 。海关作为行政系统中的一个子系统，比照行政 法治的内涵，结合海关行政职能、任务，海关行政法治的内涵 是： （1）海关必须在法律的范围内活动； （2）法律应当为防止 海关权力滥用提供保障； （3）海关必须有效地维护海关法律确 立的秩序，积极行政，服务经济建设，促进经济和社会的发展。 海关行政法治同样由主体对海关法律的认知、海关法律设施和 19 海关法律操作三要素构成。 （二）行政法治对当前海关行政的要求 我们认为： 2001年 4月海关总署提出的指导海关工作的 “依 法行政、为国把关、服务经济、促进发展”方针，十六个字， 非常简洁明了地概括了海关行政法治对当前海关行政的要求。 其具体内容是： 1 “依法行政”是海关一切执法操作的根本原则。首先， “依法行政”指海关的行政管理活动必须在法定职权范围内按 照法定的程序进行。海关行政执法工作包括查验、关税费征管、 审批、扣留、扣押、调查、处理等海关行政许可、行政强制、 行政处置、行政处罚、行政征收行为。海关在作出这些行为的 时候，必须按照法定的程序、依照法律授权进行。 其次，一切“超权行政” 、 “滥用职权”或“不依照法律要 求作为”的行为都是与“依法行政”对立的。法律明文禁止的 行为如不可逾越的沟壑，法律明文要求的行为如不可后退的河 岸，海关及其工作人员必须依照法定授权、法定程序作为，不 做法律禁止的行为，履行法律要求的职责，否则，将跌入“沟 壑”和“河流” 。因此，从另外一个角度看， “依法行政”又是 海关及其工作人员的“护身符” 。 再次，根本原则具有不可变性，但“法律不能穷尽” ，在法 律没有明文授权而又没有明文禁止的空白地带，海关应当依照 法律精神“积极行政” ；在法律授权海关自由裁量的地带，海关 应当依照法律原则“合理行政” 。依照法律精神进行的“积极行 政”和依照法律原则进行的“合理行政”都是“依法行政” 。 20 2 “为国把关”是国家对海关的基本要求。其具体表述就 是“维护国家的主权和利益，维护国家确立的正常对外贸易和 非贸易进出境秩序” 。 3 “服务经济” 是海关工作的现实目标， 其具体表述是 “海 关工作要为建设和完善社会主义市场经济体系提供服务” 。 “服 务经济”内容包括但不限于： （1）创造公平、有序的外贸环境，排除市场障碍。这主要 是通过打击走私、骗税等工作来实现。 （2）利用行政手段促导经济。如实行企业分类管理，利用 A 类企业保证金台帐空转的吸引力，引导企业自觉守法。又如 提高通关和审批作业效率，达到降低海关行政成本和企业经营 成本，从而支持和扩大外贸出口。 （3）保障税收征管，增强国家宏观控制经济的能力。 （4）加强和改善海关工作作风，落实首问责任制；推进政 务公开建设，增加执法的透明度；服务上门，为企业排忧解难。 （5）依托科技大力改革，建立科学的管理模式，整合现有 管理中条块割裂的状况，解决现有模式中信息流通不畅、反应 迟钝、古板机械的问题，适应市场经济需要。如推广和完善“加 工贸易联网监管”模式，改革传统合同备案制管理加工贸易的 模式。 4 “促进发展” 是海关工作的终极目标， 其具体表述是 “促 进先进生产力和先进文化的发展” 。 21 第二部分：构建海关行政法治的战略部署和战术方案 一、三要素协调发展是实现海关行政法治的战略部署 既然海关行政法治系统是由海关行政法律意识、海关行政 法律设施和海关行政法律操作三要素构成的，那么，构建海关 行政法治，就应完善、发展这三个要素的建设。但，此三要素 并不是天生协调的，同任何系统的组成要素一样，海关行政法 治的各要素不应是相互割离而是相互作用和协调的，一旦各要 素之间发生了不协调的情况，必然会破坏海关行政法治的整体 价值。比如，主体的法律意识很强烈，执法操作也很规范，但 法律设施不足， “无法可依” 这样的不协调情况就会影响法治的 实效。因此，我们认为，三要素协调发展，是实现海关法治的 战略部署。由于我国法治传统薄弱，主体法治意识较差，海关 法治现状中最突出的问题是海关法律意识和海关法律操作严重 滞后于海关法律设施。提高海关行政法治的程度，就应首先从 培养法律意识着手，其次规范执法操作，依法行政，最后进一 步完善海关法律设施。 （一）培养主体的海关法律意识 海关法律意识是指包括海关立法者、海关自身及海关管理 相对人等在内的各种社会主体对海关法律及法律现象的认识、 评价、情感体验，进而调节自己行为的意识、现象的概称。 1主体海关法律意识现状。对于海关法律立法者而言，重 22 管理轻授权，重海关权力的赋予、轻相对人权益的保障。立法 时，并不能从与 WTO 规则协调一致的角度来设定权利、义务。 对海关自身而言，海关法律意识主要表现为：一是关员未必熟 知海关法律，对海关行政管理的目的尤其缺乏认识；二是对领 导的指示和政策的依赖和尊重胜于法律，正所谓“口头胜于红 头（文件） ，红头胜于黑头（法条） ” 、 “看法大于律法” ；三是喜 欢授权性规范，排斥控权性规范，权利本位、官本位意识严重。 对海关管理相对人而言，主要表现为：一是不熟知海关法律； 二是认定海关执法具有随意性，从而无法形成对海关法律的信 任、崇仰、自觉遵守的心理。 总的来说，无论是海关法律立法者，还是作为执法者的海 关自身，或是作为守法者的管理相对人，均未形成稳定的海关 法律情感和评价， 缺乏守法的道德体验。 “钻空子” 、 “找漏洞” ， 成为海关及相对人在不同场合为不同目的而经常使用的伎俩。 海关法律意识总体令人堪忧。 2主体海关法律意识缺乏的成因。第一是传统法律文化与 现代法律价值相悖离。现代法律价值是多方面的，包括正义、 自由、平等、秩序、效率等。作为行政法律，首要的应当是公 正。 我国传统法律文化最突出的特点是有浓重的儒法伦理传统， 以“仁” 、 “礼”为核心，德主刑辅、引礼入法，当法律与礼发 生冲突时，首先考虑是礼、伦理，破坏了现代法律本身的完整 性、权威性、有效性；其次，具有我国传统特色的家法制度， 形成“人情社会” 、 “关系网”等，随时随地地冲击着现代法律 价值，执法者为亲人、朋友网开一面的观念根深蒂固，现代民 23 主与法治精神先天不足。7第二是社会改革所带来的价值观念 革新，价值标准多样化，也造成社会成员价值选择的迷茫和失 范。第三是权力本位意识与法治观念相悖离。行政法治是以法 律对行政权的保障及法律对行政权的限制与制约两者平衡为逻 辑起点的。8在中国的封建社会时期，法律始终笼罩在王权之 下，无自身的独立地位，权大于法，这与法治要求的一切权力 都必须有法律授权并在其范围内行使完全相反。传统的权力本 位意识如此严重，以致今天，仍有许多人没有认识到行政权的 归属主体是人民，执法者仅仅是受委托的执行主体。第四是义 务本位意识浓厚。与权力本位相应，义务本位是立法者，海关 执法者，甚至管理相对人自身，均认为管理相对人的主要责任 是履行义务，服从管理。受义务本位意识的支配，立法者在制 定海关法律时，着重规定管理相对人实体义务，忽视其程序权 利；在海关执法中，执法者经常有意无意地剥夺相对人程序性 权利；而相对人则存在守法精神上的误区，只注意履行法定义 务，不注意维护程序权利，形成“奴性守法” 。 3主体法律意识培养的手段。第一，执法实践活动。现实 生活的教育是法制宣传教育的最好、最直接的途径，它能够提 供最现实、最生动的材料，对广大群众的思想产生直接的影响， 海关对某一法律事件的处理是公正、合法、合理的，当事人可 能就会对海关和海关法律产生肯定的评价和情感。第二，大众 传播媒介。这个手段与执法实践活动相比，突出的优势是具有 广泛性，它不象个体化的执法实践活动，只能被有限的了解事 件的人员知晓，并接受到教育。例如，通过报纸、广播、电视、 24 书籍等媒介介绍、宣传海关法律和法律事件，能被大范围的读 者、听众、观众快速地感受，从而获得对海关法律的感知。第 三，海关法学教育和研究。这对于立法主体和执法主体（海关 自身）而言，是良好的手段。海关法学理论的发展，可为立法 者直接吸收而转化为立法者的法律意识。海关法学教育的普及 和法学研究的繁荣，能促进海关人员知法、重法、进而培养出 对海关法律的内在精神的把握及对法律景仰心理。第四，海关 管理相对人的自我教育。由于切身利益的关系等等原因，海关 管理相对人对海关法律具有一定的热情，他们是海关法律宣传 教育的主要对象，同时也是海关法律意识的重要宣传、传播者。 他们可能通过各种经贸组织、商会采取报告会、座谈会等方式 进行，也可能在与同行、朋友甚至家庭内部的争议、讨论等方 式进行培养对海关法律的认知。许多报关企业、报关员对海关 法律的熟知程度不低于海关工作人员就是一个典型的事例。 （二）健全海关法律设施 健全海关法律设施具有两方面的内容：一是健全海关法律 规范，二是健全海关组织架构。 1 健全海关法律规范。 作为长期从事海关执法的工作人员， 我们认为，当前海关法律规范的不完善性主要表现在：一是体 系不完整、规范不配套。例如海关法在 2000 年 1月 1 日修 改实施后，贯彻其法律责任设定的处罚实施细则 、贯彻其担 保设定的担保条例直到今天尚未能出台，这种规范不配套 的情况，严重影响着海关法治的建设；二是规范之间相互冲突。 突出的表现是海关规章与规章之间、规范性文件与规范性文件 25 之间的冲突。例如，涉及特定减免税进口货物海关监管年限计 算以及补税款计征的问题，从 80 年代到 2001 年底，海关总署 行先后专此问题发文至少有 10 个，9有些有明确废止，有些相 互冲突却仍然有效，这样在执法时就无所适从；三是控权性规 范贫乏，使到规范执行实践中，不利于保护当事人的利益；四 是规范的透明度差。许多规范是“从发布之日起实施”的，而 且一般与原设定模式有很大的改动，没有预留一定的过渡期， 对海关执行和相对人遵守都形成极大的被动。因此，我们认为， 健全海关法律规范，必须坚持系统性原则完善体系，坚持透明 度原则完善立法技术，坚持救济法原则增设控权性规范，坚持 一贯性原则避免法规之间规定冲突。 2健全海关组织架构。中国海关实行垂直管理体制，海关 总署是全国海关的首脑机关，全国海关分为三个层次：海关总 署、直属海关、隶属海关（基层海关） 。截止 2000 年 9 月底， 海关总署下辖 43 个直属海关。43 个直属海关下辖共计 307 个 基层海关和 216 个办事处（处级） 。在广东省设立有海关总署广 东分署，协助总署协调广东省内各海关的管理事务。在海关的 组织管理中，劳动分工，统一指挥，职权统一，管理幅度和部 门化等组织设计原则都得到了贯彻。全国海关系统明显示呈现 以下特点： （1）海关管理的决策权高度集中在海关总署； （2） 海关机构分布在全国各口岸，点多线长面广； （3）各层级海关 均按职能设置内部机构； （4）代表国家依法在口岸独立行使职 权，与各地方党政互不隶属。这样的特点在管理上产生了职能 26 分工与部内主义、形式集权与权力下沉、机构快速扩张，管理 链条过长，实际控制力下降、各有主张、执法不平衡等问题。 其中执法不平衡问题的表现尤为突出，如同样为携带外币出境