关于北京市客运枢纽规划建设运营体制的研究.doc

关于北京市客运枢纽规划建设运营体制的研究 1 目录目录 1研究背景研究背景.3 1.1客运枢纽的发展历史与趋势客运枢纽的发展历史与趋势3 1.1.1枢纽发展从单一功能向多功能演变3 1.1.2交通枢纽成为城市发展的催化剂4 1.1.3中国城市枢纽发展还处于一个起步的阶段5 1.2枢纽概念及分类枢纽概念及分类7 1.2.1枢纽的基本概念7 1.2.2核心功能在于换乘7 1.2.3枢纽分类和等级划分9 1.3枢纽是公益性的和准经营性的社会基础设施枢纽是公益性的和准经营性的社会基础设施10 1.3.1国家加大了投资体制改革的力度11 1.3.2社会基础设施的界定11 1.3.3准公共物品14 1.3.4准经营性项目15 1.4国内外枢纽建设、运营和管理经验国内外枢纽建设、运营和管理经验16 1.4.1投资和建设经验16 1.4.2运营和管理经验18 2问题与症结问题与症结.21 2.1北京客运枢纽获得长足发展北京客运枢纽获得长足发展21 2.2现状问题分析现状问题分析22 2.2.1客运枢纽的发展滞后于城市发展要求22 2.2.2审批程序复杂，建设周期长24 2.2.3征地拆迁成本逐渐增高26 2.2.4枢纽建设没有充分实现交通功能27 2.3现状问题症结分析现状问题症结分析27 2.3.1客运枢纽投融资体制变革滞后于政府职能变革和市场主体成长。27 2.3.2客运枢纽的定位不清晰28 2.3.3客运枢纽规划体系尚不健全29 2.3.4客运枢纽建设管理体制混乱30 3客运枢纽发展对策研究客运枢纽发展对策研究.32 3.1明确政府职能，提出相应的支持政策和投融资模式明确政府职能，提出相应的支持政策和投融资模式32 3.1.1枢纽建设纳入公益性事业，脱离可经营的业务32 3.1.2发挥政府在枢纽建设过程中的主导作用33 3.1.3转变政府职能，强化经济调节、市场监管和公共服务职能34 3.1.4融资方式的决策程序36 2 3.2加强部门协调，理顺规划、管理和监管体系加强部门协调，理顺规划、管理和监管体系36 3.2.1实现部门信息共享和公开37 3.2.2构建交通协调会议制度37 3.2.3构建顶层统合机构，强化交委顶层统合功能37 3.2.4制定相关的规则38 3.3健全建设体制，成立枢纽公司健全建设体制，成立枢纽公司38 3.3.1借鉴高速公路、城市道路和轨道交通建设的经验39 3.3.2枢纽公司成立的要求和过程42 3.3.3枢纽建设的投融资模式43 3.4拓展市场竞争机制，采取拓展市场竞争机制，采取“场运分离场运分离”运营模式运营模式45 3.4.1作为枢纽长期经营的手段45 3.4.2引入市场机制减少运营公司的成本46 3.4.3实际操作模式46 4研究结论总结研究结论总结.48 关于北京市客运枢纽规划建设运营体制的研究 3 1研究背景研究背景 1.1 客运枢纽的发展历史与趋势客运枢纽的发展历史与趋势 1.1.1 枢纽发展从单一功能向多功能演变 随着世界上城市规模的不断发展，城市内的交通方式也在不断发生着变化 以适应城市扩展的需要。在城市发展的早期阶段，人员交通运输的量比较小， 各种交通运输方式之间是相对独立的，人们并不需要面对不同交通形式之间换 乘的问题。第二次世界大战结束以后，世界上的城市进入了一个快速发展的时 期。城市人口的增加，城市面积的扩展，使得居民在城市中以及城市之问的移 动面临着困难。地铁、城际列车等交通方式得到了蓬勃发展，以前那种不同交 通方式之问简单的换乘方式也成了人员交通运输流量的瓶颈。在这种情况下， 产生了交通枢纽这种全新的建筑形式。交通枢纽将两种以上的交通形式组织在 同一组群建筑中，实现旅客在不同交通工具之间的零换乘(个别情况下是同一种 交通工具的不同线路之间的换乘)，免去了人们在换乘途中提着行李忍受日晒雨 淋之苦。在之后的几十年时间里，交通枢纽这种建筑本身也在不断的进化完善， 经历了一个从简单到复杂，从单一功能到多功能，从一栋建筑单体到带动周边 地区全面发展的的演变过程。 最初的交通枢纽就是在功能单一的车站的基础上向前发展一步而形成的， 将汽车站引入火车站内部，缩短了两种不同交通方式之间的换乘距离。在数十 年以后的今天，交通枢纽的形式已经大为完善了，功能也日趋复杂化。以国内 新建或在建的交通枢纽为例，新设计的上海人民广场交通枢纽内的常规地面公 交设施包括区域内的 26 个公交站点，52 条公交线路通过。其中，首末站 11 个， 始发线路 22 条；中途停靠站 15 个，过境线路 30 条。在全部的 52 条线路中， 全日线为 33 条，高峰线 3 条，夜班线 6 条。轨道交通方式包括地铁一、二号线。 而上海南站交通枢纽聚集了 2 条轨道交通线、20 条市内和市郊公交线路、5 个 出租车上车点等交通方式。在这里，不仅有上海南站火车站、上海南站长途客 运中心、轨道交通 l 号线、轨道交通 3 号线，还有规划中以南站为始发站至嘉 定的轨道交通 ll 线，甚至预留了沪杭磁悬浮上海南站站位置。与传统的轨道交 通枢纽站不同，铁路上海南站在国内首次实现铁路、公交、轨道交通立体连接。 而规划中的上海虹桥交通枢纽以及北京东直门交通枢纽则更是将 7 种不同的交 通方式综合在一个交通枢纽之中。 国际上交通枢纽规划研究的发展趋势是从过去单纯的枢纽设计转变为枢纽 的综合开发。在早期的地铁建设过程中，车站仅作为客流的集散点和换乘点， 并没有进行综合的开发规划。车站的设计也是以方便交通出行为目标。但随着 经济和汽车产业的发展，城市向外蔓延，人们越来越多地依赖小汽车，造成交 4 通拥堵、环境污染、社区归属感差等一系列的社会问题。最初为解决交通污染 问题，减少人们对小汽车的依赖，各国政府从改善换乘、停车和公交形象等方 面对枢纽站进行了大力的改造，但始终难以提高公交的使用效率。 在 20 世纪 70 年代后，许多城市开始尝试对枢纽站周边进行综合开发。通 过混合的土地开发，和枢纽站周边良好的出行、生活和工作环境，再加上枢纽 站自身的交通优势，吸引越来越多的人到枢纽站周边工作和生活，提高了公交 的使用效率，缓解了交通拥堵和环境污染的状况。此外，通过采取有效的政策， 由枢纽开发所带来的经济效益也可以在一定程度上补偿地铁运营的亏损。 1.1.2 交通枢纽成为城市发展的催化剂 在交通枢纽建设的初期就通过高起点规划区域布局，把车站人流、物流、 资金流、信息流整合起来，使交通枢纽变为经济枢纽。交通枢纽由于其汇集大 量人流，交通便利的优点，很自然的对商业具有很大的吸引力。甚至这种商业 的聚集效应还不断的向周边地块辐射，带动整个区域的发展。 这种做法在国际上已经有了许多成功的范例。目前国内新建和在建的交通 枢纽也都是按照这个思路进行设计的。以上海南站交通枢纽为例，上海南站尚 未正式启用，附近地区的商铺、房产等已经先热起来，许多有关上海房产分析 文章中已多了一个“南站板块”的新名词。包括地下和站厅在内共 76 万平方 米面积的上海南站商铺则未开先热。目前上海南站小面积商铺租金平均每平方 米每天十多元，超过了已经成熟多年的铁路上海站商圈。百联集团、新世界集 团、第一医药商店、第二食品商店等市内外 40 余家商业企业率先参加了上海南 站站厅 12 个网点的投标竞争。而位于石龙路上的一个商铺，一年内日租金从每 平方米 3 元多迅速增至 62 元，可谓近水楼台先得利。上海南站交通枢纽的出 现，使徐汇区内环线外区域房地产趋热，“南站板块”有望成为当地楼市新贵。 不同于铁路上海站，上海南站周边有着大量的居住小区，南站交通枢纽在运营 前就开始拉动二手房市场价格。 在国外也有类似的实例如巴黎的蒙巴那斯交 通枢纽位于巴黎市中心地带，交通枢纽的建设带动了周边区域的城市更新，昔 日曾经破旧的区域现在已经形成了高档商圈。 交通枢纽周边人群集聚、车流集聚，商机随之集聚。高级办公楼宇和大型 商业设施临轨道交通枢纽型站点而建，站点与建筑的融通塑造大商圈的概念， 蓬勃汇聚的人气不断带来经营回报以坚挺物业价值的上涨。在未来，传统的商 业模式的潜力已经被发掘到了极限，而交通枢纽型商业将成为特色性商业或区 域性商业的导向和指南。关于交通枢纽型商业，包括三种概念。一是轨道交通 枢纽型商业中心，主要指公共交通的枢纽干道发生变化后产生的新兴商业中心。 二是门户型商业中心，主要指进出大城市的交通门户的商业配套设施建设，如 北京市建设中的东直门交通枢纽。三是建设与快速交通干道配套的通路型商业， 关于北京市客运枢纽规划建设运营体制的研究 5 包括汽车旅馆、经济型旅馆以及与交通有关的服务设施，比如交通出口要道、 停车场的商业设施、匝道口商业等。 在未来交通枢纽商业必将会有进一步的发展与演化，在国外有一些建筑师 不断的在进行这方面的探索和尝试。在满足了交通枢纽建筑对效率和效益的要 求之后，人性化的设计即人的对舒适性要求成为了设计师更高的追求。例如把 更多的自然光线、新鲜空气、自然的环境引入到交通枢纽这样的大体量建筑的 内部从而减轻使用者的压抑感。在交通枢纽内部流线日趋复杂的情况下增强空 间的可识别性从而减少旅客对文字标识系统的依赖，这也是提高使用效率的有 效途径。在未来交通枢纽商务区的功能已经从以交通为主转化到交通换乘和商 业并重。人们到这里也许并不是为了出行。交通枢纽商务区成为区域的中心， 人们约会、休闲购物的地点。这里的办公楼也因为其地理位置便利而成为商务 人士青睐的目标。 城市的交通网络达到一定程度的时候，交通枢纽必然会成为非常重要的城 市节点，这个城市节点不仅有交通枢纽，也会产生很多商机。如今，有关轨道 交通引爆的地产商机问题，早已在线路动工之初就被发展商、投资客和小买家 透支殆尽。在单一的地铁概念逐渐令大中小投资者普感审美疲劳之际，汇集多 类交通线路、将地铁概念引申为复合立体交通网络概念的交通枢纽型商业横空 出世。交通枢纽与商业活动中心结合在一起，融交通换乘、购物、休闲、娱乐， 乃至商务、酒店等多种功能于一体的模式在国内各大城市形成不可阻挡的发展 趋势。 1.1.3 中国城市枢纽发展还处于一个起步的阶段 进入 21 世纪以来，中国的大城市逐渐进入了爆炸式发展的阶段。在北京、 上海这样的大城市里短时间里出现了许多交通枢纽，而更多的交通枢纽也在规 划之中，这些交通枢纽的建设对缓解城市交通的压力起到了很大的作用。这些 建成的项目中有成功的实例也有失败的教训。由于交通枢纽在中国还是一个新 生事物，所以在建设的过程中免不了出现一些失误和遗憾，但这也为以后的项 目积累了宝贵的经验。 无论在上海、北京和中国其他城市，新建的这些交通枢纽在很大程度上解 决了居民出行的换乘问题，减少了交通换乘站对城市道路和土地的占用，缓解 了城市道路拥堵的程度。一些交通枢纽在设计之初就是与周边区域同步规划的。 另一些则是只设计了交通枢纽。无论哪种情况，交通枢纽的建设对周围区域的 影响力是显而易见的。 由于在国内交通枢纽的设计建设还处于一个起步的阶段，前段时期内设计 建成的交通枢纽在规模和功能布局上与国外先进的交通枢纽建筑相比还存在着 一定的差距。有些乘客在不同交通工具之间的换乘距离过长，甚至行人要通过 6 室外穿过建筑前的广场来进行换乘，造成广场环境的混乱，失去了建设交通枢 纽的意义。同时，也会影响到这个区域的商业价值。 还有些交通枢纽未能处理好交通功能与商业开发的关系，只是将这两种不 同的功能上下叠加。这种简单的处理未能充分发挥交通枢纽对商业的促进作用。 真正高效的交通枢纽商业，应当在一定程度上与枢纽本身相渗透，但又不影响 到枢纽功能的正常运转。这种既合且分的做法在尺度把握上是比较困难的。首 先设计师要对乘客的类型要有精确的分析，哪些是潜在的顾客，哪些只是匆匆 过客。商业与交通区域的比邻，可以吸引潜在的顾客，而不影响那些赶时间的 乘客。商业距离太远，对换乘顾客缺乏吸引力，融合太多也会造成功能上的混 乱。在确定这个尺度的过程中，设计经验和心理学的知识在这里都是非常重要 的。 国内首个“城市交通枢纽型”购物中心，位于上海两条主要轨道交通的交 汇点一中山公园站，其中轨道交通二号线连接上海虹桥、浦东两大机场，轨道 交通三号线则途经上海的两个火车站。在同一幢建筑体内，顾客可以通畅地到 达地铁、轻轨、公交车站、出租车站和停车场，实现多种交通方式的垂直“零 换乘”。 总面积达到 32 万平方米的购物中心，涵盖了大型百货、大型超市、 餐饮以及书城、影院等不同商业设施。其中，仅百货类品牌及专卖店就超过 1800 个，约占上海所有 3600 多个中外百货品牌的一半。此外，大楼的 12 层至 60 层，还配备了建筑面积 24 万平方米的办公楼和 44 万平方米的五星级酒 店。 目前上海共有 4 条轨道交通线路，长度为 120 多公里，在轨道交通枢纽站 已发展出人民广场、徐家汇等大型商务区。按照 2002 年发布的上海城市交通 白皮书的规划，到 2010 年前，上海将建成总长度为 400 公里的轨道交通线路。 在上海“十一五”规划纲要中，也首次明确披露了上海将在未来 5 年大力发展 交通枢纽型商业。 虹桥综合交通枢纽中心是上海“十一五”规划建设的一大亮点。其位于上 海市中心以西约 13 公罩的虹桥机场西侧，总规划面积 2626 平方公罩。为了 促进长三角地区社会经济进一步快速发展，增强上海对长三角的辐射和带动作 用，上海市政府提出了虹桥综合交通枢纽的建设设想。项目涵盖高速、城际铁 路，磁浮交通，城市轨道交通等各类轨道交通设施，公交巴士、长途巴士、出 租车、停车场库等在内的道路交通系统以及虹桥航空港等多种交通方式，设 计的综合性堪称空前。虹桥综合交通枢纽的建设，将使上海出现一个大型的以 对外交通为主要功能的综合交通枢纽，增加一个以交通生活服务为主的大型现 代服务业集聚区项目。在上海的西部，靠近外环线，将出现一个日流量在 40 万 一 60 万人次的既流动又相对“恒定”的“移民”城市。因此，对虹桥交通枢纽 周边 8 平方公里土地开发功能定位的基本出发点，就在“以人为本”，最大限 关于北京市客运枢纽规划建设运营体制的研究 7 度适应和满足来往于上海与国内外旅客的出行、住宿、餐饮、娱乐、休闲、观 光、商务等多层次的需求。 至 2010 年，上海将出现十大轨道交通枢纽型商务集聚地：上海新客站、上 海南站、静安寺、常熟路、徐家汇、上海体育馆、人民广场、虹口体育馆、东 方路、东安路。这十大新增轨道交通枢纽型商业集聚地中，目前还有不少处于 萌芽之态：旧公房密集，建筑物未拆平。但从业已开工建设和刚刚获得批复的 若干条轨道交通线路可知，在不久的未来，它们都将成为上海新一轮财富的集 聚地。 上海交通枢纽型商务区，包括三种概念。一是轨道交通枢纽型商业中心， 主要指公共交通的枢纽干道发生变化后产生的新兴商业中心。作为大型轨道交 通枢纽中心，五角场在“十一五”商业规划中已经被明确定为“城市商业中心” 。而此前一直表现较平淡的中山公园地区，也将得益于轨道交通规划，定位为 区域枢纽型商业中心；二是门户型商业中心，主要指进出上海的交通门户的商 业配套设施建设，如上海南站交通枢纽及虹桥综合交通枢纽中心；三是建设与 快速交通干道配套的通路型商业，包括汽车旅馆、经济型旅馆以及与交通有关 的服务设施，比如交通出口要道、停车场的商业设施、匝道口商业等。 1.2 枢纽概念及分类枢纽概念及分类 1.2.1 枢纽的基本概念 在城市轨道交通方面，“枢纽”一般含义指是两条或者两条以上轨道线路 交汇的车站。在公共汽电车交通中，把两条公共汽车线路交汇称之为“公交枢 纽站”。但有的文献中把乘客集散、转换交通方式和线路的场站统称为“城市 客运枢纽”。现在经常提到 “换乘枢纽”，但仅仅只有一个概念，国内尚未见 到相关研究。 从词语的本义上分析，“枢”指得是旧式门的转轴或承轴臼，乃主门户开 合之枢，引申为事物的重要部分；“纽”为可解的结、器物上用以提携或系绳 带的部件，乃提系器物之纽，引申为有关全局的关键，连接，联系；“枢纽” 由此用于比喻冲要处或事务的关键所在。 在实际生活中，枢纽的概念得到了全 面的应用： 在宏观层面，对处于要塞位置的城市或地区，可称之为枢纽。诸如 “交通枢纽城市” ， “国际枢纽城市”等。 中观层面，对于一个系统的关键点也成为枢纽，如在全国公路主骨架 的规划经常提到的“公路主枢纽” 。在交通运输网络中起关键作用的 综合性场站，如“运输枢纽” ， “客货运枢纽” ， “铁路枢纽” ，都属于 这个范畴。 微观层面，则存在计算机网络中的“枢纽” （hub） 、水利枢纽（如三 峡枢纽工程） 、电信枢纽、立交枢纽等概念。 8 由此可知，枢纽的基本词义和概念的应用是很广泛的，可以是“大区域” 含义，也可以为微观的“点”。但核心是指一个系统和事务的关键、冲要处， 具体某一类枢纽内涵又是在一个特指的边界环境里确定的。 1.2.2 核心功能在于换乘 从词语的本义上分析，“换”有两个方面的意思，一为互易、交换，二为 改变；而“乘”则有坐、骑的意思；“换乘”就是人员转换运输工具的行动 3。换乘的本质是一种交通行为。从出行者的角度理解，“换乘”是出行者在出 行过程中改变交通方式或交通工具的交通行为；从城市交通系统角度理解， “换乘”就是不同交通方式或者同一种交通方式内不同交通工具之间交换乘客 的全过程。 现在城市客运枢纽存在一种或者几种客运量占主导的交通方式，一般是对 外交通方式或者大运量的公共交通，比如轨道交通。一般可以根据枢纽的主导 交通方式来定位枢纽的核心交通功能。举例而言，机场枢纽的核心功能在于疏 解进出港交通，火车站的核心功能在于集散火车到发客流，长途汽车站则在于 满足长途汽车乘客达到和离开枢纽的要求。 对于大城市而言，主要的客运交通枢纽是基于轨道交通换乘的客运枢纽。 从对“枢纽”和“换乘”的解析，对基于轨道交通的换乘枢纽作如下的理解： 轨道交通是城市和城市交通的一部分，在这个边界环境中，不仅是两 线以上的车站构成是城市交通系统的枢纽，一条线路的中间站也可以 视为城市交通系统中的关键冲要处枢纽。 轨道交通换乘就是出行者在轨道交通与其他交通方式之间实现交通行 为的改变，包括出行者通过步行、自行车、小汽车、摩托车等方式到 达或离开轨道交通车站，在不同轨道交通线路之间转乘，以及在轨道 交通与对外交通（铁路、飞机）之间转移。如图所示。 图 1居民利用轨道交通出行流程 关于北京市客运枢纽规划建设运营体制的研究 9 作为轨道交通，就其特殊性而言，它是大运量的交通方式，车站的集 疏能力往往与接驳的交通工具的特点和周围的道路系统疏解能力密切 相关，与周围的开发强度也有关。这些地区往往是城市交通系统的 “瓶颈” ，是轨道交通和外部客流联系的“咽喉”部位，处理不当容 易造成交通拥挤和混乱。 严格意义的讲：换乘是出行过程的一个转换的过程，枢纽则是一个实 体，从交通设计的角度理解，空间的概念应包括三个部分，即：轨道 车站、与其他交通方式换乘的设施（以下简称“换乘设施” ） 、疏解道 路系统。 图 2枢纽的示意图 1.2.3 枢纽分类和等级划分 交通枢纽基本功能一般可以分为三种： 交通功能。提供轨道和其它交通工具间的换乘服务。提供人员停留、 车辆的停放和集散空间，包括提供乘客上下车区域、停车场、乘降泊 位和人行道；提供交通信息服务等。 广场功能。城市大门的标志景观（考虑周围景观，设置标志物） ；情 趣开放、各种集会活动的开放空间（绿地、植被、喷泉等） ；集散人 流、观光人流的驻留场所；大型灾害避难及逃生场所。 城市功能。拥有一定的城市功能（如商业、办公等） ；提供各种方便 的服务（停车场、自行车存车场、公共厕所、公用电话、信息提供等） ；站点与周边用地融为整体，可以是地区的发展核心，城市副中心。 10 图 3枢纽的功能示意图 枢纽在轨道系统中的作用不同，在城市所处的区位不同，决定了枢纽整体 功能是综合的，不是单一的，其表现形式一般为： 城市节点型。城市节点型。当该枢纽既是地区或城市的交通中枢，同时车站周边地 区又是该地区的中心商业区时，对土地的使用需求很高，这类枢纽就 具有上述三种功能特点。不仅可以“锚固”轨道交通网络，有效地控 制整个线网的空间形态；同时这类枢纽作为地区发展中心，有可能发 展成为副中心，是城市由单中心向多中心发展的关键、催化剂，带动 城市向多中心分散结构发展。其交通服务的范围往往是全市性的，具 有快速直接的交通联系，可达性好。而且可以引导城市的空间结构的 调整。 交通枢纽型。交通枢纽型。此类型枢纽多为普通类型的车站，满足交通服务功能， 不具备对城市空间发展的支撑作用，其作用在于交通网络和系统的整 合，满足客流吸引区范围内城市居民的交通出行需求，服务于局部地 区。 客运交通枢纽的主要功能是实现多种交通方式、多个方向线路的衔接，使 乘客能够迅速、方便、安全地换乘，为构架快速公共电汽车线网提供支持。一 个高效、方便的换乘系统是现代化公共交通系统的基础，而布局合理的枢纽站 是换乘系统的重要组成部分。目前北京市的换乘系统主要以地面中途站换乘为 主，客运交通枢纽的建设与需要差距很大。根据北京市的情况，客运交通枢纽 划分为以下三类： （1）综合客运枢纽：是多条城市轨道交通线路（包括地铁、轻轨、市郊铁 路以及铁路）交汇，并且与市区多条地面公交线路以及出租汽车、私人汽车等 形成良好衔接关系的、客流换乘量大的客运枢纽。枢纽的位置一般位于铁路客 站以及轨道交通线路交汇点附近，或者是主要客运走廊的交汇点。例如：东直 门、西直门、六里桥、四惠、北京站、北京西站、北京南站等枢纽。 （2）长途客运枢纽：是多条外埠公路长途客运线路的起讫点，与市区轨道 交通线路、多条地面公交线路以及出租汽车、私人汽车等形成良好衔接关系的， 关于北京市客运枢纽规划建设运营体制的研究 11 进出市区客流交换量大的客运枢纽。枢纽的位置一般位于快速路和城市对外放 射道路交汇点附近。例如：望京西站、祁家豁子等枢纽。 （3）公交枢纽站：是不同方向多条公交线路衔接，或者是局部区域多种交 通方式相衔接的公交枢纽站。例如：动物园、一亩园等枢纽站。 根据北京城市总体规划和城市布局发展需要，考虑主要客流走向及公 交快线系统的布设，经研究确定，2008 年之前应确保建成的客运交通枢纽为 9 处，总用地面积约为 40.1 公顷，其中：应建成的综合客运交通枢纽 5 处，包括： 东直门、西直门、六里桥、四惠、西客站南广场；长途客运枢纽 2 处，包括： 菜户营、望京西站；公交枢纽站 2 处，包括：动物园、一亩园。此外，争取改 造 2 处枢纽，即北京站和北京南站枢纽，总用地面积约为 3.5 公顷。 1.3 枢纽是公益性的和准经营性的社会基础设施枢纽是公益性的和准经营性的社会基础设施 城市交通基础设施投资的直接依据是城市发展的总体规划和城市阶段性经 济社会发展规划，虽然城市发展的需要是城市交通基础设施投资的根本依据， 但这种需要是通过政府的规划来规范，而不是市场价格的调节。因此，规划性 或者计划性，是城市交通基础设施投资决策依据上的最大特点。 1.3.1 国家加大了投资体制改革的力度 投资体制改革一向被视为国家经济体制改革的重点和难点，改革开放多年 来，我国投资体制虽然处于不断地调整和完善之中，但改革一直未能到位。 2003 年党的十六届三中全会召开以后，投资体制改革的进程明显加快。党的十 六届三中全会通过的中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决 定中指出：“更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用”，“放宽市 场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行 业和领域”，“加快推进和完善垄断行业改革。对垄断行业要放宽市场准入， 引入竞争机制。有条件的企业要积极推行投资主体多元化。加快推进铁道、邮 政和城市公用事业等改革，实行政企分开、政资分开、政事分开。对自然垄断 行业要进行有效监管。”2004 年 7 月发布的国务院关于投资体制改革的决定 中指出：“要按照完善社会主义市场经济体制的要求，在国家宏观调控下充分 发挥市场配置资源的基础性作用，确立企业在投资活动中的主体地位，规范政 府投资行为，保护投资者的合法权益，营造有利于各类投资主体公平、有序竞 争的市场环境，促进生产要素的合理流动和有效配置，优化投资结构，提高投 资效益，推动经济协调发展和社会全面进步。”按照上述指导思想，国家从转 变政府管理职能，确立企业的投资主体地位；完善政府投资体制，规范政府投 资行为；加强和改进投资的宏观调控；加强和改进投资的监督管理等各个方面， 对投资体制改革提出了全面深入的指导意见。 12 国务院关于投资体制改革的决定的发布实施，标志着我国投资体制改 革进入了一个新的历史时期，是改革开放以来力度最大、范围最广、综合性和 系统性最强的一次改革，为深化城市交通基础设施投融资体制改革指明了方向。 1.3.2 社会基础设施的界定 枢纽是城市道路交通系统中重要的社会基础设施。在我国，城市基础设施 被定义为既为物质生产又为人民生活提供一般公共条件的公共设施，是城市赖 以生存和发展的基础。 城市基础设施总体上可分为两大类，即工程性基础设施和社会基础设施。 工程性基础设施包括城市的能源、供排水、交通、通信、环境和防灾等系统。 而社会基础设施则包括文化娱乐、教育科研、医疗卫生、体育运动、行政管理、 金融保险、商业服务和公共住房等领域。 按照承担功能的不同，城市基础设施主要分六大系统，即能源动力系统、 供排水系统、交通运输系统、通信信息系统、生态环境系统和防灾保障系统。 城市交通运输系统主要有城市航空交通子系统，包括城市航空港、市内直升机 场以及军用机场等设施；城市水运交通子系统，包括海上以及(或)内河港口、 码头；城市轨道交通子系统，包括城际铁路系统和市内轨道交通系统两部分， 它们通常是大城市公共交通的主体系统；以及城市道路交通子系统，包括长途 汽车站、高速公路、公交站场、市内加油站、停车场、城区道路以及桥涵、隧 道等，它们承担着城区陆上日常客货交通运输的主体功能。 城市交通基础设施从分类上可以分成公共产品、准公共产品和私人产品， 或者分成经营性设施和非经营性设施。按照市场规律，对于经营性资产和私人 产品，它们的投资决策主要依据市场需求。但是在城市交通基础设施的投资决 策中，无论其是不是公共产品或者私人产品，也无论其是否为经营性设施，它 们投资决策的直接依据并不直接来自市场的需求变化，而主要来自城市的发展 规划。即依据城市总体规划、城市阶段性经济社会发展规划的总体要求和发展 目标而进行投资决策，即便是经营性私人产品的城市交通基础设施投资决策， 也要在规划或者计划的指导下做出。因为城市交通基础设施的投资虽然在各个 不同的系统或者领域中进行，但其服务的对象却是城市整体。只有服从整体的 需要，城市各个基础设施的独立运转才能保证城市整体运转的协调。因此，服 务城市整体发展的需要是城市交通基础设施各个系统投资决策的最直接依据。 也正因为这个原因，有人提出在城市交通基础设施建设中“投资占三分、管理 占七分、经营占十分，而规划则占十二分”。 因此，虽然随着市场机制在城市建设领域的引入，城市交通基础设施建设 已打破了完全由政府包办一切的体制，有收益的基础设施的具体投资和运营可 以交给企业运作，政府只需对公益性基础设施承担投资责任，但实际上，不论 关于北京市客运枢纽规划建设运营体制的研究 13 是企业投资还是政府投资，具体建什么项目、项目规模的大小、项目的服务范 围等规划决策还都是由政府做出。这也是政府在市场经济环境下主导作用的体 现和要求。 一般要通过具体的融资方式或者融资工具才能从可能的渠道获得资金。目 前，我国可用于城市交通基础设施的融资方式主要包括自有资金、银行借款、 发行债券、设立基金和项目融资（主要模式是 bot 及其变形）。 表 1常见模式比较 主要模式土地资金管制经营权公共性 boo（建设拥有经营）出卖受让人价格管制受让人弱 bbo（购买建设经营）出卖受让人价格管制受让人较弱 lbo（租赁建设经营）出租承租人价格管制承租人较弱 bot（建设经营转让）出卖承建人价格管制承租人中 bto（建设转让经营）出租承建人价格管制发展商中 合资经营自行建设合资 共同中 管理外包自行建设自行投资 承包人较强 政府独资自行建设自行投资 自行经营强 建设拥有 经营 公共性 政府独资 合同限制 政策限制 管理外包 合资经营 建设经营 转让 建设转让 经营 租凭建设 经营 购买建设 经营 私有性 图图 1 不同融资模式的公有与私有程度比较不同融资模式的公有与私有程度比较 随着城市交通基础设施投资市场化的不断深入，城市交通基础设施的投资 主体越来越多元化，融资方式也越来越多样化。一方面大大拓展了城市交通基 础设施建设的资金渠道，也更加稳定了城市交通基础设施的资金来源，但同时 也对投资者选择适当的投融资方式提出了更高要求。因此，如何根据城市交通 基础设施系统自身的技术经济特征，在多种多样的融资方式中选择合适的融资 方式，确定合理的融资方案，成为投资决策重点考虑的问题。 交通行业属性对融资方式的要求 从交通经济学特性上，可以把城市交通基础设施所属行业分为可经营性基 础设施和不可经营性基础设施。这种分类的理论基础是城市交通基础设施所提 供产品的公共产品特性以及相应的可销售性。城市交通基础设施产品的可销售 性决定了城市交通基础设施是否适合市场化，能够实现多大程度市场化。相应 14 地，市场化程度的高低则决定了城市交通基础设施进行市场化融资可能性的大 小。 城市交通基础设施可销售性是指产品或服务能够进入市场进行买卖的潜力 和可能性，也是基础设施能够由私营部门通过市场机制提供的可行性。城市交 通基础设施可销售性评估的理论基础是新古典经济学关于市场失灵的相关理论， 包括公共产品理论、自然垄断理论和外部性。 世界银行在1994 年世界发展报告中，对交通基础设施的可销售性进行 了评估。世界银行所使用的指标包括：竞争潜力、货物和服务的特征、以使用 费弥补成本的潜力、公共服务义务和环境的外部性，如表 2 所示。 表表 2 私营部门提供服务的可行性因交通基础设施构成的不同而不同私营部门提供服务的可行性因交通基础设施构成的不同而不同 竞争的 潜力 货物与服 务的特性 以使用费弥补 成本的潜力 公共服务义务 （权益问题） 环境的外 部因素 可销售 性指标 城市公共汽车高私人高很多中2.4 城市轨道运输高私人中中中2.4 干线和支线道路中会员中极少高2.4 城市道路低公有财产中极少低1.8 港口与机场设施低会员高极少高2.0 港口与机场服务高私人高极少高2.6 资料来源：世界发展报告（1994 年）：为发展提供基础设施 ，中国财政经济出版社，1994 年版。 按最高 3 分，最低 1 分，世界银行认为，得分在 1.8 以上的都可以采用市 场化的方式进行运作。结果是，除了城市道路是 1.8 分外，大部分交通基础设 施都在 1.8 分以上，都可以用市场化来推进。由于定价的困难，私营部门参与 市内道路经营的可能性最小。同时，世界银行还对基础设施的改革按不同的分 类提出了改革建议，如表 3 所示。 表表 3 交通运输改革的选择方案交通运输改革的选择方案 中等收入国家 可销售性指标低收入国家 变革中正在改革的高增长 城市公共汽车2.4c1c1c1c1 城市轨道运输2.4bbbb 干线和支线公路2.4aa,b-tolla,b-tolla,b-toll 城市道路1.8aaaa 港口与机场设施2.0a,ba,ba,ba,b 港口与机场服务2.6b,c1b,c1b,c1b,c1 注：a：商业化的公共机构；b：特许或租赁；c：不受规章限制的私营部门； c1：受市场管制的私营部门；c2：受价格管制的私营部门；d：社区和使用者自助。 资料来源：世界发展报告（1994 年）：为发展提供基础设施 ，中国财政经济出版社，1994 年版。 关于北京市客运枢纽规划建设运营体制的研究 15 因此，交通行业的技术经济特征对行业自身的融资方式将产生直接的影响。 首先，公共产品特性、可销售性以及外部性的强度直接决定了投资主体的产生。 对于公共产品程度高、可销售性差、具有较强外部性的基础设施，显然政府是 主要的，甚至是惟一的投资主体。而政府作为城市交通基础设施的投资主体， 其融资方式将主要受制于政府本身的政治约束、行政约束和财政约束。相反， 公共产品程度低、可销售性好而外部性弱的城市交通基础设施完全可以按照市 场机制产生相应的市场投资主体，其相应的融资方式则完全遵循市场规律的约 束。对于介于二者之间的城市交通基础设施则以政府和其他投资者合作的方式 比较适宜，而相应的融资方式也将主要受市场规律的约束 1.3.3 准公共物品 综合现代西方经济学的有关理论，社会资源可分为公用物品（public goods）、私用物品（private goods）和准公用物品（或称混合用品，quasi public goods）三类。纯粹的公用物品同时具有三个特征，分别为：效益的不可 分割性，消费的非独占性，受益的“非排他性”。纯粹的公用物品是由政府财 政来提供的。消防、公共照明是纯公用物品的典型例子。 客运枢纽是一种社会资源和物质资源，从公共性和市场性划分，具有“准 公共物品”的特性。一般而言，混合物品既可由私人部门通过市场提供，也可 由政府部门直接提供，或是由政府部门给予补贴的办法通过市场提供，即在混 合物品的供给中，市场的因素与政府财政的因素兼而有之，而不单由政府包办； 例如拥挤性的公用物品，市场的供给和政府的供给都是可以选择的形式，至于 实践上以何者为主，则可视具体情况而定。但同时，这些公共设施的使用者 （受益人）则要向政府缴纳一定的使用费为代价。公交场站设施建设和经营的 资金，一方面来源于向使用者收取的费用，另一方面也有可能来源于政府的补 贴。 表 2公共物品的特征分析 竞争性 排他性有无 有私人品共同资源 无俱乐部产品纯公共品 1.3.4 准经营性项目 项目区分的原则是基于产品或服务的分类理论及投资行为的分类理论。根 据项目的可销售性或者说可收费性，包括市场化收费以及政府相应补贴等，把 投资项目分为可经营性项目和不可经营性项目两大类。根据这两大类确定相应 的投资主体。原则上，经营性城市交通基础设施都应该由市场化主体承担投资 者的角色，而相应的融资方式则由投资者根据市场规律进行选择，可以综合采 用各种权益性融资和债务性融资工具。而对于非经营性城市交通基础设施，其 16 投资主体依然是政府，相应的融资方式将主要以财政融资为主，并辅助以银行 借贷或者发行债券的方式。 表 3城市交通基础设施项目区分 项目属性交通基础设施投资主体 纯经营性项目 收费高速公路、收费桥梁 等 全社会投资 经营性项目 准经营性项目 轨道交通、收费不到位的 公路等 政府适当补贴，吸纳各 方投资 非经营性项目敞开式城市道路等政府投资 但是，随着技术条件的变化和制度演进，城市交通基础设施的可经营性也 在发生变化。新增城市交通基础设施进行投资决策时，首先应该评估其可经营 性程度，并同时研究可经营性实现的机制和方式。对于能够设计出可收费机制 的项目原则上都应该采取市场化的投资主体，并以市场化方式进行融资。但是， 对于需要在短时间内迅速筹集投资资金进行大规模投资的城市交通基础设施， 特别是在某些紧急状态下需要进行投资建设的项目，无论这类项目是否可经营， 都是政府责无旁贷的投资任务，而财政资金将成为主要的融资方式。 1.4 国内外枢纽建设、运营和管理经验国内外枢纽建设、运营和管理经验 1.4.1 投资和建设经验 美国 投资主体是以私人为主，政府为辅。美国城市交通基础设施建设以市场竞 争为主。美国的经济哲学从来就是“凡民间能做的事情政府绝不插手”，因此 基础设施服务主要由民间提供。铁路系统是 19 世纪民间资本利用欧洲资本市场 建立起来的，能源、交通运输、电信等其他行业基本上也都由民间投资经营， 甚至许多学校、医院也是私立或私人捐赠。惟一的例外是公路全部由政府建设， 但这也算不上是垄断，因为免费公路只有投入没有产出，而且政府并不排斥私 人建造。 融资手段也是市场化筹措。市政债券是美国城市交通基础设施建设最主要 的融资。手段。主要种类包括由发行主体的全部税收收入担保的普通责任债券 和项目收益债券。普通责任债券是依据地方政府的所有收入来担保和偿还的。 地方政府偿还债券的能力和意愿取决于其经济实力、财务状况和债务负担。收 益债券是依靠向用户收费或专门的税收收入来加以偿还的。 政府广泛地为卫生保健、高等教育、交通(高速公路、收费公路、港口和机 场)和公用事业(供水、污水处理、电力、天然气)等项目发行收益债券。但对于 一些收益不足以偿还债务的建设项目，如会展中心和路灯系统，地方政府则通 过特定的销售税、燃料税或将两者结合起来偿债。 关于北京市客运枢纽规划建设运营体制的研究 17 市政债券是美国证券市场最主要的组成部分之一。为加强市政债券市场的 发展，美国联邦政府甚至地方政府都采取了对购买市政债券的利息收入免征所 得税的措施。 种种举措使美国市政债券信用等级、变现能力得到加强，市场容量得以增 加，成为美国城市交通基础设施建设的最主要的资金来源。 法国和德国 投资主体是以政府主导。法国和德国在城市交通基础设施投融资体制上非 常相似，政府都是建设项目的投资主体。政府在城市交通基础设施的投资中都 起到了非常大的作用，如城市道路、地铁等，这些项目完全由政府财政预算投 入，如果财政资金不能满足投资需求，则由政府向银行贷款，但贷款数额必须 控制在财政长期预算收入可偿还的范围内；另一类是经营性的或可收费的项目， 如供水、供气、污水处理、垃圾处理等，政府允许企业进入，鼓励企业通过市 场融资，但视项目的重要程度，政府提供一定比例的注册资本金。 对于影响重大的项目主要由中央政府投资。如巴黎的香榭丽舍大街、内外 环线都由法国政府投资；德国州际高速公路由德国联邦政府投资。城市一般性 的基础设施项目，中央政府投资也占有很大的比重，各级地方政府和企业承担 相应的投资责任。如慕尼黑市的地铁建设与维护，投资的 50来自联邦政府、 30来自巴伐利亚州政府、20由市政府筹集。 欧洲国家在基础设施领域放弃完全的国家所有制是从 20 世纪 80 年代开始 的，其中放弃对电信的政府垄断只不过是最近三四年的事情。政府放弃对基础 设施垄断的理由主要是政府经营的效率低下难以应对经济全球化的大趋势，政 府难以筹集所需资金。 目前法国政府在城市交通基础设施领域推行“委托管理”模式，就是依照 法定程序，通过竞争，选定一家公共企业或私营企业对城市交通基础设施进行 建设和管理，其经营管理过程受政府部门的监督。政府将城市交通基础设施经 营权交给企业，但拥有对基础设施的控制权，核实和监督合同所规定的技术、 财务等方面运作情况。企业通过收费等手段以及其他有利条件来建设和运营， 自负盈亏，承担风险。具体方式主要有直接管理、租赁管理、托管管理和特许 经营权管理。“委托管理”模式取得了积极成效，实现了政企分开，有利于扩 大投资来源和实行严格的责任制度，保证了工程质量，提高了管理水平。 法、德两国城市交通基础设施投融资的一个非常重要的特点就是进行法制 化管理，城市交通基础设施的规划设计、项目筹资、投资建设、企业经营及城 市交通基础设施使用无一例外地法制化，将有关政府部门、相关企业以及居民 的权利与义务用法律的形式确定下来，杜绝责权不清现象。 18 法国和德国政府十分重视对项目建设的前期规划。对于城市交通基础设施 建设，政府都要做出长期规划，规划期可达 10 年，具体项目一般由行业协会提 出，由政府(及议会)审批决策。 融资渠道的特征是多样化。对于经营性城市交通基础设施项目，法、德两 国采取多种方式筹集建设资金，包括银行贷款、项目融资、bot 等国际通行方 式筹集资金。此外，还采取租赁方式建设城市交通基础设施项目。如拟建一个 垃圾处理厂，政府与私营项目公司签订协议，政府授予项目公司特许经营权， 项目公司负责项目投资、建设和运营。在项目运营期间内（如 50 年），政府每 年偿付租金，项目公司则拥有财产所有权和经营权。 国外改革的要点和启示 国外城市交通基础设施投融资体制改革有以下一些共同要点： 第一，扩展融资渠道，创新融资方式。城市交通基础设施项目在增加政府 资金来源的同时，将出资主体转移到私人部门，努力吸引私人资金投入，采取 特许经营方式或通过让渡政府部分或全部的投资决策权和投资回收权，来吸引 私人资金的股权参与。 第二，确定固定的融资渠道、融资主体和融资方式，保证资金来源的稳定 性。在本国的金融市场环境下，在确定部分财政资金的专款专用以外，确定政 府部门为融资主体，建立一种制度化的融资行为模式，在市场中介体系支持下， 定期发行市政债券，并不断寻找潜在的私人投资者。保证政府资金专款专用， 最主要的就是建立专项基金与专项借款。 第三，提高城市交通基础设施投融资效益。一方面是提高政府投资决策水 平。包括建立职能明确、权责清楚的城市交通基础设施管理机构，减少对投融 资建设的不当干预；制定严密的城市交通基础设施建设规划和有针对性的投资 计划；完善城市交通基础设施的投融资决策机制；对城市交通基础设施分部门、 分行业进行区别管理，对不同类型的企业，采取不同的管理模式等。另一方面 是积极引进市场竞争机制，支持和鼓励社会投资者参与基础设施的投资实施和 运营管理。私人部门主要有两类参与方式，一类是在运营管理上采用管理权参 与方式，即通过签订各类承包合同来使国有部门与私人机构共同担负某项服务 的责任，以节约费用，同时提高城市交通基础设施的运营效率和服务水平；另 一类是前面提到的所有权参与或称股权参与方式，在引进资金的同时，也引进 私人机构的投资实施效率。 国外城市交通基础设施投融资的做法和实践最重要的启示有三条：一是城 市交通基础设施投融资体制的市场化改革是一个必然的趋势，良好的体制是塑 造健全理性投融资行为的基础和前提；二是城市交通基础设施的投融资建设和 运营管理必须依靠市场这只“看不见的手”和政府这只“看得见的手”协调管 理。完全靠政府管制不行，完全靠市场机制也不行。三是市场化改革对政府在 关于北京市客运枢纽规划建设运营体制的研究 19 城市交通基础设施建设和管理上提出了更高、更严格的要求，城市交通基础设 施投融资行为要在市场利益激励、市场风险约束以及政府主导和行政监管下进 行。 1.4.2 运营和管理经验 目前巴黎、伦敦、东京、纽约、莫斯科、汉堡等大都市都拥有集城市轨道 交通、铁路、航站、公路客运和市内常规公交于一体的综合换乘枢纽。许多大 型枢纽规划设计十分注意地下空间的利用，并且将商业、餐饮和文化、旅游建 筑设施容为一体，实现了多种交通方式快速、舒适的无缝换乘，形成了许多不 同规模与等级的“交通综合体”。 为了协调多种客运方式的关系、推进公共交通为主体的综合运输，许多大 城市相继出现了“交通联合会”组织(如巴黎 stp、旧金山 mtc、伦敦 lic)， 致力于客运枢纽建设、经营与管理，包括制定相应的规则、规范条例。 香港：香港：香港公交汽车场站主要分两类：一类是各专营巴士公司自己管理的 首末站（服务