论政府及其部门的绩效管理

论政府及其部门的绩效管理 公共部门绩效管理，是发达国家目前正在实施的一种政府管理的机制和措施。大家更喜欢听政府管理新理念、新模式和宏观战略层面的东西，但操作层面的东西同等重要。面对五光十色的“新理念”万花筒，人们难免产生一种困惑：许多行政学早期文献中频繁出现的提法和概念如民主、参与、市场机制等，怎么就成了当代政府管理的全新理念？在我看来，许多政府管理的新理念并不是全新的东西。然而，正是特殊的时代背景和新背景下的特殊体现方式，赋予这些似曾相识的“老”概念和提法以新的内涵，使之成为“新”的理念。因此，理解和领悟当代政府管理的新理念，必须把这些概念和提法置于独特的历史背景中，必须深入了解新理念在政府改革实践中的具体体现方式。其次，操作层面的技术有助于理念的落实。任何管理理念必须有相应技术的支持才能辅诸实践。举例来说，没有合同外包、市场检验、凭单制、BOT等具体形式，公共服务的市场化就无法落实；没有科学的绩效评估，结果导向就会流于空谈；没有公民需求的科学分析和顾客满意度调查，“以公民为中心”或“顾客为本”只能是空洞的口号。今天讲几个基础的问题：政府绩效与绩效管理，就是一些基本概念、概况和背景；战略规划；年度绩效计划；绩效评估、报告和信息利用。政府绩效与绩效管理依次讲四个问题：政府绩效的含义与层次；政府绩效管理的基本框架；绩效管理在政府改革中的地位；发达国家绩效管理在实践中的特点。政府绩效就是政府管理活动所取得的成就或产生的社会效果。政府绩效是分层次的：宏观、中观、微观。今天我们主要关注的是微观层次的政府绩效。从微观层次来讲，政府绩效表现为三大方面：经济、效率、效益，其中效益包括质量、社会效果、公民满意等内容。在美国总审计署（现更名为“政府责任办公室”）看来，绩效管理是由相互联系的三大环节所构成的动态过程：一是确定使命和所期望的结果；二是设计绩效测度和制订年度绩效计划；三是绩效评估、报告和利用相关信息来改善政府绩效。可以说，绩效管理是由不同的环节和要素构成的一个动态过程，目的在于提高政府绩效。在不同国家和不同组织，绩效管理的环节和要素是不同的。从展示的两个框架图中可以看出，弗吉尼亚州费尔法克斯县政府绩效管理的过程与环节和联邦政府就不一样。当代发达国家的政府改革广泛而激进。就改革的内容而言，首先是政府职能的调整或卸载（off-loading），就是把政府不该管也管不好的事放手给市场和社会处理，主要涉及政府角色和职能的重新定位；其次是对政府“份内职责”的管理和改革。这涉及到三个方面：组织结构变革、政策变革和管理变革。发达国家的政府机构基本上是稳定的，改革侧重于管理层面的流程和技术，与我国的行政改革侧重于机构调整不同。政策改革当然重要，但主要涉及高层决策者，多数机构的改革还是集中在管理变革的层面。此外，强化管理有一系列的组织保障和制度保障，包括首席财务官法、政府绩效与结果法，联邦政府设立“以绩效为基础的组织”（performance-based organization），以及设立“总统管理委员会”等。可以说，管理层面的改革是当代发达国家政府改革的侧重点，绩效管理是管理改革的最有效的工具之一。发达国家政府绩效管理的实践特征可以归结为四点：法制化、规范化、有效的交流合作机制、广泛的社会参与机制。这里无法展开讨论，仅谈法制化。我想强调的是，仅有法规的存在并不能保证法制化的实现，法律要相当的具体，还要有一系列制度安排来保证法律的落实。以美国的政府绩效与结果法为例，它的特色在于相当具体：明确提出了立法针对的三大问题，追求的六个目标，规定了部门战略规划、年度计划、绩效报告的主要内容。此外，该法律还对监督主体、试点选择的原则、试点评估的时间等作出了具体的规定。至于实施法规的组织制度保障，包括白宫“管理和预算办公室”（OMB）负责技术指导，总审计署（GAO）代表国会对各部门的绩效管理进行审查，国会根据各部门的绩效报告和年度计划批准预算，如此等等。绩效战略规划规划的重要性不言而喻：中国有句格言叫“凡事预则立，不预则废”。美国人更进一步，“疏于规划无异于在规划着失败”。绩效规划有两类，战略规划和年度计划。按照政府绩效与结果法，战略规划须有四个要素：系统的使命陈述（mission statement）、目标体系的确定、手段与策略表述、外部因素和内部风险分析。在绩效管理中，“使命”指组织肩负的历史责任或追求实现的终极目标，它是组织存在的根本理由。使命当然以组织职责为基础，但又有所不同：职责主要回答管什么，使命则关注履行职责要达到的目的，即部门管理能给社会带来什么。使命陈述一般比较简单和笼统，比如说美国空军20年战略规划中的使命陈述是“通过对天空和外空的控制和探索来保卫美国”；又如美国商务部的使命陈述。使命虽然笼统，但非常重要：第一，反映了一种理念的变化。传统的部门职责定位模式往往是“依据XX法律，行使XX权力，管理XX职能领域”。使命陈述显然进了一步：授权机关或公民会从中“得到什么”。换言之，传统做法满足于明确部门的“权力”和“地盘”（即职责领域），新理念则突出义务、责任和追求的最终目标，其核心是摆正政府部门在社会中的角色和位置。第二，使命是绩效管理其他环节的依据和基础。使命明确后，下一步是目标体系的确定。首先是目标的层级体系，实践中一般分为三个层次：战略目标（strategic goals）、总目标（general goals）、绩效目标（performance objective）。我们来看美国交通部的目标体系，它有5个战略目标：“更安全的交通、更便捷的交通、全球链接、环境指导、创造卓越（即交通部要在内部管理方面成为典范）”。“更安全的交通”再划分为五个总目标：l高速公路安全目标2008年以前，高速公路事故死亡率降低到亿分之一（即车辆平均行使每1亿英里发生事故死亡1人次），大型货运卡车重大事故死亡率降低到亿分之1.65。l航空运输安全目标2008年以前，商业航空运输重大事故率降低到百万分之0.1（即每百万次起落发生重大事故0.1次），重大事故降低到每年325次以下。l铁路运输安全目标2008年以前，铁路运输事故和意外中断率降低到每百万英里16.14。 市内交通安全目标2008年以前，市内交通安全事故死亡率降低到亿分之0.488（即乘客平均乘坐1亿英里发生事故死亡0.488人次）。 管道运输安全目标2008年以前，天然气和有害液体运输管道的总事故数降低到每年307次。 其次是目标的表述方式。战略目标可以笼统，但总目标和绩效目标应该具体。按照管理和预算办公室的要求，这些目标可以有三种表述方式：定量目标（如“到2010年，70% 的美国家庭拥有自己的住房”）；可直接测定的目标即项目目标（如“2005年底以前完成马的基因测序工程”）；以评估为基础（assessment-based）的目标。（如“到9年级时，参加过政府举办的学前教育项目的儿童，其教育水平应至少达到其他同龄儿童的水平”）。第三，目标设定应遵循的原则，包括公民为本、结果导向、广泛参与等。以“结果导向”为例，评价部门绩效的重点不是投入，也不是过程，而是给社会带来的客观效果。比方对警察治安管理的评价，作为老百姓，我不关心你花费了多少财政资源，投入了多少警力，举办了多少次活动，我关注的是我家窗外要不要安装防盗栏。换言之，特定小区窗外的防盗栏安装到几层，就是一个结果导向的绩效指标，就是一种对警察治安管理绩效的客观评价。战略规划的第三个要素是“手段和策略描述”。按照预算和管理办公室的说法，“策略”指“项目、政策、管理等方面的重大革新创意”。“手段”可以简单理解为“所掌握的资源，包括财政、人力、信息等资源”。手段和策略描述的核心是“调协”(alignment)，即根据目标实现的需要进行策略创新并合理利用资源，从而确保目标的实现。调协包括策略和目标的调协以及手段和目标的调协。关于策略与目标的调协，这里举美国联邦紧急事务管理局的例子。从1979年成立到90年代初，该局的工作备受责难。1993年，该局确定了自己的使命，即“减少与灾难相关的人员伤亡和财产损失”，随之进行了全盘的反思和审查，提出了“整体灾害观”的概念，明确了工作的四个环节即灾害缓解、防灾准备、紧急反应、灾后重建。在此基础上，将工作的重点转移到前两个环节并为此进行了组织结构和工作流程的调整，同时与地方建筑业和保险业建立了“伙伴关系”。策略与和目标的调协促进了组织使命的实现。“手段”和目标的调协涉及财、人、信息等多种资源的合理配置，这里仅举商务部的例子，即“分目标预算编制”。第四个要素是“外部因素和风险分析”。在规划覆盖的期限之内，有一些条件和环境因素会对总目标的实现产生重大影响，这些条件和环境因素就是“外部因素”，其变化往往超出了部门的控制。影响目标实现的还有组织内部因素，如组织结构、管理体制、人力资源等方面的变化等，这些因素被称为“内部风险”。外部因素描述的内容有三项：确认并界定各个关键因素；说明因素和目标之间的内在联系；描述特定目标怎样受到这些因素的制约和影响。下面给一个案例，美国商务部国际贸易局战略规划中的外部因素分类：国外经济市场绩效、国外政治环境、国内政治经济环境、资源保证。在年度绩效计划中，这些都得到进一步的细化。对于内部风险分析，除了上述三方面的要求外，还要说明化解内部风险的具体措施。原因也简单，内部风险是组织可以控制的因素。最后简单勾画战略规划四要素之间的关系：明确使命（天职）是前提，使命的具体化形成目标体系，其他两个要素（手段和策略描述、外部因素和风险分析）则是目标实现的保证。作为法定要求，有助于部门思考并创新。年度绩效计划年度绩效计划的一些要素跟战略规划阶段相同，都要有目标体系，都要有外部因素和风险分析；都要有策略和手段描述，但要求的具体性不一样。为避免细节和重复，这里主要讲四点。第一是目标体系的确立和目标分解。战略规划一般覆盖三到五年，目标有的还比较笼统，而且都属于跨年度目标。年度绩效计划中目标的具体化相应有两种方式：一是跨年度目标具体化为年度目标，二是年度目标要设立相应的测度体系（即衡量目标实现程度的尺度）。下面以商务部国际贸易局2001年绩效计划为例，展示绩效目标、绩效测度和绩效指标：绩效目标绩效测度年度指标为美国公司创造更多的贸易机会A. ITA帮助下得以实现的出口交易数 B. ITA帮助下企业获得首次顾客数 C. 第一次从事出口的美国企业数 D. 贸易促进活动实现的出口总值 E. 打开的出口市场的潜在值 F. 美国主要产品出口百分比的变化36,94976,24166,18774亿24亿目标体系确定以后，还有一个目标分解的问题。分解的核心是多样化的目标跟多样化的主体匹配，不同层次目标跟不同层次的主体、不同类型的目标跟不同类型的主体相匹配，从而保证每一个目标都有相应的主体负责，每一个主体都为目标的实现有所贡献。第二是跨部门合作机制的确立。这一点对我们国家而言非常必要。我国跨部门之间的信息交流和合作还比较差。现在总说地方政府有三、四本帐，如果想从国家扶贫基金要一笔钱来，可以提供一本帐，说这里怎么穷怎么差；如果要向组织部汇报政绩，又有另外一本帐，说今年增长率和经济实力又提高了多少等等。其实解决这一问题并不难，相关部门信息一交流就可以了。但这一简单的要求多年来没有实现。按照总审计署的规定，跨部门合作机制应包括四个方面的内容：（1）跨部门关系的确认。也就是特定目标的实现需要哪些部门的合作？哪些目标是共同性的目标？相关机构各自对目标的贡献是什么？（2）明确领导协调机制，即涉及几个单位时明确“牵头机构”，避免平等伙伴之间合作失灵。（3）信息共享机制，包括部门之间在基本概念界定、数据统计方法、信息解释等方面的一致性，以利交流、比较和标杆管理。也包括跨部门信息交流和共享受的技术安排。（4）跨部门合作的激励机制，即用什么措施鼓励部门之间展开合作。第三个要素是“信息核实和效度确认”。说白了，计划阶段就要明确制度和措施，避免数字失实甚至弄虚作假。管理和预算办公室就此提出了三方面的具体要求（1）数据来源方面的信息；（2）提高绩效信息完整性和可靠性的措施；（3）信息和数据局限性说明。从展示的例子中可以看出，每个绩效目都有相应的几个测度，每个测度都要明确“信息核实和效度确认”的方式。第四是绩效协议。了解目标管理的都熟悉绩效协议的基本内容，所以我重点讲绩效协议确定时的原则。我们国家目前在实行目标管理，目标责任制、岗位责任制等，但我们在理念上还有相当的差距。需要强调的第一个理念是“以共识为基础”（consensus-based），强调绩效协议是平等协商的结果，而不是上级单方面强加给下级的，也不是下级对上级的单向承诺，也就是讨价还价是可以的。新西兰的协议称为“购买协议”（purchase agreement），就是突出这一点。第二个理念是契约精神。绩效协议是一种契约，契约当然应具有双向约束力，不仅仅是对下级的约束（如果没有实现目标，下级就要挨板子），对上级也有约束如果因为不当的干预，或没有提供足够的资源，那没有完成目标首先是上级的问题。我看过美国弗吉尼亚州州长与下属各局长签的协议，局长的目标很细，最后州长也承诺了5条。这协议出来了，到最后没有实现，很容易明确到底是谁的责任。绩效报告与信息利用讲三个问题：绩效状况的监测和反馈；年度绩效报告的内容和要求；绩效信息的利用。绩效状况监测和反馈的方法和技术很多，这里仅介绍一下小布什的“记分卡”。小布什上台不久推出了“总统管理议程”，提出了五项改革战略：战略性人力资源管理、竞争性外源采购、绩效与预算的整合、改善财务绩效、发展电子政务等。相随的是引进“记分卡”技术，监测各部在各领域的进展状况，每一季度公布一次。图中展示的是2002年第四季度的记分卡，14个部各自的进展一目了然。其中绿色表示合格，红色表示不达标，黄色介于两者之间。特别需要注意的是记分卡的划分标准。我们以“竞争性外源采购”为例。竞争性外源采购就是合同外包，通过公私之间的竞争提高绩效。根据有关法规，政府各部门都要提供所有活动的清单，在此基础上，主管部门根据一定标准把这些活动分为“核心业务”和“商务活动”两大类。比如说中央情报局，收集情报搞暗杀等属于它的“核心业务”，机关内部的餐饮服务就属于“商务性活动”，可以由市场主体来提供。商务性活动总量用“全日制雇员折合数”计算，合格的标准是50%以上的商务活动实现了合同外包。从图中可以看出，当时没有一个部达标。下面简单讲一下年度绩效报告。根据有关法规，报告的主要内容包括绩效水平展示和未尽目标的原因解释。由于绩效目标比较多，每个目标又有多个衡量尺度（测度），所以绩效报告都比较冗长，商务部的报告多达500多页。简单说，绩效水平展示主要通过比较的方式，包括实际绩效水平与年度目标的比较；部门绩效水平的纵向比较（一般是连续四年的绩效数据）；对地方政府来说，由于许多部门履行相同的职责，还有一个绩效水平的横向比较。 展示了以后还会有问题：如果一些目标没有实现，还需要向老百姓交代，向国会交代，这就涉及到解释。问责的本意是政府对公民负责，未尽目标的原因解释就成为部门义务。根据管理预算办公室的要求，解释分为两类：一个叫“一般性解释”，一个叫“具体解释”。一般性解释比较简单，可以覆盖几个未尽目标，适用于实际绩效与目标相差不大，不会对战略目标带来大的影响的情况。具体解释比较详细，而且只能针对单个未尽目标。至于什么情况下可以提供一般性解释，什么情况下需要具体解释，有关部门规定了明确、详细的标准。至于绩效信息的利用，主要有四种方式。第一是绩效奖惩。学界对此有争论，认为是“粗俗的泰勒主义”。不论学界怎么看，实践中物质奖励依然是绩效信息利用的一个重要方面。目前发展趋势是，加大奖惩力度，完善奖惩机制。加大奖惩力度首先是拉开基本工资档次，比如英国高级文官同级的工资额相差一倍；其次是提高奖金额度，由工资总额的15%提高到20%。完善奖惩机制则包括明确奖励幅度确定的标准，拉开组织之间的奖励水平，个人绩效奖惩与组织整体绩效的挂钩等等。第二是“责任与灵活性交易”（flexibility in return for accountability），或者说以责任来换取灵活性。如果组织绩效好，它在管理过程中享受的自主权就大，受到的监测、控制就少。这是目前绩效信息利用中比较多的做法。英国的说法是“赢得的自主权”（earned autonomy）。第三是“诊断与指导”。最初主要是排行榜，以此来形成社会压力迫使部门改进。这种策略西方归结为“fame or shame”策略：要么荣光，要么现丑。后来发现存在很多问题。现在主要是建设性策略，即帮助诊断问题、提供建议、解决问题。也有人把它叫做绩效评估的 “三D模式”：诊断（diagnosis）；发展（development）；设计（design），即帮助你设计改进方案。最后一条是“绩效预算”。它的基本理念其实很简单，就是根据绩效来拨预算，或者说预算与绩效结果挂钩。但绩效预算涉及复杂技术，美国从克林顿时期开始尝试，至今还没有成形。需要强调一点，以上几条讲的只是外部机构怎样利用绩效信息，绩效信息利用最多的还是部门自身，利用方式主要是做下一年的绩效计划，包括预算申请的论证、内部资源配置、政策或项目调整、绩效目标的调整、手段与策略的改进、人力资源发展计划等等。从这可以看出，绩效评估和信息利用意味着新的绩效管理周期的开始。所以说绩效管理是一个循环的过程。绩效管理与我国政府管理的现代化这实际上是结合我国的情况谈几点感想。第一，充分认识管理的重要性。发达国家政府改革的重点在管理层面，我们国家多次改革基本上集中在机构精简上，对撤并完了后怎么管理比较忽视。我一直讲，机构结构和管理不是一回事：一个是舞台，一个类似演出。机构改革做得好最多也只是改善舞台条件，戏唱得好坏取决于平时的管理。我们的改革目标很明确，“精干高效、行为规范、运转协调”，这些显然都是管理目标，主要通过管理来实现。第二，管理要关注制度细节。俗话说，“魔鬼存在于细节之中”，当然“天使也存在于细节之中”。小的疏忽会导致大的损失。毛主席说过：世界上怕就怕认真二字，共产党就最讲认真。在我看来，外国人在管理细节上比我们还认真。从上面谈到的竞争性外源采购可以看出，政策出台后伴随的是部门活动清单、活动类型划分和总量计算、商务活动合同外包的比例要求、记分卡的持续监测和督促等。其实，关注细节，就会想到一些解决的办法。中国人喜欢号召，但在细节上动脑筋少一些。比如应对野蛮装卸，我们经常见的是冰箱外包装上“严禁倒置”几个大字，运输过程是否倒置过谁知道？美国人的设计就很简单，一个沙漏装到外包装上，如果货物的倾斜超过了许可标准，沙子就会往上走，而且怎么弄都回不来。每一装卸环节交接之前检查沙子是否有漏，问题和责任就一目了然。最后对我国政府绩效管理的实践说几句。我们国家也搞了一些目标责任管理、绩效评估等，我觉得有几个问题值得思考。第一，理念比较落后，怎样充分体现公民为本、结果导向等需要思考。其次，我们许多岗位责任书简直就是“军令状”，缺乏平等协商和契约精神。最值得注意的是评估结果的利用，长期不搞绩效评估，一评就搞末位淘汰、一票否决等，貌似激进，其实根本不科学。急于求成压力过大，往往导致假报告、假数据的出现。甘肃省几个缉毒警察为摆脱末位排名，竟然设套陷害百姓，致使三人被判死刑的案例，更向我们敲了警钟。政府管理要创新，创新需要脚踏实地，不能着眼于轰动效应。政府绩效评估存在的缺点公共组织绩效评估被誉为政府官员手中“最有效的管理工具”，这个“工具”是中国从西方移植过来的公共管理学概念。绩效评估的内生性特点是否导致其在中国政治实践中的“水土不服”？其“症状”又是什么？北京大学政府管理学院教授，北京大学政府绩效评估中心主任作者进行了详细解读。 政府角色越位扭曲绩效评估 记者：当前，公共组织绩效评估被誉为政府官员手中“最有效的管理工具”，而政府部门角色的合理定位，又是科学地组织绩效评估的前提。在您看来，我国政府部门在绩效评估中的角色定位是否合理？ 作者：绩效评估评什么？当然是评政府该做的事情；绩效评估适用于哪些领域或活动？当然适用于政府部门分内事或法定职责。但是，在政府越位基础上实施组织绩效评估，可以说是实践中存在的一个值得关注的问题。现在采用的几种绩效评估模式的一个共同特点是围绕某些中心工作展开，但不少地方政府和部门确定的中心工作，并不一定属于政府的分内职责。 比如，有的地方把农业产业化作为振兴农业的突破口，有的地方则立足于科技兴农，多数采取了强制推广某种经济作物或兴办科技示范园的形式，列为政府中心工作，严格绩效考评。其结果是，所有政府部门的绩效考评中，推广种植某种经济作物就成为一个重要指标；几乎所有政府部门，都用股份制形式投入到兴建科技示范园或示范点的活动中。这不仅违反了中央关于党政机关不得经商办企业的规定，而且用行政手段剥夺农民的经营自主权，无疑是一种政府角色的越位。 记者：政府角色越位对绩效评估会产生什么样的影响 作者：政府角色越位基础上的绩效评估不仅起不到应有的积极效果，而且会妨碍政府职能转变，扭曲政府部门的行为，造成政府与群众的矛盾，损害政府形象和政治合法性。 比如有些地方的招商引资目标考核，凡完不成招商指标的部门和官员将面临通报批评、扣发补贴、离岗、引咎辞职的处理。当面临巨大的招商压力时，部门难免会利用自己掌握的权力进行交易：法院可以给商户提供偏袒的许诺或某种默契，治安警察可给商人提供特殊照顾，劳动部门对恶劣劳动条件或欠付工资、保险睁一只眼闭一只眼，土地管理部门可以提供用地方面的优惠 记者：在一个为招商引资而展开政策拍卖或优惠竞赛的大环境下，政府部门会成为“公正仲裁者”或良好市场秩序的缔造者吗？ 您曾撰文指出“运动式行政管理”是我国政府管理方式的特点之一，这种传统的管理方式与改革开放后才走上实践舞台的公共组织绩效评估的兼容性如何？ 作者：改革开放以前，运动式行政管理表现为频繁的政治运动和大规模的公众动员。改革开放以来，运动式行政管理则表现为管理的被动性和防御性：当某一方面的问题成堆，社会反映强烈时，才采取诸如“严打”、大检查、专项调查、大评比等方式谋求纠正。运动式管理存在的成本高、资源浪费、问题反复和成果难以巩固等弊端已广为人知。更重要的是，运动式行政管理实际上是一种奖励失败的机制。以公共安全为例，只有当犯罪率上升，治安成为公众关注的焦点问题时，政府才会发动“严打”之类的运动，警方由此获得更大的权力、更有力的政治支持、更多的资金和其他资源。奖励失败的结果是产生荒谬的刺激，导致组织绩效每况愈下。 作为一种管理工具，组织绩效评估的目的是通过科学的监测、评价和反馈，实现组织绩效的持续性改进。换句话说，持续性改进是组织绩效评估的目标和精髓，这有利于纠正我国长期存在的运动式行政管理的弊端。但在我国的实践中，运动式行政管理依然相当普遍，组织绩效评估围绕领导确定的“中心工作”或社会热点问题展开，就从克服运动式行政管理的有效方法演变为阶段性突击方式解决问题的工具。更值得关注的是，“严打”、大检查、专项调查、大评比等活动往往备受重视并高调推进，对活动效果的评价也受到高度重视。于是，组织绩效评估就“嫁接”在运动式管理活动之上，这不仅有悖于绩效持续性改进的宗旨，而且会成为持续性改进的障碍。 绩效指标设置需与组织使命和任务相一致 记者：现在一些地方实施的绩效考核都会设置一定的指标，用数据说话，您是如何看待这种指标促进机制的？ 作者：这种做法是目标责任制的一个体现，通过把工作目标和责任分解为详尽程度不等的具体指标体系，实行目标完成情况监测和考核，最终以考核结果作为奖惩依据，在一定程度上促进了机关作风的改变，但也带来了一些值得注意的问题。 作为推动政府机关有效履行职责的一种管理技术，绩效目标的设置必须与组织使命保持高度一致，也就是说，在绩效目标与组织使命不一致的情况下，组织绩效评估会成为组织使命和核心价值实现的障碍。 绩效目标与组织使命不一致甚至完全冲突的例子在实践中比比皆是：交通警察的使命是创造并维持良好的公共交通秩序，但主管部门为交警单位确定罚款额指标的现象时有发生；环保监察目的是为了环境质量的改善，但许多部门确定罚款额指标、考核排污费征收率的做法实际上给企业传达了一个错误的信息，即足额交纳排污费后可以放心去排。这不是目标主次位置的颠倒，而是目标对使命的错位。这样出来的考核结果，只能是治标不治本。 记者：绩效指标设置不当除了会与组织使命相悖外，是否还会造成其他影响？ 作者：组织绩效评估的内容和侧重点必须严格围绕两个方面：一是组织使命；二是法定职责。绩效目标与组织使命冲突的危害性已为人们所认识，并在采取措施逐步解决。但是，具有同等危害性却难以被人们认识的问题是，绩效指标与组织任务和责任的脱节。 最典型的例证表现在处理政府和市场的关系上。人们都认为，经济体制转型期政府的主要责任是培育市场、服务市场、规范市场，但长期以来这些责任领域的绩效指标并不明确甚至不存在，GDP增长率实际上成了衡量地方政府绩效的主要的甚至唯一的刚性指标。从理论上说，这种做法有悖于管理市场经济的客观规律。既然市场经济下政府的主要经济职能是规范和服务市场，那么政府绩效指标就应围绕市场的规范程度和服务优劣来设计；既然政府的职责是为所有企业提供良好经营和公平竞争的环境，那么其绩效就不应仅仅体现在所属企业的经济效益上；市场经济要求国内市场一体化和企业的横向联合，以经济增长率为核心的绩效评估则立足于地域或部门经济，因而带有明显的计划经济的痕迹。 实践中，在地方财政利益和官员“政绩”意识的驱动下，绩效评价标准单一性已经产生了“诸侯经济”的严重XX后果：封锁市场，排斥外来竞争，导致市场割裂、行政垄断、市场失范显然，绩效评价指标与组织任务和责任的脱节产生了南辕北辙的后果，应该引起高度重视，并采取措施加以纠正。 绩效评估需坚持双重价值取向 记者：据报道，现在很多地方实行的绩效评估中，老百姓的意见会占到很大的比重，对于这种现象，您认为该如何理解？ 作者：这是绩效评估中坚持公民导向原则的体现。政府的职责虽然千差万别，但部门履职归根到底都是为社会和公民提供公共服务。因此，公民导向首先要求，公共组织绩效评估必须立足于公民，评估内容、标准和指标体系设计应从公民的立场出发，坚持从群众中来的原则。现在各地的绩效评估中确实加重了群众话语权的分量，但由于我国绩效评估的特点之一是围绕政府的中心工作展开，各地所确定的中心工作是否从群众中来，是否切实反映了人民群众的要求和愿望，目前还存在一些值得深入思考的问题。 在我看来，与老百姓的要求和愿望相比，“政绩工程”、“形象工程”、“首长工程”更有可能成为地方政府的中心工作。克服这种状况，不仅需要领导者理念的转变，更重要的是制度建设，即建立公民需求的评价机制，以保证绩效评估的内容和侧重点与公民需求有机衔接。 记者：除了“公民导向”，绩效评估中还有没有其他的衡量因素？ 作者：绩效评估中的另外一个重要理念是“结果导向”。哈佛大学教授巴达赫说过，作为当代政府改革的实践指南，新公共管理“最核心的观点是为结果而管理，而不是努力去完成那些被期望做的事；最重要的结果之一则是使顾客满意。” 反观我国的绩效评估，投入和过程导向依然是其特征之一。以治理超载为例，出动了多少次警力，设立了多少个检查站，检查时间从过去的XX小时延长到24小时，发现并处罚了多少辆违规车辆等，都是成绩汇报的着力点。投入和过程导向正在固化成一种模式：领导重视、组织保障、组织的活动、服务对象得到的实惠，各占四分之一的比重。 问题在于：领导重视也好，组织保障或组织的活动也好，都属于部门的投入或付出的努力，如果没有落脚到服务对象受益这一结果上，它们的意义到底体现在什么地方？如果说高绩效政府是我们追求的目标，那么用最少的投入获取最大可能的效果，就是高绩效政府的真谛。 绩效评估的公开性与结果利用不尽如人意 记者：2008年4月25日，杭州市综合考评委员会办公室向社会公开发布了2007年度杭州市直单位综合考评社会评价意见报告，社会反响强烈，这说明了什么问题？ 作者：从评估活动的性质和所要达到的目标来看，公开性应是公共组织绩效评估的重要特征之一。公开性既包括评估内容和标准的公开，也包括评估过程的公开，还包括评估结果的公开。杭州的做法是全国首创，但也只是做到了评估结果的公开，所以说，公开性与透明度不足是我国公共组织绩效评估中的一个值得关注的问题。即使是中央大力推动、各级政府普遍实施的领导岗位目标责任制，其考核的过程和结果同样存在透明度和公开性不足的问题。这不仅剥夺了公民的知情权和监督权，造成民众对目标责任考核的冷漠，而且影响了目标责任制的效果。 记者：就您的观察，您是否可以谈谈我国现在对绩效评估结果的利用情况？还存在哪些问题？ 作者：在我国的实践中，需要关注并避免绩效评估结果利用中的两个极端：一是评估结果束之高阁，与干部任用、奖惩和资源配置相互脱节；二是绩效评估结果利用上急功近利，不分场合地推行“一票否决”、“末位淘汰”等貌似激进有为、实则不尽科学的制度。从实践及其发展趋势看，第二种倾向更值得警惕。 我国的公共组织绩效评估处于初级阶段，在基本理念、实施原则和评估能力、操作技术层面存在着诸多不足。尽管绩效信息质量存在这样那样的缺陷，但评估结果的高调应用似乎毫不含糊。“一票否决”、“末位淘汰”等着眼于处罚，而且相当严厉。高压之下，部门和官员往往靠杜撰数据、假信息来应付。我始终坚持一个观点：当某种不良行为非常普遍的时候，我们不能仅仅从个人身上找原因，更应该做的是审视有关的制度。曾经有这样一个例子：甘肃省几个缉毒警察为摆脱末位排名，竟然设套陷害百姓，致使3个普通百姓成为“毒枭”并被判处死刑（后来被无罪释放）。绩效评估是为了提高政府绩效，政府绩效的核心是人民满意或达到人民所期望的结果。如果绩效评估导致了类似祸国殃民的犯罪行为，会令每个推动者汗颜，那还不如不搞。政府管理要创新，创新需要脚踏实地，不能着眼于轰动效应，更不能成为另一种形式的形象工程。政府绩效管理研究：问题、责任与方向 近年来，政府绩效管理和评估得到高层领导的重视和支持，地方政府的应用和创新越来越普遍，学术界的有关研究正在成为一个热门领域，中国行政管理学会政府绩效管理研究分会的成立，特别是理论界和实践界各占一半的人员结构，标志着绩效管理在我国发展的一个新的里程碑。在目前的形势下，继续为绩效管理研究和应用奔走呼号、推波助澜的时代基本结束，热潮中的冷思考显得尤为重要。因为，第一，绩效管理和评估已经成为一个热门领域，凡事发展到热火朝天、大干快上的地步，往往会趋于发热、发烧、发昏；第二，从我国的实践来看，引进一些先进的制度、机制和方法，形式上做得天衣无缝、无懈可击但阉割其精神的事例屡见不鲜，使得这些制度、机制和方法本身受到质疑甚至嘲笑。我不希望大家努力推动并身体力行的事业重蹈覆辙。当然，泼冷水的目的并不是为绩效管理的研究和应用降温，而是为了使这一事业有一个高的起点，建立在先进理念的基础上。 作为一种需求导致的活动，绩效评估是任何组织都无法回避的，差别只在于评估的科学性和合理性程度。从仅关注公务人员的个人业绩考评到以组织为对象的绩效评估，从经验式的主观评判到客观评价体系的建立，从领导者自上而下的评价到组织绩效评估中的公民参与，我国的政府绩效评估从无到有，在许多方面取得了明显的进展，为建立“精干高效、运转协调、行为规范”的行政管理体制做出了自己的贡献。但与发达国家的实践相比，我国公共组织绩效评估的规范化程度明显不足，缺乏统一规划和指导，评估活动分散在多种管理机制中，由此带来了评估内容和侧重点上差别大、评估标准不统一、评估程序和方法不一致等问题，影响了评估在实践中的效果。绩效评估实践中的上述问题，与政府管理理念和制度等有着密切的联系，因此有必要从价值、理念、制度多个层面，对我国公共组织绩效评估的实践中的主要问题做认真的反思和分析。 一、政府角色与绩效评估 政府部门角色的合理定位，是科学的组织绩效评估的前提。绩效评估评什么？当然是评政府该做的事情；绩效评估适用于哪些领域或活动？当然适用于政府部门份内事或法定职责。在政府越位基础上实施组织绩效评估，可以说是我国实践中存在的一个值得关注的问题。在目标责任制、效能监察和效能建设等管理机制中，组织绩效评估的一个显着特点是围绕中心工作展开，而不少地方政府和部门确定的中心工作，并不一定属于政府的份内职责。比如，有的地方把农业产业化作为振兴农业的突破口，有的地方则立足于科技兴农，采取了强制推广某种经济作物或兴办科技示范园的形式，并把它列为政府中心工作，严格绩效考评。其结果是，所有政府部门的绩效考评中，推广种植某种经济作物就成为一个重要指标。 这不仅违反了中央关于党政机关不得经商办企业的规定，而且用行政手段剥夺农民的经营自主权，无疑是一种政府角色的越位。 另外一个普遍的做法是招商引资目标考核，凡完不成招商指标的部门和官员将面临着通报批评、扣发补贴、离岗、引咎辞职的处理。1当面临巨大的招商压力时，部门难免会利用自己掌握的权力进行交易：法院可以给商户提供偏袒的许诺或某种默契，治安警察可给商人提供特殊安全保护，交警可以赠予交通违规的免罚权，教育部门在子女上学上可以提供特殊照顾，劳动部门对恶劣劳动条件或欠付工资/保险睁一只眼闭一只眼，土地管理部门可以提供用地方面的优惠。在一个为招商引资而展开政策拍卖或优惠竞赛的大环境下，政府部门很难成为“公正仲裁者”或良好市场秩序的缔造者。政府角色越位基础上的绩效评估不仅起不到应有的积极效果，而且会妨碍政府职能转变，扭曲政府部门的行为，造成政府与群众的矛盾，损害政府形象。 二、外部责任与内部控制 政府组织绩效评估虽然服务于多重目标，但可以划分为“外部责任”和“内部控制”两种基本类型。发达国家的政府绩效评估偏重于外部问责即报告绩效水平以推动公民监督，我们的政府绩效评估则更多着眼于内部控制和监督。一个明显的对比是，国外绩效管理和评估文件多以“XX人民有权利享受更好的政府服务，为此制定如下目标并实施绩效考核”开场，而我国地方政府的类似文件中出现频率最高的却是“为贯彻落实”或“为保障政令畅通”，内部控制的特色很明显。 绩效评估的这一目标定位，必然会在评估主体、内容和侧重点、评估过程和结果利用等方面相应得到反映。首先是绩效评估的主体结构。我国实践中的政府主导非常明显，评估具有自上而下的单向性特征，重视政府主管部门对下级和所属企事业单位的评估与控制，忽视社会对政府部门的评估与监督。行业组织绩效评估（如卫生部为医院设立的绩效评估体系，教育部门为各级各类学校设立的评估体系，有关主管部门推出的国有企业效绩评价系统等）的高度发达就是一个明显的例证。然而，行业组织绩效评估属于政府居高临下的“控制型”评估，而不是社会为主体对政府部门绩效进行评价的“责任型”评估。近年来，面向服务对象的外部绩效评估日益受到重视，但评估中的群众参与和顾客满意度调查等，依然没有改变政府部门作为绩效评估主体这一基本事实。其次是绩效评估的内容结构。以内部控制和监督为主要目标的绩效评估，必然在评估的内容结构和侧重点上表现出自己的特点：偏重投入、努力、过程、产出而对结果重视不足；即使关注某种结果，也往往立足领导或上级的立场，而非人民群众关注的结果。一句话，以内部控制为目标，绩效评估内容结构上的公民导向和结果导向必然不足。第三，定位于内部控制，绩效评估过程的透明度就得不到充分重视，评估中的公民参与明显不足。发达国家组织绩效评估中的公民参与既表现在公民满意度调查，又表现为民间组织对公共部门绩效的独立评价和审视。我国近年来的进步主要表现为绩效评估中对公民满意度日趋重视，但这种参与形式中的公民依然摆脱不了被动特征。最后，以控制为目标定位的绩效评估，评估信息的利用往往以“内部消费”为主要形式，忽视外部问责和推动公民监督。 三、公民导向与结果导向 政府的职责千差万别，部门履职归根到底都是为社会和公民提供公共服务。因此，绩效评估中应坚持公民导向的原则。在迎接入世挑战，推动管制型行政向服务型行政转变的时期，绩效评估中的公民导向尤为重要。公民导向首先要求公共组织绩效评估必须立足于公民，评估内容、标准和指标体系设计应从公民的立场出发，坚持从群众中来的原则。前已提及，我国绩效评估的特点之一是围绕政府的中心工作展开，各地所确定的中心工作是否从群众中来，是否切实反映了人民群众的要求和愿望，目前还存在一些值得深入思考的问题。在我看来，与老百姓的要求和愿望相比，“政绩工程”、“形象工程”、“首长工程”更有可能成为地方政府的中心工作。克服这种状况，不仅需要领导者理念的转变，更重要的是制度建设，即建立公民需求的评价机制，以保证绩效评估的内容和侧重点与公民需求有机衔接。 绩效评估中的另外一个重要理念是“结果导向”。哈佛大学教授巴达赫说过，作为当代政府改革的实践指南，新公共管理“最核心的观点是为结果而管理（managing for results），而不是努力去完成那些被期望做的事；最重要的结果之一则是使顾客满意”。2反观我国的绩效评估，投入和过程导向依然是其特征之一。以治理超载为例，出动了多少次警力，设立了多少个检查站，检查时间从过去的多少小时延长到24小时，发现并处罚了多少个违规车辆等，都是成绩汇报的着力点。投入和过程导向正在固化成一种模式：领导重视、组织保障、组织的活动、服务对象得到的实惠，各占四分之一的比重。问题在于：领导重视也好，组织保障或组织的活动也好，都属于部门的投入或付出的努力，如果没有落脚到服务对象受益这一结果上，它们的意义到底体现在什么地方？如果说高绩效政府是我们追求的目标，那么用最少的投入获取最大可能的效果，就是高绩效政府的真谛。当投入和付出的努力占据了绩效评估75%的比重时，它所鼓励的只能是形式主义。 四、绩效评估结果的利用 公共组织绩效评估服务于多样化目的，评估结果的利用相应采取多样化的形式。在我国的实践中，需要关注并避免绩效评估结果利用中的两个极端：一是评估结果束之高阁，与干部任用、奖惩和资源配置相互脱节；二是绩效评估结果利用上急功近利，不分场合地推行“一票否决”、“末位淘汰”等貌似激进、实则不尽科学的制度。从实践及其发展趋势看，第二种倾向更值得警惕。 国际公共管理实践表明，把奖惩作为评估结果利用的惟一形式，简单化的“荣光或现丑”（fame or shame）之类的排行榜，都会导致相关人员对组织绩效评估的抵触情绪，加剧弄虚作假和“玩游戏”的行为，抵消组织绩效评估的效果。3这就是早期的“荣光或现丑”策略日益被建设性策略所取代的原因。学术研究中，绩效评估的“三D模式”即诊断、发展和设计（diagnosis, development and design）日益受到推崇。4从实践来看，发达国家实施的“责任与灵活性交易”就是一种制度化设计，通过授予高绩效单位或部门更大的管理自主权，调动其提高绩效的积极性；另外一种信息利用的策略是绩效预算，其目的是打破传统管理中“奖励失败”的做法，把绩效水平和预算拨款有机联系起来。5有学者把这归结为一句话：绩效评估就是要“欢呼成功，原谅失败”。 我国的公共组织绩效评估处于初级阶段，在基本理念、实施原则和评估能力、操作技术层面存在着诸多不足。尽管绩效信息质量存在这样那样的缺陷，但评估结果的高调应用似乎毫不含糊，“一票否决”、“末位淘汰”等着眼于处罚，而且相当严厉。高压之下，部门和官员往往靠杜撰假数据、假信息来应付。我始终坚持一个观点：当某种不良行为非常普遍的时候，我们不能仅仅从个人身上找原因，更应该做的是审视有关的制度。甘肃省几个缉毒警察为摆脱末位排名，竟然设套陷害百姓，致使三个普通百姓成为“毒枭”并被判死刑（后来被无罪释放）的案例，更向我们敲了警钟。6 绩效评估是为了提高政府绩效，政府绩效的核心是人民满意或达到人民所期望的结果。如果绩效评估导致了类似祸国殃民的犯罪行为，会令每个推动者汗颜，那还不如不搞。绩效管理的精髓是持续性改进。政府管理要创新，创新需要脚踏实地，不能着眼于轰动效应，更不能成为另一种形式的形象工程。 我国政府绩效评估实践中的种种问题，迫切需要深入研究，从理论上探讨解决方案，使有关实践有一个高的起点并建立在先进理念的基础上，避免重蹈昙花一现的覆辙。学者在这方面负有义不容辞的责任。 绩效管理理论研究的深入，我觉得需要从三个方面着力。第一，绩效管理的内涵及其基本范畴。绩效管理是舶来的新生事物，其基本内涵和范畴国际上也存在不同看法。如何结合我国国情和学术研究的现状，构建一个合理的绩效管理的研究范畴和内容框架体系，依然是面临的一项基本任务。第二，需要对绩效管理的性质及其在政府管理中的作用做科学定位。绩效管理被视为提高政府绩效的“最有效的工具”，但它毕竟只是一种技术工具，任何技术都不能决定自身的发展路径，也不能保证被理性