环境管理_区域环境影响评价

第七章 区域环境管理-区域环境影响评价学习指南环境管理最终要落实到区域环境管理上，主要是以各级环境保护部门为主体，在宏观环境管理指导下，结合国家的环境保护形势和地方环境保护工作重点而开展的管理活动。主要包括区域环境影响评价、城市、农村、流域的环城管理等。这些内容是环境管理理论在环境保护实践中的具体应用，是环境保护战略、方针、政策、对策和措施的具体贯彻与落实。加强区域环境管理，关系到环境管理目标的实现，进而关系到环境保护事业能否纵深发展。要求掌握1区域环境管理的含义、原则和内容，区域环境影响评价；2城市环境管理的概念、内容、对策和措施；3农村环境管理的内容和对策；4流域环境管理的原则、内容，流域环境综合治理对策；本章教学重点：区域环境管理的内容和任务；城市、乡镇和农业环境管理的内容和任务。教学难点：区域环境管理的四项基本原则；区域环境影响评价。第一节 区域环境管理概述教学要求：要求学生了解区域环境管理的含义、原则和内容，区域环境影响评价。一 什么是区域环境管理区域，是个相对的地域概念，相对于全球而言，个国家或一个地区（如“亚太地区”等）就是一个区域。相对于国家而言，一个省，一个市，个流域，一个湖泊等也是一个区域。相对于一个市而言，一个乡镇也是个区域。但区域的概念又不可无限制的缩小，以至把一块地，一间房也称为一个区域。因此，所谓区域，其面积必须有定的大小，同时在这个地域中还必须有相对独立的自然生态系统。西方发达国家从20世纪60年代初开始，许多国家就已经开始实施了一系列的区域发展项目和规划。但早期的区域发展政策只注重地区差距，以及一个国家内部的发达地区和不发达地区之间的不平衡发展之处。因此，区域发展的主要目标是追求经济增长和人均收入这两个指标。从20世纪60年代后期开始，区域发展模式逐渐发生了变化，人们更加系统地看待区域发展，将其视为改善大多数人生活质量，或满足基本需要的一个进程。这种发展模式的变迁主要是为了适应对传统发展模式的不足，传统的发展模式主要着眼于经济增长基础和“短视”的发展战略，这种发展战略不能将经济增长与分配公正联系起来，也不能将环境因素综合到区域发展规划中。在相对发达的国家中经济增长的前提条件在一些相对不发达国家中几乎不存在。当前的中国，发展经济与环境保护似乎成了一些地方两难的选择。环境保护的重要性众人皆知，然而，在GDP、税收、财政收入等经济指标面前，它却显得弱不禁风。25年来，每一个“五年计划”的经济指标都能超额完成，唯独环保指标折扣不断。在社会经济发展中，我们不仅要尊重经济发展规律，还应重视自然发展规律。发展区域经济的同时还要考虑或计算区域的生态环境对经济发展的承载能力。这就需要我们改变粗放的经济增长方式，加大区域环境管理的措施和力度。环境管理，就其目标而言，必须落实到一定的区域上，大到全球或一个国家小到一个市、县、乡镇。就其对象而言，必须关注人类的社会行为对其作用到的环境所造成的影响和所受到的制约。因此，环境管理工作的重点和中心都在于区域环境管理。二 区域环境管理的原则 区域环境问题错综复杂，往往涉及到区域内外，如中国的区域生态保护及沙尘暴的防治，不仅关系到中国的生态安全，也关系到全球特别是东北亚地区的生态安全。中国的南水北调工程，东、中、西线涉及数个省市，跨长江、黄河、淮河和海河四大江河流域。不同的区域环境问题类型决定了有不同内容的区域环境管理。例如，像在长三角那样环境容量有限、自然资源供给不足而经济相对发达的地区，应该优化开发，坚持环境优先，大力发展高新技术，优化产业结构，加快产业和产品的升级换代，率先完成排污总量削减任务，做到增产减污；而如海南这样环境仍有一定容量、资源较为丰富、发展潜力较大的地区则可实行重点开发，加快基础设施建设，科学合理利用环境承载能力推进工业化和城镇化，严格控制污染物排放总量，做到增产不增污；对三江源或自然保护区那样生态环境脆弱的地区或具有特殊保护价值的地区，则要坚决禁止开发，严格保护。因此，开展区域环境管理要坚持以下原则，采取综合的措施进行综合治理。（一）“以新带老”原则 实行新项目管理与老污染治理相结合，通过建设项目的环境管理促进区域污染治理。 （二）“先重后轻”原则 解决区域环境问题要先重点后一般、以点带面，重点问题要优先考虑、优先解决。一般的、较轻的环境问题要放在稍后的顺序来考虑和解决。（三）“先急后缓”原则 急迫的环境问题要放在优先的位置和顺序来考虑和解决，非急迫环境问题的解决要服从于急迫环境问题的解决，放在稍后的顺序加以考虑和解决。（四）“难易并举”原则 在所有的环境问题中，不论是急迫的环境问题，还是非急迫的环境问题；不论是重点的环境问题，还是非重点的环境问题都存在着难解决和容易解决两种情形。“难易并举”就是把难解决的环境问题控制住，不让其继续发展，容易解决的环境问题要彻底根治。以上四项原则是开展区域环境管理，正确处理环境保护中重点与一般、急迫与平缓、新与老、难与易等关系的四个最基本的准则。三 区域环境影响评价（一）区域环境影响评价的概念 区域开发的环境影响评价比较具有战略性，它着眼于在一个区域内如何合理规划和建设，强调把整个区域作为一个整体来考虑，评价的重点在于论证区域内建设项目的布局、结构和时序，同时也根据区域环境的特点，对区域的开发规划提出建议，并为开展单个项目的环境影响评价提供依据。区域环境影响评价相对于建设项目影响评价而言，不仅是评价范围和内容的扩展，而且包含了区域系统协调发展的思想。它以区域效益最大化为目标，对区域的开发建设进行系统的、综合的研究和评价。中国区域开发极为迅速，国家批准的各类开发区已很多，它们规模大，效益显著，在环境保护上也产生一系列特殊问题，客观上需要区域开发环境影响评价的理论和方法在实践中不断地发展和完善。所谓区域环境影响评价就是在一定区域内依据可持续发展的观点，从整体上综合考虑区域内拟开展的各种社会经济活动对环境产生的影响。并据此制定和选择维护区域良性循环、经济可持续发展的最佳行动规划或方案，同时也为区域开发规划和管理提供决策依据。区域环境影响评价（REIA）是环境影响评价（EIA）发展的新阶段，它极大地丰富和发展了环境影响评价的内涵，使评价对象由对单个建设项目环评转化为对区域建设和开发的评价、对大型综合项目的累积影响评价。区域环境影响评价是规划层次上的战略环境影响评价，可为开展单个项目的环评提供指导和理论依据。国外的区域环境影响评价研究始于20世纪 70年代，我国从20 世纪90年中期也开始了区域环境影响评价的实践与理论探索，取得了较好的效果。1998年11月颁布的中华人民共和国建设项目环境保护管理条例第五章第三十一条规定：“流域开发、开发区建设、城市新区建设和旧区改建等区域开发，编制建设规划时，应当进行环境影响评价。”由此进一步明确了区域环境影响评价的对象和时段，并为开展区域环境影响评价提供了法规依据。（二）区域环境影响评价的特点 区域开发活动的环境影响评价涉及的因素多，层次复杂，相对于单项开发活动环境影响评价而言具有以下特点： 1 广泛性和复杂性 区域环境影响评价范围广，内容复杂，其范围在地域上、空间上、时间上均远远超过单个建设项目对环境的影响，一般小至几十平方公里，大至一个地区，一个流域；其影响涉及面包括区域内所有开发行为及其对自然、社会、经济和生态的全面影响。 2 战略性 区域环境影响评价是从区域发展规模、性质、产业布局、产业结构及功能布局、土地利用规划、污染物总量控制、污染综合治理等方面论述区域环境保护和经济发展的战略规划。3 不确定性区域开发一般是逐步、滚动发展的，在开发初期只能确定开发活动的基本规模、性质，而具体入区项目、污染源种类、污染物排放量等不确定因素多。因此，区域环境影响评价具有一定的不确定性。4 评价时间的超前性区域环境影响评价应在制定区域环境规划、区域开发活动详细规划以前进行，以作为区域开发活动决策不可缺少的参考依据。只有在超前的区域环境影响评价的基础上才能真正实现区城内未来项目的合理布局，以最小的环境损失获得最佳社会、经济和生态效益。5 评价方法多样化（定性和定量相结合）由于区域环境影响评价内容多，可能涉及社会经济影响评价、生态环境影响评价和景观影响评价等。因此，评价方法应随区域开发的性质和评价内容的不同而有所不同。区域环境影响评价既要在宏观上确定开发活动的规模、性质、布局的合理性，又要评价不同功能是否达到微观环境指标的要求。既应评价开发活动的自然环境影响，又要考虑其对社会、经济的综合影响。而某些评价指标是很难量化的，因此，评价必须是定性分析与定量预测相结合。6 更强调社会、生态环境影响评价由于区域开发活动往往涉及较大的地域、较多的人口，对区域的社会、经济发展有较大影响，同时区域开发活动是破坏一个旧的生态系统，建立一个新的生态系统的过程，因此，社会和生态环境影响评价，应是区域环境影响评价的重点。（三）区域环境影响评价的主要类型 区域环境影响评价的类型与环境规划的类型是相互对应的。一般来讲，制定某种类型的环境规划，就应开展相同类型的区域环境评价。为了达到特定的目的和要求，根据评价的性质、行政区划、区域类型、环境要素等，可以把区域环境影响评价划分成若干类型，与开发建设项目紧密相连的主要有流域开发、开发区建设、城市新区建设、旧区改建等四种类型。（四）区域环境影响评价的目的和意义开展区域环境影响评价的目的是通过对区域开发活动的环境影响评价，以完善区域开发活动规划，保证区域开发活动的可持续发展。通常情况下，区域环境影响评价发生在区域开发规划纲要编制之后和区域开发规划方案编制之前。在实际工作中，区域开发规划设计方案的编制和环境影响报告书的编制是一个交互过程，环境影响评价在区域开发规划的一开始就介入，从区域环境特征等因素出发，考虑区域开发性质、规划和布局，帮助制定区域开发规划方案，并对形成的每一个方案进行评价，提出修改意见，对修改后的方案进行环境影响分析，直至帮助最终形成区域经济发展与区域环境保护协调的区域开发现划和区域环境管理规划，促进整个区域开发的可持续性。根据区域环境影响评价在区域开发规划与区域环境管理中的地位和作用，区域开发活动的环境影响评价主要有以下的意义：第一，区域环境影响评价是从宏观角度对区域开发活动的选址、规模、性质的可行性进行论证，因此可避免重大决策失误，最大限度地减少对区域自然生态环境和资源的破坏。第二，可为区域开发各功能区的合理布局、入区项目的筛选提供决策依据。第三，有助于了解区域的环境状况和区域开发带来的环境问题从而有助于制定区域环境污染总量控制规划和建立区域环境保护管理体系，促进区域真正的可持续发展。第四，可以作为单项入区项目的审批依据和区域内单项工程评价的基础和依据，减少各单项工程环境影响评价的工作内容，也使单项工程的环境影响评价兼顾区域宏观特征，使其更具科学性、指导性，同时缩短其工作周期。（五）区域环境影响评价的主要内容1区域开发活动的环境影响预测与评价 在分析所有区域开发活动的基础上，预测与评价开发活动对区内外大气、水、声环境、社会及生态等环境要素的影响，为制定区域开发活动的环境保护对策和措施提供依据。 2开发区的选址合理性分析 开发区选址合理性分析主要从开发区的性质或发展方向出发，与地区或与城市总体发展规划的要求是否一致。 3开发区的总体布局合理性分析 开发区的总体布局合理性分析主要是从开发区的各种功能对环境的影响及其对环境的不同质量要求出发，结合开发区的社会、经济和自然环境条件，分析开发区的各种功能安排或功能分区的合理性。 4开发区规模与区域环境承载力分析 通过分析开发区的经济、社会和自然环境特征，特别是分析开发区自然、社会环境因素中的限制因子，进而分析开发区环境对开发活动强度和规模的可承受能力。 5区域开发土地利用与生态适宜度分析 根据区域土地的不同生态、社会和自然环境因素对不同土地利用的固有适宜性，分析开发区内各类土地利用安排的合理性。 6拟定开发区环境管理规划开发区环境管理规划是开发区环境保护工作的制度保证，其内容包括：开发区环境管理方针；开发区环境管理机构的设置；开发区环境管理规划方案；开发区环境监控系统的规划等。（六）区域环境影响评价的污染物总量控制在区域环境中，由于污染物种类和污染物排放量等不确定因素较多，因此，区域开发更需要实行区域性的污染物总量控制，以保证区域开发始终与环境质量达标要求紧密联系起来。因此，本书将区域环境影响评价中的污染物总量控制单独划分出来。污染物总量控制是环境管理的重要方式之一，根据确定的方法不同，总量控制分析方法总体上有以下几种形式，见图7-1。行政命令自净能力研究环境容量总量最佳或最经济技术条件环境目标模式推算地形地貌气候水文排水量排放方式图7-1 总量控制类型其一，容量控制。它是依据区域环境容量，反推允许排入区域的污染物总量。也称反推法。这种方法强调环境目标，强调环境、技术、经济三者统一。但由于有关确定环境容量的环境自净规律复杂，研究周期长、工作量大，且由于技术等原因，加上某些自净能力的因子尚难确定，因此单纯通过环境容量来确定排放总量面监许多困难。其二，目标总量控制。依据是一个既定的环境目标或污染物削减目标，即一个区域的排污总量应以其保证环境质量达标条件下的最大排污量为限，一般应采用现场监测和采用相应的模拟型计算方法，分析原有总量对环境的贡献以及新增污染物总量对环境的影响，特别是要论证采取综合整治和总量控制措施后，排污总量是否满足环境质量要求。是一种以环境目标值推算的总量。其三，指令性总量控制。即国家和地方按照一定原则在一定时期内所下达的主要污染物排放总量指标，所做的分析工作主要是如何在总指标范围内确定各小区域的合理分担率，一般要根据区域社会、经济、资源和面积等代表性指标比例关系，采用对比分析和比例分配法进行综合分析确定。这种方法简便易行，可操作性强，见效快；缺点是总量指标基准数据的确定及对各区域的指标分配办法都存在着不够科学的地方。其四，最佳经济技术条件控制。主要是分析排污单位是否在其经济承受能力范围内或是合理的经济负担下，采用最先进的工艺技术和最佳污染控制措施所能达到的最小排污总量，但要以其上限达到相应污染物排放标准为原则。它可把污染物排放最少量化的原则应用于生产工艺过程中，体现出全过程控制原则。第二节 城市环境管理教学要求：要求学生了解城市环境管理的概念、内容、对策和措施。 城市是人类技术进步、经济发展和社会文明的标志，也是人类自然、社会、经济发展变化的矛盾焦点。城市还是人类为着某种政治、经济或军事目的而集聚的结果城市人口的集聚给城市提供了高效的生产环境、便利的生活条件和丰富的信息来源。但随着城市化模式在全球范围的迅速发展，城市作为一个特殊的生态系统，在显示出对经济发展和社会进步巨大推动作用的同时，也不断暴露出一系列由它引发的严重环境问题。城市环境保护是中国环保工作的重点之一，是实施城市可持续发展战略的重要组成部分，是今后一项长期的任务。因此有必要把城市环境管理作为一个专门问题进行研究。一 城市环境管理概述（一）城市环境的涵义1 城市环境的概念城市环境，是指影响城市人类活动的各种自然的或人工的外部条件的总和。因此城市环境是人类作用影响最强烈的地区，是生产力发展到一定水平的产物，是生产和生活集中的区域2 城市环境的组成城市环境包括两大部分，一是城市的自然环境，由城市空间范围内的地质、地貌、土壤、大气、地表水以及城市生物系统等自然因素构成的自然环境的总体；二是城市的人工环境，它是在前者基础上建造的社会环境、经济环境、文化环境和建设设施环境等。（二）城市环境的特征1 复合性，城市环境是一种高度人工化的自然人工复合环境。城市环境既不是单纯的自然环境，也不单纯是人工环境。自然环境与人工环境的高度融合是城市环境最显著、最基本的特征。2 人为性，城市环境是以人为主体和中心的环境。3 开放性，城市环境是一个高度开放性的环境系统。每一个城市都在不断地与周边地区和其他城市进行着大量的物质、能量和信息交换，输入原材料、能源，输出产品和废弃物。4 脆弱性，由于城市环境是高度人工化的环境，受到人类活动的强烈影响，自然调节能力弱，主要靠人工活动进行调节。而人类活动具有太多的不确定因素，而且影响城市环境的因素众多，各因素间具有很强的联动性，一个因素的变动会引起其他因素的连锁反应。因此，城市环境的结构和功能表现出相当的脆弱性。（三）城市环境问题及其产生原因 随着城市化的迅速发展，人口也在迅速地向城市聚焦。当前，全世界城市人口已经超过世界人口总数的40。我国的城市人口虽然只占全国人口总数的286，但绝对数却居世界前列。由于我国长期奉行“变消费城市为生产城市”的政策，忽视了生活环境的保护与改善，致使城市环境的结构和功能不尽合理和极不完善。这是造成城市自然生态系统超负荷承载，环境质量严重恶化的根本原因。我国目前的城市环境污染主要表现为以下几方面：1 城市大气环境污染据2005年中国环境公报显示，城市空气质量总体较上年有所好转，但部分城市污染仍然严重。2005年监测的522个城市中，地级以上城市319个，县级城市203个。空气质量达到一级标准的城市22个（占4.2%）、二级标准的城市293个（占56.1%）、三级标准的城市152个（占29.1%）、劣于三级标准的城市55个（占10.6%）。主要污染物为可吸入颗粒物。 我国城市能源消耗以煤炭为主，且在未来相当长的时期内，这种格局不会改变。城市大气污染物主要来源于煤炭的燃烧，燃烧排放的污染物占城市全部大气污染物的85。城市二氧化硫年均浓度达到国家二级标准（0.06毫克/立方米）的城市占77.4%；超过国家三级标准（0.10毫克/立方米）的城市占6.5%。其中“两控区”二氧化硫年均浓度达到二级标准的城市占45.1%，比上年增加4.5个百分点；超过二级标准的城市占54.9%，其中13个城市超过三级标准，占21.0%。酸雨控制区内可比城市中，二氧化硫年均浓度达到二级标准的城市占73.9%，比上年增加0.9个百分点；超过三级标准的城市占4.5%，比上年减少2.5个百分点。2005年，全国开展酸雨监测的696个市（县）中，出现酸雨的城市357个（占51.3%），其中浙江省象山县、安吉县，福建邵武市，江西瑞金市酸雨频率为100%。酸雨污染给我国造成的经济损失每年超过1100亿元，大气污染所造成的经济损失每年占我国GDP的2%3%。当然，由于城市的经济状况和地理位置的不同，不同城市的大气污染主要问题也不同。北方城市大气环境的主要问题是空气降尘，南方城市则是酸雨。2 城市水环境污染我国城市水污染普遍严重，并呈恶化趋势。其主要原因是城市工业和生活污水直接排入水体造成的。2005年国家环境监测网七大水系的411个地表水监测断面中，类、类和劣类水质的断面比例分别为41、32和27。其中，珠江、长江水质较好，辽河、淮河、黄河、松花江水质较差，海河污染严重。主要污染指标为氨氮、五日生化需氧量、高锰酸盐指数和石油类。七大水系的100个国控省界断面中，类、类和劣类水质的断面比例分别为36、40和24。海河和淮河水系的省界断面污染较重。2005年，全国废水排放总量为524.5亿吨（其中，工业废水排放量为243.1亿吨，生活污水排放量为281.4亿吨）；化学需氧量排放量为1414.2万吨（其中，工业排放量为554.8万吨，生活排放量为859.4万吨）；氨氮排放量为149.8万吨（其中，工业排放量为52.5万吨，生活排放量为97.3万吨）。2005年，全国工业废水排放达标率为91.2%，比上年提高0.5个百分点。其中，重点企业工业废水排放达标率为92.8%，比上年提高0.9个百分点；非重点企业工业废水排放达标率为80.6%，与上年持平。全国主要城市和平原区的地下水水质状况相对稳定，局部地区有继续恶化的趋势。监测表明，地下水污染存在加重趋势的城市有21个（主要分布在西北、东北和东南地区），污染趋势减轻的城市14个（主要分布在华北和西北地区），地下水水质基本稳定的城市123个。全国地下水降落漏斗188个。在具备系统统计数据的171个地下水降落漏斗中，漏斗面积扩大的有65个（面积扩大了6736平方公里）、漏斗面积缩小的有57个（面积缩小了2175平方公里）、漏斗面积保持稳定的有49个。3 城市固体废物城市固体废物主要是工业废渣和生活垃圾。2005年，全国工业固体废物产生量为13.4亿吨，比上年增加12.0%；工业固体废物排放量为1654.7万吨，比上年减少6.1%。工业固体废物综合利用量为7.7亿吨，综合利用率为56.1%随着人口增长利经济发展，工业固废和生活垃圾还将日益增多，这些固体废弃物的堆放、处理不仅要占用大量城市和农村用地，加剧已经非常紧张的人口与居住、绿地、城市空间的矛盾。同时，固体废弃物的处置还会给地下水、地表水、空气带来严重的二次污染。4 城市噪声 城市噪声主要来源于城市交通。2005年全国351个市（县）中，城市区域声环境质量好的城市有11个（占3.1%）、213个城市区域声环境质量为较好（占60.7%）、118个城市为轻度污染（占33.6%）、6个城市属中度污染（占1.7%）、3个城市为重度污染（占0.9%）。46个重点城市（拉萨市未监测）区域环境噪声等效声级范围在52.157.9 dB(A)之间，等效声级面积加权平均值为54.5dB(A)。城市区域声环境质量处于较好水平的有26个城市（占56.5%），处于轻度污染水平的有20个城市（占43.5%）。全国364个市（镇）中，道路交通噪声平均等效声级68.0dB(A)的有185个城市（占50.8%）；68.070.0dB(A)的有130个城市（占35.7%）；70.072.0dB(A)的有27个城市（占7.4%）；72.074.0dB(A)的有16个城市（占4.4%）；74.0dB(A)的有6个城市（占1.7%）。此外，光污染、电磁波污染和视觉污染等在城市环境中的破坏作用也不容忽视。（四）城市环境管理概念从20世纪70年代开始，城市环境管理得到世界各国的普遍重视。1973年美国环保局（EPA）邀请国际城市管理协会为其作地方环境质量调查，并将城市环境问题进行了排队。70年代初期，美国贝利等人汇编出版了城市环境管理方向的研究成果城市环境管理，并在高等院校中也相继设立了“城市规划”或“城市环境规划系”。我国也是在20世纪70年代初开始从城市污染源调查和城市环境质量评价入手进行城市环境管理，到1979年成都环境保护会议提出“以管促治、管治结合”的方针，使城市环境管型走上综合防治的轨道。由于城市环境的各要素存在着相互联系、相互制约的关系，故自80年代以来，城市环境管理也逐渐由单纯环境污染控制转向城市生态环境管理。城市环境管理（UEM）指按照一定环境功能目标，运用行政、法律、教育、经济与科学技术等手段，协调人类的社会经济活动与城市环境之间的关系，以防止环境污染、维护城市生态系统平衡的一种措施。按照社会发展阶段与城市环境功能特征的不同，城市环境管理目标可分为环境污染控制、自然生态保护、物种保护、历史文物保护以及环境战略目标等类型。二 城市环境管理的内容（一）污染物浓度指标管理污染物控制指标管理又称污染物浓度指标管理，它是根据国家、地方、行业制定的污染物排放标准控制污染物的排放。污染物控制指标一般分为三个：1 综合指标，一船包括污染物的产生量、产生频率等。在水环境中如丰水期、平水期、枯水期的污水排放量；大气环境中如冬季或夏季主导风向下的烟尘排放量，最大飘移距离等。2 类型指标，一般分为化学污染指标、生态污染指标和物理污染指标三种。各类指标都是单项指标的集合。3 单项指标，一般有多种，任何一种物质如果在环境中的含量超过定限度都会导致环境质量的恶化，因此就可以把它作为一种环境污染单项指标。在水环境中，常用的单项指标有：pH、水温、色度、臭味、溶解氧（DO）、生化需氧量（BOD）、化学需氧量（COD）、挥发酚类、氰化物、大肠杆菌、石油类、重金属类等；在大气环境中，常用的单项指标有：气温、颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、烃类、一氧化碳等。污染物控制指标管理和排污收费制度相结合，构成了我国城市环境管理的一个重要方面。这种管理方法对于控制环境污染、保护环境资源起到了很大的作用。（二）污染物总量指标管理污染物总量控制指标管理是指对污染物的排放总量进行控制。它包括对污染物和污染源两方面的控制管理，即：污染物总量控制管理和污染源总量控制管理。所谓总量控制，是在污染严重、污染源集中的区域或重点保护的区域范围内，通过有效的措施，把排入这一区域的污染负荷总量控制在一定的数量之内，降低排入区域的污染负荷总量，改善环境质量使其达到预定的环境目标的一种控制手段。控制总量，必须与环境规划、“三废”治理、科研监测、环境管理以及生产技术等各方面联系起来，加以定量反映，从面使污染的程度数量化、指标化。因此，总量控制就在于对污染环境的污染物质实行从原料投入开始的全面定量控制和监督，使企业有计划、有步骤地减少向环境排放污染物质，最终达到环境质量的要求。总量控制和浓度控制是环境保护的两种控制污染物排放的手段。我国根据不同的行业特点，制定了一系列的废气、废水排放标准。规定企业排放的废气和废水中各种污染物的浓度不得超过国家规定的限值，这就是浓度控制。但污染物排放标准和环境质量标准之间是有差距的，环境质量标准要比污染源排放标准严格得多。即使所有的企业都达到了排放标准，但环境质量很可能不达标。因而，单纯控制污染物的排放浓度显然是不够的。从而提出了控制污染物排放总量的管理思路。即根据环境质量的要求，确定所能接纳的污染物总量，将总量分解到各个污染源，保证环境质量达标。单方面控制总量也是不行的，高浓度的污染物质在短时间内排放，会对环境产生巨大的冲击。因此，应提倡总量和浓度双控制，即既要控制污染源的排放总量，又要控制其排放浓度。在实际管理工作中，实施污染物排放许可证制度是实施污染物总量控制管理的重要措施。主要包括如下内容。1排污申报向环境中排放污染物质的单位，一律要向当地环境保护部门提出排污申请。申请中应注明每个排污口排放的污染物、浓度及削减该污染物排放的具体措施、完成年限。重点污染物排放的单位要填报排污月报。2总量审核总量审核首先由当地环保部门按照污染物排放总量控制的要求，核定排污大户和各地区允许排放的污染物总量，然后由下一级政府的环保部门核定辖区范围内其他排污单位的允许排污量。3颁发排放许可证和监时排放许可证根据区域排放总量的分配方案，由当地环保部门向排污单位发放排放许可证，并对排污单位进行不定期的抽查。对排污量超过排放许可证规定指标的单位，予以罚款直至责令其停产。（三）城市环境综合整治城市环境综合整治，就是在市政府的统一领导下，以城市生态理论为指导，以发挥城市综合功能和整体最佳效益为前提，采用系统分析的方法，从总体上找到制约和影响城市生态系统发展的综合因素，理顺经济建设、城市建设和环境建设的相互依存又相互制约的辩证关系，用综合的对策整治、调控、保护和塑造城市环境，为城市公众创建一个适宜的生态环境，使城市生态系统良性发展。其目的在于解决城市环境污染和提高城市环境质量。1城市环境综合整治的原则作为人类的社会行为，城市环境综合整治的工作原则是经济、社会、环境三大子系统的协同，不同部门、行业之间的利益协调，各类生产、生活全过程的环境审计，各单位之间双赢几大原则。2城市环境综合整治的主要内容 城市环境综合整治是一项复杂的系统工程，它关系到城市经济和社会发展的各个方面，为保证城市环境综合整治的顺利进行，需要采取以下的对策和措施； （1）把环境保护纳入城市建设总体规划，通过环境综合整治，推进城市的现代化建设城市的结构和布局，功能分区状况，在很大程度上决定了城市环境的综合整治，同城市的建设发展密切相关。因此，我们要把城市发展建设和环境综合整治，同步规划、同步实施。通过城市基础设施的建设，尤其是完善城市排水管网，建立城市污水处理厂，提高城市环境保护没施的水平，通过园林绿化、整治城市水系及旧城改造途径，改善城市的生态系统，提高环境的自净能力，促进城市生态系统的良性循环。（2）改革城市环境管理体制，强化环境管理城市是一个非常复杂的综合体，也是人类社会和自然环境之间矛盾最集中、最突出的场所，城市环境管理需要有一整套与之相匹配的管理体制。城市环境问题由多种因素构成，如控制大气污染，就涉及到工业、商业、电力、城建等许多部门，大气污染问题的解决需要这些部门采取措施，进行统一的规划协调。（3）开辟多种渠道，解决城市环境综合整治的资金来源搞好城市的综合整治是关系到国计民生的大事，必须纳入国民经济和社会发展的计划之中，加强对环境保护的计划指导。随着城市经济的发展，城市环境综合整治的投入也需要增加，以加快城市基础设施和环境保护设施的建设，使之与城市经济发展相协调。城市建设排污收费等要做到专款专用，同时要合理进行社会集资，本着“取之于城市，用之于城市”的原则，发动受益单位支持城市环境综合整治工作。（4） 城市政府应加强对环境综合整治的领导城市各级政府要高度重视城市建设和环境综合整治。市长要对全市的环境质量负责，组织领导好整个城市环绕综合整治工作的开展。城市环境保护部门，应会同城市的计划、经济、城建等部门，协助市长制定城市环境综合整治计划，按各自主管的业务，做好组织协调工作。同时要加强环境保护的宣传教育工作，提高广大干部群众对环境保护工作的认识，动员广大群众积极参加城市环境的管理与监督，形成“保护环境，人人有责”的社会新风尚。三 城市环境管理对策和措施（一）实施环境保护目标责任制环境保护目标责任制是我国环境保护八项制度之一，对污染防治和城市环境改善起着十分重要的作用，是城市环境保护实施综合决策的基础。中国环境保护法明确规定“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。”这一规定的具体实施方式是以签订责任书的形式，规定省长、市长、县长在任期内的环境目标和仟务，并作为对其进行政绩考核的内容之一，由此引起地方和城市主管领导对环境问题的重视，实施该制度是实现地区和城市环境质量改善的关键。（二）开展城市环境综合整治城市环境综合整治的主要内容涉及城市工业污染防治、城市基础设施建设和城市环境管理三个方向，具体内容包括制定环境综合整治计划并将其纳入城市建设总体规划，合理调整产业结构和生产布局，加快城市基础设施建设、改变和调控城市的能源结构，发展集中供热，保护并节约水资源，加快发展城市污水处理，人力开展城市绿化，改革城市环境管理体制，加大城市环境保护投入等。具体包括以下措施：1 调整城市产业结构和生产布局，改善城市环境限制工业，特别是污染较重的产业在城区内发展；在城区内实施“退二进三”战略，将污染较重的工业、企业整体或部分实施搬迁；对迁出地区进行再开发，扶持第三产业的发展，促进城市经济的整体发展；同时，迁出地的土地销售收入，也可以为新厂建设更加有效的污染治理设施提供资金支持。2 加强城市基础设施建设，提高环保设施水平加强城市污水处理厂建设；抓好大气污染治理工作；城市垃圾的无害化处理。3城市“热岛效应”及其影响。首先要注意合理规划设计，将建筑物建在风向的地带，在市中心少建和搬迁部分排热大的污染企业，建设好卫星城市等。其次，全民动手，大搞城市绿化活动，迅速提高城市的绿化覆盖率。在市中心建筑密集区可充分利用楼顶面积绿化，以缓解“热岛效应”。最后，在制定相关政策时，应根据不同城区的温度差异采取相应的对策，如开展不同温度区的城市暑期小气候预报；调整高温区的工作时间。制定防暑降温措施和不同地区防暑降温费的发放标准；调整降温设备（如空调）的使用范围，安排相应的供电措施等。（三）完善城市环境综台整治定量考核制度城市环境综合整治定量考核（简称城考）制度是以量化的环境质量、污染防治、环境建设和管理指标体系，综合评价城市政府在城市环境综合整治工作中取得成效的一项环境管理制度，城考考核的对象是城市人民政府。现在我国城考范围已经从重点城市推广到全国所有设市城市，城考工作主要是由各省、自治区按照国家环保总局统一要求组织实施。2005年，我国有设市城市661个，其中直辖市4个，副省级城市15个，地级市283个，县级市374个。全国城镇人口5.62亿，城市化率达43。参加城考的城市数量已达509个，其中地级以上城市293个，县级市216个。除河北、山西、福建、安徽、广东、湖南、西藏、青海等省区还有部分县级城市没有参加城考外，其他省区的所有城市都参加了城考。在国家环保总局公布的“十一五”城考16项指标中，有13项是涉及污染控制的指标，有6项是涉及水污染防治工作的考核指标。“公众对城市环境保护的满意率”成为对城市政府进行城市环境综合整治定量考核的重要指标之一。因此说，抓住了城考，就抓住了城市环保工作的重点。 “十一五”期间，国家环保总局通过全面实施城考这项制度，将城考纳入到城市政府领导干部的政绩考核中，并作为各省环保目标责任制考核的重要内容，必将对促进城市政府加强环境保护，增加环保投入，加快城市环境基础设施建设，减少环境质量超标的城市数量、减少生活垃圾、污水集中处理率为零的城市数量，改善城市环境质量，提高群众对城市环境的满意度等起到重要的推动作用。（四）创建环境保护模范城市1997年，在城市环境综合整治及定量考核制度的基础上，原国家环保局在全国介绍了创建环境保护模范城市的活动。该活动以实现城市环境质量达到城市各功能区环境标准为目标，目的是引导城市政府在城市经济高速发展的同时，走可持续发展道路，不断改善城市环境，建设生态型城市。环境保护模范城市评价指标涉及城市杜会经济、城市基础设施建设、城市环境质量及城市环境管理等内容。国家环境保护模范城市是遵循和实施可持续发展战略并取得成效的典型，即在城市社会经济建设高速发展的状况下，环境质量得到改善。其标志是：社会文明昌盛、经济快速健康发展、环境质量良好、资源合理利用、生态良性循环、城市优美洁净、基础设施健全、生活舒适便捷、居民健康长寿。创建设国家环境保护模范城市活动的目的是为树立一批环境与社会、经济协调发展、环境优美的环境保护模范城市，以此推动我国环境保护进程。这对我国城市实施可持续发展战略，努力实现两个根本性转变和促进与国际接轨，提升城市档次，全面改善城市环境质量，加强生态城市建设，创建文明城市，均具有非常深远的意义。2005年6月，国家环保总局共命名了47个国家环境保护模范城市和3个国家环境保护模范城区。其中，副省级城市10个，地级市20个，县级市17个，直辖市城区3个，形成胶东半岛威海模范城市群、长江三角洲苏州模范城市群、常州模范城市群。全国正在申请创模的城市和城区超过一百个。环境保护模范城市在城市环境改善和实施城市可持续发展方面为全国其他城市树立了榜样，在总体上促进了城市的环境保护。环境保护模范城市的产生并不是一种偶然现象，而是社会经济发展到一定程度和阶段的适时需要，是城市环境保护工作深入开展的结果。环境保护模范城市作为城市可持续发展的优秀典型，其内涵更为广泛丰富，是城市内在美与外在美的综合体现，是城市精神文明与物质文明建设发展的结晶和升华，是城市环境管理的一项有力措施，应坚持不懈。（五）城市空气质量报告制度1997年6月5日开始，北京、上海、重庆、大连、厦门等13个重点城市开始实行城市空气污染周报。1999年1月，北京、太原等城市开始实行空气质量日报。在2000年新修改的中华人民共和国大气污染防治法中，明确规定了重点城市要开展空气质量周报的要求，并鼓励有条件的城市逐步开展空气质量日报和周报工作。2000年6月5日开始，中国环境监测总站在中央电视台和各大报纸发布全国40个重点城市的空气质量日报。每日通过各种媒体向公众发布未来24小时内空气质量预报。目前，除47个重点城市的空气质量日报以外，全国已有近100个城市开展了空气质量周报，山东、广东、山西、江苏等省还在全省范围内开展了统一的空气质量周报。空气质量报告制度的开展，对提高公众环境意识，加强环境监督，改善城市环境起到了积极的作用。（六）提高城市环境保护部门的管理水平城市环保部门承担着城市环境管理执法监督的重要职责，同时，环境管理是专业性、技术性很强的工作，要求工作人员的素质较高。为了适应目前城市化进程和不断加快城市环境管理现代化、科学化、规范化的需要，提高环保部门城市环境管理能力，急需通过定期检查、专项调查、集中培训等形式，提高城市环境管理人员的素质。（七）加强对企业和建设项目的环境管理1 积极倡导和扶持企业实施清洁生产，实行环境污染的全过程管理。按照城市规划的总体要求，调整工业不合理布局，达到合理利用地区环境容量，满足区域环保目标。严格执行建设项目环保工程的投产、运行，推行“三同时”保证金制度，在项目建成后，做好日常的环境监督检查工作。2 实施环境污染物的总量控制。根据城市的环境质量现状，以浓度控制为主，在确保污染源达标排放的基础上，不断削减污染物排放总量，不断改善环境质量，实现功能区达标。3 加强对区街、乡属企业的环境管理，对属于严重污染环境的“十五小”企业，切实执行取缔、关闭和停产政策。第三节 农村环境管理教学要求：要求学生了解农村环境管理的内容和对策；流域环境管理的原则、内容，流域环境综合治理对策。一 农村环境问题特点（一）农村农村是与城市相对应的一种地域概念，它包括自然、社会、经济等各个方面，是进行农业生产、发展乡镇工业的基地。在这样一个广阔地域范围内，合理利用、配置资源，发展农业生产，进行工业建设，保护和改善该区域的环境，是实现农村可持续发展，保证人类生存环境可持续性的重要组成部分。（二）农村环境污染 农业是我国国民经济中最大、最重要的产业，因为农业产值占我国国民经济总产值的15%左右，而且从事农业的人口大约为9亿人，全国有约2/3的国土面积用于农业。随着农村经济与人口的不断发展，农业综合开发项目和乡镇企业对资源的利用程度日益增大，农村生态环境不容乐观。目前，我国总体上经济发展已进入一个以工促农、以城带乡的阶段，在扎实推进社会主义新农村建设中，不可忽视农村环境污染。 在许多农村和城乡结合处的田边路旁、水塘沟渠、河流荒滩等地，各种各样的垃圾屡见不鲜。这些垃圾的成分复杂，有塑料泡沫、塑料袋等“白色垃圾”；有破石棉瓦、碎玻璃、酒瓶等生活垃圾；有废旧塑料、破布烂麻等工业垃圾；有砖瓦石块等建筑垃圾，有变质过期的药品、药瓶以及废旧电池、灯管等有毒、有害物质。这些垃圾的来源，部分是农民在生产、生活中产生的，部分是周边工业企业偷排偷倒的，也有城区非法拉运倾倒的。这些垃圾长期积聚，腐败变质，侵占土地，污染环境。 同时，一些工业企业与农田、村庄交织在一起，部分受经济利益驱动，污染防治措施不到位，防治污染的技术能力和资金保障不足，污染防治设施运转不正常，污染治理不彻底，排放的废水经过多种途径进入农村水源；排放的废气中的有毒有害物质通过降雨、直接沉降等多种方式，也最终进入到引用水源；排放的工业固体废物侵占土地，污染环境，影响了农村居民的正常生产生活。农村小澡堂、馒头店、豆腐作坊、个体加工业、制造业等个体项目规模小、技术落后、设备简陋，几乎没有任何污染防治设施，且大部分位于居民区，业主环境意识淡薄，在加工、生产过程中产生的噪声、废水、不良气体等对周边居民造成不同程度污染或影响。 再者，城乡差距逐步缩小，消费者对肉、蛋、奶的需求量不断增加，促使畜禽养殖业有了很大发展。畜禽养殖产生了大量粪便和高浓度废水，由于收集处置不及时，利用不充分，其中的有毒有害成分渗入地下，使地下水溶解氧含量减少，有毒成分增多，已成为造成农村水质恶化的一个重要污染源。加之受传统农业经济发展模式的影响，大部分农村还是依靠大量使用化学肥料、农药来增产增收。由于施用不科学规范，化肥的有效利用率相对较低，据统计，许多农村化肥的有效利用率仅在40左右。化肥中的氨、氮、磷等元素，除少量被土壤吸附存留于土壤中外，大量则通过地表径流、农田排水进入地表和地下水，导致水体污染。 （三）农村环境问题的特点农村环境系统是一个复合生态系统，由自然、社会、经济三个子系统组成。因此，农村环境具有以下特征： 1具有显著的农村特征。即以第一产业为主体，农业生产与自然环境、自然再生产相联系，形成自然与人工相结合的农业生产系统。 2农村环境包含了主要的自然环境要素，如大气、水、土壤、岩石、阳光等，是农业环境的基本组成。其次，地域辽阔、人口分散。就组成生态系统的生产者、消费者和分解者三大类生物部分来说，生产者足够充分，多余的生产量也有足够的分解者进行分解。除太阳能外，它基本上不需要从外界输入物质和能量即可维持自身物质循环的平衡。因此，农村不会产生城市中那样的交通紊乱、废物堆积、污染严重等问题。 3第二产业发展迅速，农村工业化和农村城市化趋势加快。乡镇工业的环境污染多而分散，给农村环境产生较大的影响。4大量农业生产新技术的不断引人，农药、化肥的广泛使用，使农村环境与纯自然环境的差异越来越大。由此可见，农村环境也面临着一系列严重的问题，亟需得到人类的重视和关注。二 农村环境管理内容（一）制定农村及乡镇环境规划乡镇规划作为乡镇发展的龙头，是稳步实施学的十五届三中全会提出的小城镇建设事业的前提和保证。乡镇环境规划，是在农村工业化和城镇化过程中防止环境污染与生态破坏的根本措施之。通过乡镇环境规划，可以协调乡镇社会经济发展与生态环境保护的关系；可以防止污染向广大农村蔓延、扩散，保护农林牧副渔生态环境和自然生态环境；可以使自然资源得到合理开发和永续利用，实现三效益的协调统一。在制定农村与乡镇环境规划时，要对乡镇环境和生态系统的现状进行全面的调查和评价，要依据社会经济发展规划，界域发展规划，城镇建设总体规划以及国土规划等，对规划范围内环境与生态系统的发展趋势、以及可能出现的环境问题作出分析和预测；要实事求是地确定规划期内要达到的目标以及所要完成的环境保护任务，并据此提出切实可行的对策、措施，行动方案和工作计划。（二）加强农业地区环境法建设 在农村地区，人们的环境意识比较淡薄特别是环境法制观念淡薄，人们往往把环境污染和生态破坏的行为看成是一