农林学类论文-对清代前期政府作用的几点看法-.doc

农林学类论文-对清代前期政府作用的几点看法*摘要政府作用的讨论是一个较大的课题，本文只对清代前期政府在商品流通中的作用，提出看法。通过对政府一词的考证、抑商问题、管理成本和具体制度问题的论证。说明专制政府的本质、特点、优势与劣势，同时探讨专制政府的缺陷。关键词清代前期政府专制体制清代前期政府在商品流通中的作用问题，包括比较广泛的内容，前人一般对抑商、牙行、官商、民商、市镇、专卖商品等的管理；对商品流通的基础设施的建设；收税制度、税率等具体问题，进行了多角度、多方面的探讨，但缺乏对政府作用的整体性研究。本文在前人诸多研究的基础上，汇总个人在这方面的研究成果，试图对清代前期政府在商品流通中的作用，进行总体性的探讨。一、“政府”词义考证关于政府一词，有人指出，中国历史上并无“清政府”。“无论如何，在历史事实上清代只有朝廷而从来没有什么政府。”“请史学家和大众传媒不要继续误用清政府一词了。”笔者认为，慎用“政府”一词是对的，但也并非不能使用“清政府”一词，只要作一番考证即可，这也是笔者考证“政府”一词的本义。_*本文的政府作用，指政府在商品流通中的作用。胡为雄历史上并无“清政府”，载理论前沿1997年第16期封三。有人指出，“政府”一词，在中国文献中最早的记载是唐天宝二年(743)，“李林甫领吏部尚书，日在政府，选事悉委侍郎宋遥、苗晋卿。”胡三省注云：“政府，谓政事堂。”唐宋时，称宰相治理政务的处所为政府。此后各朝代，政府一词在各典籍文献中，基本都是指这个意思。也就是说，在中国古代“政府”一词，与现代所指的“政府”不是一个概念。因此，历史上并无“清政府”一说，无疑是正确的。在西方，“政府”一词的英文形式是government，动词govern由希腊文(拉丁文形式是kubernatis)演化而来，意思是舵手，隐喻指“果敢地驾驭城邦”，间接意思指“指导”，“支配”、“统辖”等。_(宋)司马光：资治通鉴卷二一五，唐天宝二年；“政府”一词最早的出处，载老年日报2004年1月5日。在英汉辞海以及简明不列颠百科全书等辞书中，Government有如下含义：(1)a对四肢的管理，对全身的控制。b有道德的举动，合乎道德的行为。(2)统治行为、支配过程：指权威领导和强有力的控制。(3)a统治的官位，统治的权威，统治的职能。b管理官员的任期，统治期限。(4)古代指由地方长官、行政首脑管辖的政治单位或行政区域。(5)a在同一结构内，一个词对另一个词在一定的格或一定的语气上的影响，也叫支配关系。b这种影响的作用、效力。(6)a不断行使权威，对一个政治单位行使职能。b制定政府的政治职能，有别于执行政策决议。(7)a政府、政权。指一个政治单位凭借以行使权威和职能的组织机构。根据权力的内部分配，通常可以把这种机构(或组织)分成几部分。b政治制度、法律、习惯复合体，通过它使管理职能在一个具体的政治单位中得以贯彻。(8)政府也指组成一个政治单位或组织的管理机构的全体人员。如，构成一个政治单位的的管理单位并组成工作机构的全体官员。政治官员和公务员。掌握国家主要行政部门、或其他政治单位主要行政部门的小团体，负责指导和监督公共事务。除了以上内容外，还有一些意义。这说明在西语中，“政府”是一种十分宽泛的概念。按照莫利斯的观念，在14世纪以前，Government主要意味着行使司法职权。在近代主要指代议制政府。因为代议制政府的基础是三权分立，所以说中国没有西方式的代议制政府。可见，政府这一概念有广义与狭义之分。广义的政府等同于国家，包括权力机关(立法机关)、行政机关(执法机关)、审判机关(司法机关)；狭义的政府是指国家行政机关，包括中央政府与地方政府，多数情况下是指代表国家的中央政府。通常情况下，人们是在广义的范围内运用政府的概念。从近代以来，西方式“政府”概念引入中国，在近代的文献中，就有这种概念的“政府”出现，至今天仍然如此，而这时的“政府”就是指国家行政机关，包括中央政府与地方政府。“政府”与“阶级”等词一样，是中性名词，不同性质的国家都可以使用，在中国，虽然古代与现代有很大区别，但并非不能使用“政府”一词，就如同我们常用的“阶级”一词，在中国古代也同样没有这类词，在撰写研究论著时，仍然可以使用。笔者认为，只要我们所指的“政府”有以上所说的固定概念，就完全可以使用，不应该称为“误用”。_由北京社会科学院哲学研究所杜丽燕研究员提供。卫兴华主编市场功能与政府功能组合论，经济科学出版社1999年，第209页。二、关于抑商问题大约从上世纪七十年代开始，抑商就成了经济史学界关心的热点问题，学者们围绕各朝代政府是否推行了抑商政策展开讨论。对清代政府执行的是什么政策，大致有两种看法：一种认为政府推行的是抑商政策；另一种则认为政府没有推行抑商政策，两种认识都可以例举出许多史料进行证明，致使清代的抑商问题相争不下，很难得到比较一致的结论。然而，在这些争论中，对于抑商到底指的是什么?几乎没有不同意见。简言之，包括笔者在内，绝大多数学者都是用现代经济学理论来解释抑商所指内容的。在这里，我们忽略了一个重要的历史事实，就是清代的学者、决策者是如何认识抑末、抑商的，所以有必要对此进行重新探讨。明清时期，征商即抑末、抑商，是决策者、执行者及学者的共同认识，政府也以此为基本国策。反过来看，除了征商是抑末、抑商的内容之外，当时人并没有提出别的抑末方式，所以征商也应该是抑末的唯一内容。命题的反面，即抑末也就是向商人征收商税。可见，明清时期的人们把抑末、抑商看成是对商人收税，而这就是抑末、抑商内容的唯一所指，并非包含其他内容。之所以推行这种国策，与当时国家的经济结构有重要关系。清代前期历届政府都认为“民以食为天”，所以他们不敢轻视农业，但在决策时也并未把农业、手工业与商业对立起来，而是以农为本业，其次是手工业、商业。由于从事手工业、商业所获得的报酬比从事农业来的快且多，就会促使更多的农民去经商，历届决策者都害怕弃农经商的人多了，影响农业发展。清代前期决策者认为，向商人征税可以抑制经商人口增加，但从当时的实际看，经商人口不但没有减少，而且还有所增多，在整个地主制经济的运转中，农业、手工业、商业比例适中，是协调发展的，从未发生只发展农业，不发展手工业、商业，使比例失调的情况。因此，抑末政策并未能起到抑制商业人口的作用，商业仍不断发展。_邓亦兵：清代前期抑商问题新探，载首都师范大学学报2004年第4期，第18页。作为向商人收税的抑商政策，确实贯穿于清代前期的始终，实践证明这种政策是十分合理而正当的，因为税收是每个政府管理国家经济的正当手段，古今中外，概莫能外。清代政府征收商税的目的非常明确，为了得到能使政府正常运转的经费，同时疏通商品流通的渠道，保证百姓生活必需品的供应。所谓抑末、抑商，实际是政府控制经商人数的方式，而作为农业国，商业人口当然要少于农业人口，无疑也是正确的。但这种抑制有一定限度，实际的情况是当时的产业结构没有改变，商业人口继续增长，商业也不断发展。政府有诸多法令保证抑末政策的推行，其中不乏保护商人利益，及低关税率。虽然社会上存在种种屡禁不止扰害商民的事情，商人实际上能得到多少政策的保障值得考虑。然而，清代前期决策和执行者对抑末、抑商的看法，确与我们把抑商完全赋予现代经济学的内容毫不相干，所以讨论抑商问题的基本点，应该是当时人的认识。当然也不妨用现代经济学理论，从整体上分析清代前期政府推行的商业政策，但这应该是包含抑商政策在内，且比抑商问题涵义更广泛的课题。三、管理成本管理的概念包括内容广泛，本文不可能涵盖全体，所以这里所谓管理，专指政府对市场的管理。市场政策是政府对买卖双方在市场交易过程中规定的行为准则。管理则是各级地方政府官员执行中央政府有关政策的过程。应当说，清代前期的政府并没有如现代政府一样，提出若干十分明确的市场交易政策，但是在当时的商品流通中，中央政府确实下达了一些有关的政策、法律、法规，各级地方政府也进行了管理。清代前期政府对市场的管理，主要表现在对牙行、商人、商品的管理方面。牙人是一种经纪人，牙行是经济中介组织。他们主要通过中介和为买卖双方服务的活动，向所服务的对象抽取佣金，也称牙佣。政府通过牙人、牙行对市场交易进行管理，所以赋予牙行一些管理职能，如代缴税金，平准物价，监督度量衡，维护地方治安，对往来商人、船户、车户、脚夫施行管理，监督经济活动中的违法行为，以及为各地方政府财政和各项工作承担某些服务的职能。尽管在社会上对牙人、牙行责难的语句频繁出现，以致在政府官员的奏折，各级政府部门的奏章公牍中，也是议论纷纷，但是政府只是严加管束，并未取消牙人、牙行。这是因为，在市场交易中，经纪人是不可缺少的，物价、度量衡需要有人监督，经济活动中的一切违法行为，需要有人管理。对这些事务的管理，如果没有牙人、牙行，则各地方政府必然要设立专职官员，有牙人、牙行代替政府行使这类职能，各级政府自然可以节省许多经费、人力和时间。如果管理成本指财力、人力和时间的话，那么可以看出，清代前期政府对市场交易的管理成本是很低的。_邓亦兵：清代前期政府的市场政策与管理，见中国商业史第4卷，中国财经出版社(即出)。经君健等主编中国经济通史清代经济卷(中)，经济日报出版社2000年版，第13111352页。同样低成本的管理还有对民商。这里把商人分为民商与官商。政府对于民商推行的是一种宽松的政策，放手让商人在市场上自由竞争。除了收税之外，商人经营什么?价格多少?如何运输?怎样储存?完全由价值规律来调节，商人自己决定，对此政府没有行政干预，所以政府的管理成本是很低的。对官商的管理成本则比较高。政府把官商“当作施行财政政策”的一种工具，所以官商应国家需要而产生，又直接为国家财政服务。他们既享受国家给与的经营权，优惠政策，部分直接投资，又必须为国家财政缴纳更多的税款，即官商以向政府纳税、报效、捐输作为对政府的回报。政府也依靠官商的回报，收回大量资金，使财政收入得到保障。正因为此，政府必然对官商进行严格管理和控制，尽管政府不是如前代那样委派官员直接经营，是以雇募官商的方式，但这种雇募经营仍然要政府抽出专门机构的官员来执行，使政府投入了人力、资金和时间，所以比起民商，其对官商的管理成本是增加了。_经君健：明清时代山西商人的性质问题，载文史研究1994年第1、2期，第910页。邓亦兵：清代前期的民商，载中国经济史研究1997年第4期，第130144页。经君健：明清时代山西商人的性质问题，载文史研究1994年第1、2期，第910页。邓亦兵：清代前期的官商，载北京社会科学1997年第4期，第4755页。对商品的管理，则要作具体分析。政府推行官商经营专卖商品的制度，其管理成本也是很高的。如食盐，尽管政府的管理与前代官督商销制不同，是令盐商“组成商帮，或商纲，作为承销盐斤的基本单位，纲头或纲首称为总商，负责领导全纲的售盐业务，并主要负责承包一纲税课”，颇有一点“自治管理”味道，但仍然可以看出，政府要设立专官专职，并制定专门禁私盐的法律，及对无引销盐者实施刑事处罚的法规，不仅花费时间，而且也要投入更多的财力。再如茶叶，实行专卖制度，政府规定茶引，商人按引运茶，无引者以私茶论处。在茶马贸易停止后，特别是到了道光年间，随着少数民族对茶叶的需求，茶叶贩运量突破原有的引额，已经很难再沿用专卖制度进行管理了，所以政府放弃了茶叶专卖，比起对盐的管理，茶叶管理成本要低些。对其它非专卖商品，政府几乎没有管理，完全依靠市场价值规律来调节，成本自然很低，但对粮食的管理成本则投入较多。政府创建了复杂的粮食流通、供需、储备等制度，地方官员每月都要收集本地区粮价、气候等情况，向中央政府奏报。政府据此进行决策。从实际看，这一制度对解决当时的粮食供需问题，起到很大作用，效益也非常明显。政府对牙行、民商及大多数商品的低成本管理，效益比较好，使清代前期的商业比以往任何朝代都发展，达到古代社会的最高峰。然而，政府对官商、专卖商品的高成本管理，效果不好，使官商不断破产，专卖商品中出现大量的私盐、私茶流行。究其原因，前者按市场规律进行管理，效果就好，后者没有按市场规律办事，则达不到好结果。对粮食的管理虽然成本投入较多，但也正是按照市场供需的规律进行的，所以效益也比较好。因此，政府是否遵循市场规律进行管理，则是以较少成本，获得良好效益的关键。_魏向阳：康乾盛世的扛鼎杠杆康雍乾时期经济立法纵横论首都师范大学出版1993年版，第99100页。四、具体制度本文以税收制度为例，来说明政府在制度变革中的作用。清代前期政府对税收制度有所创新，改变了明代的收税方式和标准。明代商品流通税分两部分，一是向船户收取过往船只费。二是先向船户征收船载商品税，再由船户向商人收取。明代规定商品税是从价计征，也就是将过关商品，先官为定价，颁发定价标准，然后按标准征税。清代一方面是改变计征方式，不再先为商品定价，而是根据商品量计征，即各关先按各商品在当地的贵贱程度、来源，以石、车、斤、匹、件、副、箱、篓、包等商品计量单位，规定应征数目，然后按单位数量征收。另一方面，把商品税改为向商人直接征收，但是征收标准还是沿袭明代按船只所载货物，分四等级征税，这样就出现了一个大问题。以浒墅关为例，绸缎的价值，与豆的价值大不相同，却以同一标准，按船只大小征税。又如对船只和小贩征收的豆税，小贩按每石七分纳税，船只按大小纳税，平均每船每石只纳二分六厘，显然是极不合理的。那么这种制度是如何改变的呢?先是康熙年间管理浒墅关的官员桑格提议重新规定标准，但建议被户部驳回。三十多年之后，另一位管理浒墅关的官员高斌再次提出改革意见，得到主管部门的批准，征收改为不论船只或小贩一律按商品量征收。由此收税制度的问题进一步引起中央政府的注意，并对当时建立的每个税关进行重新审核。其中以粮食为主的各关，大部分都改为计石征收了。_邓亦兵：清代前期税则制度的变迁，载中国史研究2003年第3期，第153168页。政府对商品税的改革，使不同种类的商品，按照不同的计量单位征收，更显公平合理。而且对每天通过数以千百万计的船只来说，每船装载的商品各不相同，以货物论数按计量单位为标准征收，注意到了商品价格的浮动水平与征收标准的关系，所以也可以说清代前期政府商品流通税制度的变更，是以市场机制为基础的，无疑是前进了。但是这种有效的改革至嘉庆、道光时期就停止了。其它方面的有关制度，在清代前期也有所创新，应该说，政府在其中起到主要作用。与此同时，政府的税收制度也存在缺陷。各税官在征税时，根本不按中央主管部门颁发的条例法规执行是一个普遍现象。造成这种状况的原因之一，是各关税制在调整中，有一个最常见的事实，即政府增加各关的税收定额，但不改变税收标准，物价上升，税收标准不变，税率降低，致使税收实际数量减少，不能完成政府规定的定额。这种低税率使整个税收制度产生了问题。按中央规定的征税标准征收，不敷定额，所以各税官常常私自更改标准，增加税收数量。原因之二是船户针对量船收税的特点，改造船只，加大载运量，偷漏税增加，也使实际税收数目减少。而且政府规定的标准，不能随物价浮动而及时改变，税收总额减少，使税官们的薪俸、管理关税的各项经费，都产生不足。因此，税官就用私自增加收税量的办法来补充缺额、缺款。这就形成在中央颁发的征税标准之外，又产生了法外法规，中央规定成了空架子。虽然顺治、康熙、雍正、乾隆四个时期政府都依据现实更改了税收标准，但修改跟不上实际变化，更何况嘉道时期没有再改变，这就使得税官根据自己的意愿，苛索商人，增加收税，年年相继，使商人的实际税负比政府规定的加重了。结论在清代，中央集权是国家政权的形式，专制体制是国家政权的本质。政府则是专制体制下执行权力的机构。清代的政府以皇帝为首，由朝廷中央各部大臣、及各地方官员组成，行使国家权力，其职能是巩固王朝的统治，维护社会秩序与安定。政府为了达到政治、军事、财政目的，制订制度，提出政策，进行管理，都很难离开经济。尤其一些政策落实的结果，总是体现在经济方面。政府的各种职能又是相互关联的，经济作用很难与政治、社会和军事作用分开。如果说政府制订了某些商业制度、政策，并进行了管理的话，其目的也首先是为了国家的财政需要，其次是稳定社会，减少和避免民间冲突。很难说政府为商品流通，为民众利益，提供什么服务，并象现代政府那样，提出若干十分明确的市场交易规则，制订管理商人的办法，制订符合时宜的各种制度。然而，从实际情况看，又不能说政府没有为商品流通制订制度，提出政策，进行管理，尽管不能与资本主义国家的政府作用相比，因为两者有本质的区别。政府在商品流通中的一些制度和政策，可以肯定地说，在当时的条件下是必要的，也是顺应市场经济发展的，说明政府对商品流通的政策、管理起到一定的积极作用。专制体制有统一和高效率的优点，一道谕旨下来，各地方政府都按照做，说改就改，不许不改。当然各地方的具体制度并非一样，政府是根据各地区的不同情况进行规定的，所以清代前期具体制度的创新，是政府强制性结果。当时的专制体制是以私有制为基础的，政府对私营经济并不过多干预，甚至还有一些保护措施，无形之中降低了管理成本。一般来说，制度创新和决策过程中，专制政府也并非是皇帝一个人的独裁，尤其对经济事务，先是监察机构官员提出疑问和意见，然后由中央各部官员、或各省官员进行讨论。这些官员往往都结合管辖区的具体情况，提出解决办法，最后由主管部门汇总，向皇帝报告，经皇帝批准执行。正是通过这一过程所产生的政策、制度，因地制宜，因时制宜，因势制宜，具有较强的可行性，增强了政府管理的能力，也正是由于清代前期专制政府的权力集中，各方面的职能权力随之加强，使得有关商品流通方面的许多具体制度得到创新。值得指出的是，专制政体本身的局限性，限制了政府在商品流通中发挥更大的能力。专制政府缺乏有效的社会制约，没有独立的权力中心牵制政府，致使中央政府在商品流通方面的职能权力过于集中，从而产生了许多政策性失误。由于政府的政策、管理、制度违背市场规律，落后于时代，从而使管理成本增加，管理商品经济的能力受到限制。清代前期政府建立的盐垄断行业，在建朝初期曾有利于增加财政收入，但经过相当长的时间后，则显示出固有的弊病，而且不能用行政的方法治理，只能依照市场规律来调节。根据当时形势，政府本来可以象对铜和茶一样，改变盐的销售方式，但政府固守旧制度，最终形成私盐流通越来越扩大，以致官盐难以占踞市场的局面。随着物价上涨，政府本来可以不断调整各关税则，使税则更符合客观实际，而政府对这些违背市场规律的旧制度，不敢越雷池一步，放弃了改革的机会，削弱和限制了自己管理商品经济的能力。对于接近实际，能抓住制度缺陷的基层官员提出的创新意见，中央主管部门多以政治原因为由驳回，显然，中央主管部门过多考虑的是与政治有关的事情，并未从经济角度，重视市场规律，致使一些制度的改革推迟了多年。权力过于集中和权力缺少监督是产生这些问题的重要根源。政府对商品流通的一些管制和某些制度缺陷，扭曲了社会资源的配置。因为皇权为主的国家利益在中国高于一切，社会资源也首先满足国家财政的需要，致使国家富足，百姓贫穷。这种制度缺陷为官员贪污，商人偷税创造了条件。例如在垄断行业中，政府建立管理机构，使一批官员直接介入流通过程，参与买卖。在税收制度中，税官可以根据实际情况，自行决定税则标准等等，这与政府决策的目的和思维方式也有关系。政府往往以维护统治秩序、社会安定为目的，以商民纳税“习已为常”，而且“沿续已久”等为词，怕改革生乱。其实