水利工程论文-长江流域水政策研究的历史性任务.doc

水利工程论文长江流域水政策研究的历史性任务摘要长江水利发展战略研究的主要内容包括长江流域水利体系建设与经济社会发展关系研究，长江流域水利发展阶段及其内在规律研究，长江流域水利的发展目标研究，长江流域水利长远发展战略研究，长江流域水利宏观发展战略研究。进入新的世纪，长江水利发展战略研究的重点应当是长江水利现代化问题的研究。关键词水政策长江流域管理体制水资源利用发展战略水管理水政策，就是国家机关为解决水问题和调整水事关系而制定、实施的相关行为规范。广义的水政策，不仅包括一般性水行政行为规范，还包括各种法规形式的行为规范。因为政策与法规，都是国家机关制定和执行的行为规范，其行为规范的本质内涵是同一的；区别在于，二者法律规范的形式不同，约束力不同，法律效力不同。在长江水利现代化进程中，水政策的规范和导向作用越来越明显，水政策在各项水利事业中的地位越来越突出。其一，政策措施能够解决工程措施不能彻底解决的问题如防洪保险，从这个意义上讲，“水政策”是“水工程”的必要补充和重要延伸；其二，社会现代化程度越高，经济实力越强，对水利现代化的要求越高，就越需要相应的政策措施来推进和保证水治理、水开发、水保护等水利建设的快速发展；其三，在水治理、水开发的历史性任务基本完成之后，在基本实现水利现代化之后，当水管理的任务成为水利战线的中心任务时，“水政策”就成为全部水利工作的重心。如同“水工程”建设需要规模宏大的“前期工作”一样，“水政策”的制定和实施也需要相当规模的“前期工作”水政策研究。特别在当前条件下，为了推进长江流域的水利现代化，促进水资源的最佳配置和可持续利用，实现长江流域的可持续发展，必须高度认识水政策研究的重要性和必要性，切实加强水政策研究的“前期工作”。要在专职人员、研究经费、课题项目、设施条件等方面保证水政策研究的实际需要。新世纪长江流域的水政策研究，大体有如下几类重要的历史性任务。1长江流域水管理体制研究广义的“水管理体制”包括“水治理体制、水开发体制、水保护体制、水管理体制”诸多内容，并不局限于严格意义上的水管理范围。以防洪为重点的水治理体制，以水库开发为龙头和以水资源综合利用为重点的水开发体制，以水环境和水生态建设为重点的水保护体制，都是水管理体制研究的范畴。长江流域水管理体制研究的内容十分丰富，主要有国外水管理体制研究，中国水管理体制研究，流域水管理体制研究，长江水管理体制研究等。对于流域机构来讲，研究的重点是“中外流域水管理体制”和“长江水管理体制”的相关内容。其中，具有典型意义的“TVA模式研究”、“泰晤士河务局模式研究”、“罗纳河公司模式研究”具有特别重要的示范作用和启示作用，对于揭示长江流域水管理体制发展的特殊本质和特殊规律，以便推荐和选择最佳的长江流域水管理模式，都具有十分重要的基础性作用。应当下大力气全面系统地展开这方面的资料积累和科学研究。关于“TVA模式研究”，长江水利委员会以下简称长江委已经做了一些工作，取得了初步的成果，并以此为依据提出了“创建现代化流域集团”的长江委体制发展战略目标。但是，由于研究才刚刚开始，研究还不够广泛深入，还有许多问题有待进一步研究解决。例如，有的同志认为，在世界水利发展史上，TVA只是一个特例，并不具有普遍意义，在中国的长江流域推行TVA模式不大现实。实际上，包括TVA模式在内，世界上的任何事物都是普遍性与特殊性的对立统一，世界上的每一个事物既是一个特殊，一个个别，具有特殊性和个性，同时又是一种普遍，具有普遍性和共性，只是这种“普遍性寓于特殊性之中，共性寓于个性之中”毛泽东语而已。一些同志在看到TVA模式的特殊性和个性的时候，往往忽略了它的普遍性和共性的一面。那么，究竟什么是TVA模式的“普遍性本质”呢对长江委体制发展具有可借鉴意义的普遍性东西究竟是什么呢这里，有必要对TVA模式这个“特殊”作一番简要剖析。于20世纪30年代由美国国会立法成立的TVATENNESSEEVALLEYAUTHORITY，田纳西流域管理局，现在是美国最大的公用电力生产者，又是美国第五大河田纳西河流域的水管理者和环境保护者。TVA的水管理范围涉及到田纳西流域所在的美国东南部7个州的20多万KM2，现有员工13300人，拥有29座水电站，11座火电站，3座核电站及1座抽水蓄能电站，正通过158个电力经销商为800万人民提供电力服务。据TVA网站提供的最新资料，2000年TVA的经营收入已经达到67亿多美元，经营支出达到50多亿美元，两项相抵即扣除成本后，TVA的年经营纯收益是17亿多美元，加上其他纯收益1700万美元，纯利息支出17亿多美元，TVA的年纯收益是2400万美元，TVA的总资产则达到331．81亿美元。TVA模式的“普遍性本质”就是其“企业经营的主动性、灵活性与行政管理权威的统一性”。这一普遍性的本质，是由美国人自己揭示的，在TVA网站的“TVA历史”一栏中，他们引用了当年罗斯福总统要求国会创造“一个既有政府权威又有私人企业经营灵活性和主动性的法人实体”，这一句经典的话来概括TVA的这一普遍本质。我们知道，美国是极力主张自由市场经济的国家，经过长期的积累形成了较为成熟的市场经济体制和运行机制，他们为什么要创建这样一种“政企合一”的新型法人实体呢按照美国人的解释，面对20世纪20年代末30年代初席卷世界的经济危机，为了使国家从极度的经济大萧条中摆脱出来，富兰克林罗斯福总统需要推行“新政”这样创新的解决办法。“政企合一”的新型法人实体TVA，就成了罗斯福总统推行新政的诸多创新的解决方案之一。在罗斯福看来，TVA应当成为与现有企业实体完全不同的新型法人实体。历史表明，TVA模式已经取得了巨大的成功，它产生于特定时代的特定条件，却在而后70多年的多种社会环境中发展壮大，它不仅创造了一种流域性水治理、水开发、水保护、水管理体制的典范，而且，还创造了以流域水开发为龙头带动整个流域经济社会大发展的典范。TVA成功的基本经验是它既是流域水管理者，最大限度地代表了社会的公共利益；又是流域水开发者，最大限度地用自主性的经营开发推进了社会经济的蓬勃发展。从罗斯福新政到进入新的世纪，TVA的发展史表明，它不仅是典型的，是特定时代的特定产物，它更是普遍的，其普遍性突出表现在这特定时代的特定产物却能够在美国经济发展的各个不同的阶段，特别是在经济繁荣阶段，都能够持之以恒地发扬光大和发展壮大，由初期主要依靠政府扶持到最后主要依靠市场竞争创造企业经营的辉煌业绩。2长江流域水资源综合利用规划配套政策研究“长江流域水资源综合利用规划”做得十分成功，这一点已经得到了历史的验证。但是，随着治江实践的发展，特别是我国社会现代化进入新的发展阶段对长江水利事业提出了新的要求，“长江流域水资源综合利用规划”有必要不断发展和完善，其中，加强长江流域水资源综合利用规划的配套政策研究的任务，就十分突出地提到了历史的前台。首先是长江防洪保险的政策研究，已经非常迫切地摆到了我们的面前。近几年来，以长江重要堤段隐蔽工程建设为重点的长江防洪体系建设正在显著地改变长江流域的整个防洪形势，在相当程度上提高了长江防洪的标准，增强了长江堤防的防洪安全性。但是，长江防洪的整体形势仍然不容乐观，长江洪水的威胁仍然客观存在。为此，在今后一个时期，仍然需要在长江流域采取一系列工程措施防洪、拦洪、蓄洪，尽可能减少洪灾损失。例如，在长江重要堤段隐蔽工程完工之后，要继续完善蓄滞洪区的建设，在三峡工程建成之后，要在长江上游地区继续修建一系列综合利用水库，进一步提高长江流域的防洪标准。但是从总体上讲，人类是不可能完全靠工程措施根除洪水灾害的，欧美等发达国家经常受到洪水的袭击，就是一个证明。因此，除了采取必要的工程措施防洪减灾之外，还必须实行洪水保险等非工程措施，在特大洪水到来之前，先期转移人口，对于不可避免的财产损失，则用洪水保险的办法予以弥补。美国是实行洪水保险最成功的国家。1936年和1938年，美国国会通过了防洪法，将洪水问题当做国家的职责。后来，为解决洪水损失问题，“国家防洪保险NFIP”提上日程。1968年通过了国家防洪保险条例，成立了相应的管理机构，洪水保险成为可能；此后20年“国家防洪保险NFIP”几经修改，包括管理机构的改变。1973年通过洪水灾害防护法后，洪水保险从自愿变为强制执行，防洪保险迅速推开参加“国家防洪保险NFIP”的团体由1971年的158个猛增到1981年的20000个；财产价值由1972年的11亿美元猛增到1988年的1620亿美元。加强防洪保险等政策