集体林权制度改革有关问题研究-以福建为例论文.doc

集体林权制度改革有关问题研究 以福建省为例48目 录内容摘要1一、集体林权制度改革进展情况及评估4（一）改革的政策背景4（二）改革的基本方案6（三）改革的进展情况7（四）主体改革的经验8（五）改革的成效10二、福建省深化集体林权制度改革的经验做法11（一）深化林业融资制度改革，解决林业融资难问题11（二）发展森林保险，分散林业经营风险14（三）建设林业合作组织，提高林业生产组织化程度15（四）改革林业服务体系，组建林业服务中心17（五）规范森林资源流转，促进规模化经营18三、制约林业发展的深层次矛盾和问题19（一）林权抵押贷款制度亟待健全，林业信贷扶持力度不够19（二）森林保险尚待推进20（三）林业生产组织化程度有待提高21（四）林业服务体系有待健全，投入资金不足21（五）森林资源流转有待规范22（六）林区基础设施建设滞后22（七）林业管理部门职能转变难24（八）林业管理方式转变不到位26四、深化集体林权制度改革的制度框架和主要政策措施26（一）创新和完善林业融资体制，加快推进林权抵押贷款26（二）健全森林保险制度，降低森林经营风险28（三）加强林业合作组织建设，提高林业生产组织化程度29（四） 健全林业社会化服务体系，为林业发展提供优质高效服务31（五）建立规范有序的森林资源流转机制，完善森林资源流转体系32（六）逐步推进育林基金减征改革，完善林业公共财政预算体制33（七）加快林业管理部门职能转变33（八）加快培育林业要素市场，推进林业要素市场化配置34（九）加大林业公共财政投入力度，完善集体林业支持保护制度35附件（样本县集体林权制度改革评估）37内 容 摘 要福建省是重点集体林区，集体林产权不清、产权主体缺位等问题影响了集体林业的发展。因此，要加快林业发展，必须从产权入手。2003年福建省在中国率先全面开展集体林权制度改革，到2006年底，福建省已经基本完成明晰产权的主体改革任务，落实集体林所有权、经营权、处置权、收益权，实现还山于民、还利于民、还权于民。通过集体林权制度改革，明晰了林业产权，林地权属得到有效落实。林业产权问题解决后，集体林业发展中存在的其它问题需要集体林权制度配套改革加以解决，所以，近几年福建省进行了如下配套改革：创新生态公益林管护机制、推进林权抵押贷款和森林保险、提高林业生产组织化程度、改革商品林采伐管理制度、完善林业管理体系、建设林业服务体系、规范森林资源流转、深化林改培训等。通过配套改革，减轻了农民负担，增加了农民收入，解决了集体林业利益分配中的矛盾，建立了林业服务体系，创新了林权抵押贷款制度，缓解了农民林业贷款难问题，调动了农民造林的积极性，营林生产明显加快，非公有制经济造林比重增加。福建省在集体林权制度配套改革中取得了一些经验，可供南方集体林区其它省借鉴，主要包括：（1）省政府建立了林业融资改革联席会议制度，省林业厅也与各金融机构建立了会商制度，为林权抵押贷款提供组织保证；探索林业贷款有效模式，包括林权直接抵押贷款、担保公司担保贷款、农户联保贷款、政府信用贷款等。（2）在县、乡两级建立林业服务中心和分中心，形成县乡一体、互联互动的服务网络，为林农提供政策咨询、审批、培训等服务；建立森林资源评估、伐区设计、木竹检验、林业物证鉴定等社会化中介组织。（3）修订福建省森林资源流转条例，规范了森林资源流转；依托林业服务中心，建立林木交易市场，为森林资源的公开、公平流转提供了平台；制定林木交易规则和规范化管理办法。近几年集体林权制度改革取得了一定的成效，解决了一些制约集体林业发展的问题。但是，还存在一些问题尚未得到解决，具体包括：（1）林业融资渠道单一，林业融资期限较短，林业贷款利率较高，林业贷款担保机制不够完善；（2）森林保险参保率低；（3）林业经营组织化程度低；（4）林业服务体系建设投入资金不足，林业服务体系覆盖面有限；（5）林区基础设施建设滞后；（6）集体林权制度改革对农户收入增长的贡献度有待提高。以上问题需要进一步深化集体林权制度改革予以解决，为此，本研究提出了深化集体林权制度改革的制度框架和主要政策措施，具体包括：（1）完善林业贷款财政贴息政策，加大财政贴息力度，提高财政对林业小额贷款的贴息率；进一步完善林业信贷担保方式，大力推行以专业合作组织为主体、由林业企业和林农自愿入会或出资组建的互助性担保体系；建立林业金融服务平台。（2）扩大森林保险的范围，提高森林保险的覆盖面，满足林农多样化的保险需求。建议财政加大森林保险保费的补贴力度。（3）制定各种优惠政策扶持林业合作经济组织，并且确保各种优惠政策落到实处，以促进其健康快速发展；大力扶持林业专业合作经济组织的基础设施建设，对林业合作经济组织免收登记注册费、免收增值税、免收印花税，实行林木种苗补助、贷款贴息补助、森林保险补助；优先享受国家各项扶持政策。（4）全方位、多渠道、多层次地增加对林业社会化服务体系建设投入；加大对林业社会化服务体系的财政支持力度，保障林业社会化服务体系顺利运行。（5）将林业行政事业单位的人员经费和公用经费全额纳入财政预算，稳定基层林业机构及其从业人员，然后逐步降低育林基金提取比例。（6）保障集体林权制度改革工作经费，重点解决县、乡、村三级林改经费困难问题，确保基层工作机构的正常运转。（7）将森林防火、林业有害生物防治、森林资源监测、林权管理以及林业执法等方面建设，纳入各级政府基本建设规划，将林区道路、供水、供电、通信等基础设施建设纳入相关行业的发展规划，各级政府应切实加大林业基础设施的投入。（8）各级政府要完善森林生态效益补偿基金制度，按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，采用诸如“下游补上游”的方式多渠道筹集公益林补偿基金，逐步建立和完善财政补偿、受益者补偿与合理经营利用自我补偿相结合的长效机制。随着财政收入的增加，中央财政应逐步提高森林生态效益补偿标准；地方财政也要加大补偿力度；尚未启动省级生态公益林补偿的省份应抓紧实施；各级政府应鼓励开展生态公益林林下利用，增强自我补偿能力。（9）建立商品林建设项目的补贴制度。林业补贴制度是政府基于森林资源的社会公益性、市场弱竞争性以及森林资源经营者的产权受限等原因而实施的一种经济诱导制度。随着我国经济的迅速发展，各级政府已经有实力进一步增加对林业建设的资金投入。因此，今后政府对于森林资源经营者给予必要的补贴不仅是必要的，而且是现实可行的。在具体补贴方式上，其形式可以多样，可以采取直接补贴和间接补贴相结合的方式。 集体林权制度改革有关问题研究 以福建省为例福建省具有丰富的森林资源。全省山地多、平地少，人均耕地更少，耕地主要集中在闽东南地区，林地主要集中在闽西北地区，土地资源空间分布的地域差异显著。全省林业用地面积1.36亿亩，其中有林地面积1.15亿亩，森林覆盖率达到63.10%，居全国第一；活立木蓄积量5.32亿立方米，居全国第七；竹林面积1490万亩，居全国首位，约占全国竹林面积的1/5；经济林面积1688万亩，有12个县被国家林业局授予“中国经济林之乡”。福建省是我国南方重点集体林区，集体林地所占面积比重很大，集体林地面积占全省林地总面积约90%，集体林业的发展决定着福建林业的走向和未来。林改前，由于集体林产权不清、经营主体缺位，福建林业普遍存在造林难、护林难、防火难、林农致富难、资源增长难、林业发展难等问题。为挖掘林地生产潜力和增强集体林业活力，进一步发挥市场对林业生产资源的优化配置作用，加快全省林业发展，2003年福建省委、省政府在总结历次改革探索的基础上，在全国率先开展集体林权制度改革。 一、集体林权制度改革进展情况及评估（一）改革的政策背景福建是重点集体林区，包袱重、困难多、深层次矛盾比较突出。造成这些问题的因素很多，但核心是集体林产权不清、经营主体缺位问题。因此，要加快新时期林业发展，就必须从产权入手，全面开展集体林权制度改革。具体说，改革的动因主要有以下三个方面：1产权不明晰建国以来，特别是20世纪80年代以来，福建省就集体林权问题进行了一系列改革，表面看山有主、林也有主，但要真正依法落实到林农却很困难，大部分集体林还存在着法律意义上的产权不明晰，突出表现在：一是经营主体错位。农民得益少，林农作为集体林区经营主体的地位没有得到有效确立。此类山林在福建省集体林中占大部分，主要是人民公社后一直延续下来由集体统一经营的山林。三明“分股不分山，分利不分林”的林业股份合作制改革，由于受历史条件限制，股东会被村委会架空（股东会和村两委是一套人马、两块牌子），林农个人股权虚置，权益得不到落实，大部分森林沦为“干部林”。这些山林由村集体统一经营管理，其所得收入大部分作为集体开支，广大农民从林业收入中得到的实惠少。这类林看似人人都有份，其实人人都没份；看似人人都在管，其实人人都不管，实际上由少数村干部操纵，极易出现以权谋私、贪赃枉法，造成资源破坏、干群关系紧张。二是产权界定不清。20世纪八十年代初期，福建省开展了以“稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制”为主要内容的林业“三定”工作，名义上落实了自留山、责任山，实行了山林经营承包责任制，但由于工作粗放，实际上许多山林界线不明，证山不符，造成山头地块无法落实，经营承包责任制形同虚设。随后，为消灭荒山，打破“两山”，实行“谁造谁有”政策，许多林农占山造林，导致这些山林权属更加复杂，说是有主，又不确定，出现占而不治，既不肯转让，又不敢长期投入，造成这些山林得不到有效开发。面对上述问题，不少地方已自行开展改革探索，但在实际操作中一些地方没有严格依法依规，存在决策不民主、程序不规范、内容不公开等问题，甚至个别地方村干部“暗箱操作”，借改革之名，行贪污腐败之实，损害农民利益。因此，福建省委、省政府在全省推行集体林权制度改革，对权属进行梳理，对利益进行调整，显得十分必要。2发展的需要一直以来，集体林区普遍存在“五难”现象：造林难。群众不愿造林，集体没钱造林，导致个别地方采伐迹地无法及时更新；护林难。群众护林积极性不高，盗砍滥伐屡禁不止，一些地方还出现“要致富上山去砍树”现象，森林资源人为破坏严重；防火难。群众对森林防火漠不关心，出现了“干部打火、群众观火、领导恼火”的现象，造成森林火灾屡屡发生；投入难。农民不敢投入，社会不愿投入，林业部门没钱投入；科技兴林难。产学研脱节，科技人员存在“为经费而科研，为职称而科研”的现象，农民连最简单的“一锄法”技术都不愿学，林业科技成果无人问津，束之高阁，制约了林业经营水平的提高。究其原因，主要是集体林产权不明晰，所有权虚置，林农作为林业经营主体的地位没有真正确立。林业经营好坏与他们无直接利益关系，林农参与林业建设积极性不高，社会各种生产要素难以向林业流动。只有把林权问题解决了，才能从根本上解决林业“五难”问题，解放林业生产力。因此，开展集体林权制度改革是加快林业发展的需要。3群众的呼声在福建省国土面积中山地约占80%，山地是农村最重要的生产资料之一，农业人口在很大程度上需要靠山吃山，特别是在当前工业化、城市化程度不高、农村劳动力转移能力有限的条件下，解决农民增收问题还得依靠发挥山的优势和山的潜力。20世纪90年代中后期以来，通过落实林业生产责任制，竹业、花卉、名特优经济林和速生丰产林建设已在山区经济发展和农民增收中发挥了重要作用，不少地方出现了“农民吃饭靠田，花钱靠山”的喜人现象。近年来，随着山林经营收益的提高，群众耕山意愿日益强烈，“耕者有其山”的呼声越来越高。20世纪90年代不少地方在集体林改革中由于民主决策不够落实，主要采取林木转让、押金承包等经营形式，使得集体山林集中由少部分能人、有钱人经营，形成“大户林”。大多数有意愿耕山的林农却无山可耕，靠山不能吃山，与山林经营大户之间矛盾重重。大户心虚，不敢大胆投入；群众眼红，毁林盗伐“吃大户”现象时有发生，影响了林业持续经营和林区安定稳定。因此，开展集体林权制度改革，还山于民、还利于民，是党和政府回应百姓呼声的具体行动，得到了广大林农的热烈欢迎和拥护。（二）改革的基本方案2003年4月，福建省人民政府下发了关于推进集体林权制度改革的意见，并于2003年5月28日召开了全省集体林权制度改革动员部署大会，对林改工作进行具体部署和安排。1. 改革的总体目标从2003年开始，用3年的时间，全省基本完成集体林权制度改革任务，实现“山有其主，主有其权，权有其责，责有其利”的目标，建立起经营主体多元化，权、责、利相统一的集体林经营管理新机制。2. 改革的范围改革的范围主要是林木所有权和林地使用权尚未明晰的集体商品林及县级人民政府规划的宜林地。生态公益林和权属有争议的林地、林木，暂不列入改革范围，但如果可以通过改革化解纠纷的，可以在明确权属后，一并予以改革。3. 改革的主要内容这次集体林权制度改革是一项系统改革，不是简单的确权发证，而是重在“四权”（所有权、经营权、处置权、收益权）同时落实。改革的主要内容包括：一是通过折股量化、股权到户（联户）或以人口、农户为单位均分、均包等形式，把集体林木所有权和林地使用权明晰到户、联户或其他经营主体；二是通过承包、租赁、股份合作、折价转让等多种形式，建立以林农为主体的微观经营主体，放活山林经营权；三是通过简化林政管理手续，放宽商品林采伐限制，实行木竹自主经营，落实林业经营者对林木的处置权；四是通过降低木竹税费，还利于民，确保林业经营者的收益权。4. 改革的方法、步骤一是宣传发动，提高认识。要求加强对改革工作的组织领导，及时制定改革实施方案，培训改革技术人员，组建改革工作队伍，加大改革宣传力度，让广大林农了解改革、支持改革、参与改革。二是试点先行，制定方案。要求认真开展调查研究，摸清现有集体山林的经营管理状况，了解群众对推进改革的想法和意愿，并在改革全面铺开之前，先开展试点工作。在试点的基础上，以村为单位，制定具体实施方案，经村民会议或村民代表会议讨论通过后方可付诸实施。三是规范操作，有序推进。要求在林木所有权、经营权和林地使用权落实后，依法签订书面合同，明确权利和义务，及时发放林权证，并建立和健全档案制度，做到先易后难，有序推进，确保质量。（三）改革的进展情况为了加快林业发展，进一步发挥林业在经济社会发展中的重要作用，福建省于2003年在全国率先开展集体林权制度改革，在国家林业局的关心指导和省委、省政府的正确领导下，改革进展顺利，取得了初步成效。改革到位的地方，有林地面积增加，林业开始呈现出一派生机勃勃的景象，为集体林区的可持续发展闯出了一条新路。福建省集体林权制度改革总体分为主体改革和深化改革两个阶段。在主体改革阶段，福建省集体林权制度改革以林业产权为核心，重在落实“四权”（所有权、经营权、处置权、收益权），实现还山于民、还利于民、还权于民。到2006年6月30日为止，福建省完成主体改革任务，有99.5%的村完成明晰产权的主体改革任务。在2007年以来的深化改革阶段，福建省实施以“稳定一大政策、突出三项改革、完善六个体系”为内容的配套改革，创新生态公益林管护机制，推进林权抵押贷款和森林保险，提高林业生产组织化程度，改革商品林采伐管理制度，完善林业管理体系，建设林业服务体系，规范森林资源流转，深化林改培训。 （四）主体改革的经验1. 依法依规依照农村土地承包法，即通过改革恢复“集体所有是集体内部成员共同所有”的本来面目，使集体经济组织内部成员平等享有承包经营集体山林的权利，实现“耕者有其山”；依照村民委员会组织法，即确保改革重大事项严格按程序经村民会议或村民代表会议讨论通过，保证村民的知情权、参与权和决策权，防止暗箱操作、以权谋私，做到公平、公正、公开。2. 尊重历史福建林业经过了多次改革，山林状况十分复杂，如果采取“推倒重来”的方式，势必会引发乱砍滥伐和农村新的不稳定现象。在改革中，福建省始终保持政策的稳定性和连续性。对权属已经明确，并为实践证明是行之有效且大部分群众满意的经营形式，均予以维护；对自留山、“谁造谁有”等政策依法落实、完善；对在改革前签订的合同，只要是符合国家法律政策、转让行为规范、合同真实有效并依约履行的，均予以维护；对合同有不完善和不规范的地方，采取“动钱不动山”的办法进行利益调整，加以完善规范。3. 分类指导根据山区、半山区和沿海的不同情况及各地社情、村情、林情的不同，坚持一个村一个林改方案，由村民民主决定改革模式，不搞一刀切。政府部门主要根据林农对山林的依赖程度，实行分类指导。对依赖性强的，原则上实行均山，实现实物意义上的“耕者有其山”，解决农民就业和持续增收问题；对依赖性一般的，允许采取多种形式，本着先村内、后村外的原则，首先保证本村内部愿意耕山的林农有山可耕，剩余山林可以对外发包，并通过对发包收入的分配，使没有耕山意愿的村民也得到一定的经济补偿；对依赖性不强或没有什么依赖性的，经村民民主决议，可以通过公开竞争的方式对外发包，通过对发包收益的分配，保障村民林业收益权。4. 以民为本群众是这次改革的主体，在操作中始终以群众“愿意不愿意、满意不满意、答应不答应”为标准，充分发动群众、依靠群众、相信群众，只要不违反法律政策，采取哪种改革模式、利益怎么分配、疑难问题如何解决等，都由农民自己决定，任何部门都不得横加干涉、包办代替，做到体现民意、顺应民心、谋求民利。5. 利益兼顾这次林权改革不仅仅是调动农民一方的积极性，而且要调动社会各方面的积极性。因此，改革中始终注意妥善处理好集体和个人的利益分配关系。一方面，坚持把利益的大头留给农民，确保农民通过改革得到实惠；另一方面，加大宣传力度，引导农民自觉交纳林地使用费，保证村集体的合法收益和基层组织的正常运转，真正体现以家庭承包为主的统分结合的双层经营体制的内涵。6. 坚持稳定第一改革中始终注意处理好改革、发展和稳定三者的关系，坚持把稳定放在第一位。对以前林地和林木流转不规范、林地开发谁占谁有等历史遗留问题，本着尊重历史、尊重事实、依法依规原则，妥善处理，做到既客观看待当时历史背景，又正视现实存在的问题，引导双方通过协商或司法途径解决；对群众不理解、因历史遗留问题纠纷较多的地方，本着先易后难的原则，待条件成熟后再开展改革；对出现的各种山林纠纷，认真梳理、调处，逐步加以解决，促进社会安定稳定。（五）改革的成效林改有效地解决了制约林业发展的一些问题，实现了“山定权，树定根，人定心”，集体林业焕发出了新的活力，林区经济社会发生了深刻的变化。1. 减轻了农民负担，增加了农民收入从2003年林改以来，福建省先后取消了农业特产税、林业保护建设费等农村税费，省级以下地方政府各种名目林业收费项目也被取消，大幅度降低了农民负担，2010年开始福建省育林基金减半征收，进一步降低了农民负担。林改后，农民成了集体山林真正的主人，拥有了属于自己的生产资料。目前林地年租金由林改前的每亩35元上升到目前的1030元，林木价格由每亩200500元上涨到10003000元。经营毛竹效益明显提高，亩均立竹量从林改前的80多根增加到现在的150多根，全省毛竹生产量从1.8亿根增加到3.4亿根，10寸的竹材由每根78元上升至1620元，经营毛竹收入从每年每亩300多元增加到800多元。有的地区还通过大力发展速生丰产林，有效地提高了林业经营效益，增加了林业收入。2. 促进了农民造林、护林林权改革确立了农民林业经营主体地位，广大农民和社会各界自觉参与造林、育林、护林，发展林业生产的积极性空前高涨，很多地方出现了“争苗造林”情况。2005年以来，全省年造林面积连续五年超过200万亩，比改革前翻了一番。农民的护林意识明显增强，“看好自家山、管好自家林”成为农民的自觉行为，有效加强了对森林资源的保护。3. 促进了农村社会和谐通过林改，推动了农村民主管理和民主理财，减少了一些村干部“暗箱操作”、乱卖山、乱花钱的现象。同时，广大村干部作为村集体内部成员，也与群众一起公开透明地参与分山分林，主动带领群众一起耕山致富，改善了干群关系。各地成立了防火、防盗、防病虫害等护林协会，共同防御自然灾害，促进了农民之间团结协作。林改期间，福建省解决了2.3万多起涉林纠纷（涉及面积193.1万亩），促进了林区稳定和谐。林改还促进了乡风文明，农民忙完山下忙山上，忙完山上忙加工，思想观念发生了重大变化，学知识、学技术、争致富逐渐成为农村的一种社会风尚。4. 完善了林业管理和服务林改后，全省建立了66个县级林业服务中心、1000多家林业行业协会、200多家森林资源评估等中介机构，为林农提供了便捷、高效、优质的服务，推动林业部门和基层组织的职能转变。5. 完善了相关林业法规针对改革过程中遇到的问题，着力加强林业立法，相继出台了福建省森林资源流转条例、福建省林木林地权属争议处理条例、福建省林权登记条例等。这些法规有效指导和规范了福建省集体林权制度改革。二、福建省深化集体林权制度改革的经验做法产权是林业改革的核心，但明晰产权仅仅是第一步。面对林改后出现的经营单位变小、资金缺乏等问题，必须深入开展综合配套改革，才能巩固林改成果。福建省对深化集体林权制度改革进行实践探索，在林权抵押贷款、森林保险、林业生产组织化、林业服务体系改革和森林资源流转等方面，取得了有益的经验，可供借鉴。(一）深化林业融资制度改革，解决林业融资难问题针对林改后林业发展资金需求旺盛的问题，自2003年起，福建省开展了以林权抵押贷款为主要内容的林业投融资改革。1.密切配合，建立“银林合作机制”省政府建立了林业融资改革联席会议制度，省林业厅也与各金融机构建立了会商制度，为林权抵押贷款提供组织保证。2.因地制宜，探索林业贷款有效模式福建省正在实践的林业贷款模式包括：林权直接抵押贷款，是指林权所有者直接以林权证为抵押物向金融机构借款。该模式中间环节少，手续简便，融资成本较低。担保公司担保贷款，是指林农以林权证向专业担保公司提供反担保，由担保公司为林农提供贷款保证，银行发放贷款。该模式金融风险小，但融资成本较高。农户联保贷款，是指农村信用社结合农村信用村、镇的创建工作，以林农联保的方式发放的贷款。该模式手续简便，但仅适合农信社发放贷款。政府信用贷款，是指由政府组织协调，指定国有资产投资公司统借统还，林业中小企业及林农使用并偿还贷款本息，当地农村信用社为委托贷款行办理贷款的发放和结算业务。该模式以政府信用担保，金融风险小，但手续繁琐，适用范围小，较难推广。3.简化操作，便民惠民结合实际，简化评估程序和放贷手续，如对信用村、户，林权抵押贷款免予评估；对非信用村、户，可采用以造林成本为基础确定林木评估价值的办法。4.完善服务，防范林权抵押贷款金融风险林业部门履行“一个确认、两个承诺”制度（即林权证合法性和真实性的确认；在抵押贷款期间未经抵押权人同意，不得发放林木采伐许可证、不予办理林权变更手续），有效防范和化解金融风险。对于不能及时还贷的企业或个人，债权人可以根据贷款合同约定通过林业要素市场将抵押物进行拍卖处置，收回贷款，从而将林业贷款风险降低。5.健全林权证抵押贷款制度林权证作为贷款抵押物是融资制度改革试点的一个突破，为确保抵押物的安全，避免原林权所有者对林木资产随意处置导致债权人的合法权益受到侵犯，福建省许多市、县成立了林权登记管理中心，对林权证进行抵押登记、保管，并与林木流转登记和林木采伐许可证的办理实行电脑联网，凡被抵押的林权证将被锁定而不能进行林木产权变更登记和办理采伐许可证。如果使用林权抵押贷款的林农或企业想要采伐或转让所抵押的林木，则必须偿还林业贷款并办理林权证退还手续后，方可办理采伐证或进行流转交易。6.开展小额抵押贷款对于林业小额贷款，由于点多面广、成本费用高和手续繁琐等各种原因，进展缓慢。为此，从2006年开始，福建省在推进林业融资改革过程中将工作重点转向林业小额贷款，重点解决林农贷款困难问题。当年8月，省林业厅联合省财政厅、农信社在尤溪、永安、泰宁、邵武、浦城、屏南、闽清等县（市）开展林业小额贴息贷款试点工作，并连续两年每年安排贴息资金210万元，对林农个人取得额度在2万元以内用于林业生产的贷款给予贴息补助。2008年初，针对福建省发生的冰冻雨雪灾害，林业厅又联合省财政厅、人行福州中心支行、省农信社等单位联合下发了关于在雨雪冰冻受灾地区加快推进林业小额贴息贷款工作的通知，要求在浦城、邵武等17个受灾严重的县（市）加快推进林业小额贴息贷款工作，省级财政从2008年起至2010年每年安排贴息资金600万元，对受灾地区林农个人取得的贷款额度在5万元以下且用于恢复林业生产的贷款给予贴息支持。同年，在财政部、国家林业局的支持下，福建省列入中央财政贴息林业小额贷款试点省份，林业小额贴息贷款工作由试点探索转向全面推广。以下介绍福建省永安市的经验和做法：首先，简化操作，给予贴息。为了方便林农，在确保贷款相关手续符合国家金融规定的程序下，根据实际情况确定了林业小额贴息贷款以林权证和信誉为保证，并尽量简化贷款手续，实行“免评估、免担保”。永安市洪田镇试点启动时，为了促进林业小额贴息贷款工作的开展，实行贷款贴息的配套政策，贴息标准为年贴息3。同时，为方便林农，林业小额贴息贷款的贴息工作被交由乡镇林业站办理，借款人在贷款期满还款后一个月内依据农村信用社“借据凭证”和“还款凭证”到所在地林业站领取贴息，林业站按月汇总到市林业信用协会核报代垫的贴息。其次，防范风险。为防范金融风险，主要采取以下做法：将林业小额贴息贷款的发放与信用村建设相结合。即在原有农业小额贷款信用村、信用户评定的基础上，考虑林农对林业小额贷款的需求，对信用村、信用户进行调整，使之与林业小额贷款的需求相吻合；履行“一个确认、两个承诺”制度，即通过确认林权证的真实性与合法性，承诺在抵押贷款期间所抵押的林木未经抵押权人同意不予发放采伐许可证、不予办理林木所有权转让变更手续，以保障抵押权人的合法权益。其三，设置专门的管理机构和人员。为做好林业小额贴息贷款试点工作，成立市委常委、常务副市长为组长的林业小额贴息贷款试点工作领导小组，成员由人民银行、林业局、农村信用联社有关人员组成，领导小组下设办公室，挂靠林业局，林业局抽调以财务管理为主的专业人员4人，农村信用联社抽调2人参加，负责试点日常工作的开展。为确保林业小额贴息贷款工作的顺利开展。各乡（镇）林业站、农村信用社分别确定一名小额贷款联络员，负责小额贷款工作的宣传、推荐、办理和统计，办理的情况按月分别向林业局和市农村信用联社上报。截止2009年底，全省累计发放各类林业贷款93.54亿元，其中累计发放林权抵押贷款32.78亿元，发放林业小额贷款26.75亿元，缓解了农民贷款找不到抵押物的难题。（二）发展森林保险，分散林业经营风险由于森林受自然界影响较大，森林火灾、冻害、病虫鼠害潜在威胁大，因此开展森林保险对于增强林业风险抵御能力具有重要意义。为分散林业经营风险，减少林业经营者因灾损失，福建省率先探索建立森林火灾保险机制，充分发挥保险的功能与作用，促进了福建省林业快速、健康发展。1.主要做法2006年8月，省政府下发关于开展农业保险试点工作的通知（闽政文2006388号），正式将森林火灾保险列为福建省农险五大试点险种之一，并按照“政府主导、财政扶持、市场运作、自愿参保”及“低保费、低保额、保成本”的原则，在福建省重点林区南平、三明、龙岩市开展森林火灾保险试点工作。保险费率为4或5（生态公益林、国有商品林4，其他5），每亩保险金额为400元，省级财政对投保户给予20%的保费补贴。2008年，省委、省政府调整了森林火灾保险政策，保险费率统一调整为3，每亩保险金额为400元，对投保面积在100亩以上（含100亩）的种植户，省级财政给予20%的保费补贴；对投保面积100亩以下的种植户，政府给予40%保费补贴（省级承担30%，市、县（区）承担10%）。同时，省委、省政府将森林火灾保险列入为民办实事项目。2.经验一是实行低保率、低保额。在森林保险的费率和保额的确定上，本着收支平衡、略有节余的原则，既考虑到林业生产经营者的缴费能力和基本保障需求，又考虑到保险公司的风险防范水平和经营的稳定，实现双赢。二是先易后难，稳步推进。本着政府推动、市场运作、先易后难、实现共赢的指导思想，在品种上从森林火灾保险做起，在投保人上从国有林场、造林大户先做起，在树种上从短周期做起。三是坚持政策扶持。省政府规定，试点期间种植户个人承担60%-80%的保险费，省级政府补贴20%-40%；建立森林保险风险准备金制度，2005年省林业厅从省级财政安排的林业专项中划出200万元，2007年又安排了100万元，用于建立森林保险风险准备金制度，保险公司在开展森林保险业务中，当年赔付率超过80%时，由风险准备金予以适当补助，当年赔付率不足80%时，通过一定方式，转入风险准备金。各市、县(区)也拿出了一定的资金作为风险准备金。截止2008年底，全省承保森林面积671万亩、保额24.5亿元，有效化解了林业经营者从事林业生产的风险。2009年，省委、省政府决定，省级财政投入5000万元（其中3000万元作为保费，2000万元作为省级森林火灾保险风险补偿金），将全省1.15亿亩森林纳入火灾保险范围，总保额达575亿元，从而实现了森林火灾保险覆盖全省。2009年6月4日，省林业厅与人保财产公司福建省分公司签订了2009年福建省森林火灾保险协议。（三）建设林业合作组织，提高林业生产组织化程度林改后，山林分到了千家万户。“单家独户”为主的经营模式，在短期内会促进林业发展。但林业的特点和国内外的经验证明：林业要走规模化、专业化、集约化经营之路。林改后，为了提高林业组织化程度，有效防止出现小农化倾向，实现千家万户对接大市场，促进农村经济结构优化和合理配置林业生产要素，实现林业生产的规模化和集约化，福建省采取有力措施，加快林业合作经济组织和专业协会建设：一是政府推动，引导联合。在产权明晰的基础上，坚持成员以农民为主、成员地位平等、入社自愿、退社自由的原则，充分发挥能人带头作用，鼓励林农以亲情、友情和资金、技术为纽带，以家庭联合经营、委托经营、合作制、股份制等形式，组建林业合作经济组织。加强互助合作，将生产、加工、流通等环节紧密地连结起来。二是政府搭台，大办协会。创造条件，搭建平台，按照“自办、自营、自管”的原则，引导林农联合组建林木种苗、花卉、名特优经济林、笋竹业、护林联防、森林病虫害防治、林产品加工营销等各类专业协会。三是建章立制，规范管理。帮助和指导林农制订合作经济组织、专业协会章程，明确组织的宗旨和原则、成员资格、加入和退出的条件、成员的权利和义务、组织机构的设置及其职责等事项；指导林业合作经济组织加强成员大会、理事会和监事会等“三会”制度建设，加强组织内部管理，确保林业合作组织及其成员的利益不受侵犯，使合作经济组织在规范中发展，在发展中规范，逐步走上合法化、规范化轨道。四是政策扶持，促进发展。各级林业主管部门认真贯彻落实省委、省政府关于放活商品林的有关规定，指导林业合作经济组织自主编制森林经营方案，按“同等优先、适当放宽”的原则，予以林木采伐指标单列，科学合理地利用森林资源。同时，根据林业经济合作组织的不同模式和特点，有针对性地组织开展业务、政策培训，逐步提高林业合作组织的自主管理、科学运作的能力和社会化服务水平。各级财政、金融、工商和社团管理部门，都给予优惠政策，促进林业合作经济组织和专业协会发展壮大。截止2009年底，全省已成立各类林业合作经济组织2.5万多个，经营面积1118万亩。此外，全省已建立1000多家林业专业协会，有力促进了林业规模化、专业化、集约化经营。经过几年来的实践探索和精心组织运作，在林业合作经济组织改革上积累了一定经验，取得了阶段性成效。主要体现在：一是实现林业规模经营。林改后，林业经营单位比较分散和经营面积相对较小，通过建立林业合作经济组织，把千家万户的生产者组织起来，既能够借助组织的力量发展生产，又能保证林农的生产积极性，形成一个个联系密切的利益共同体，使农民从单户生产走向合作经营，有效防止小农化经营的倾向，实现林业规模经营、集约经营。如福建省永安市西洋镇虎山合作林场，参加的林农由最初的15户扩大到现在的86户，现有经营面积16000余亩，把分散经营的个体联合成一个整体，统一组织生产、销售，实现了规模效益。二是提高了经营效益。通过发展林业合作经济组织，吸收了大批农村致富能手、专业大户加入，把分散经营的农户联合起来，对农村劳动力、林地、技术、资源等林业生产要素进行重组和优势整合，实现林业资源的优化配置，提高林业生产的整体效益。通过林业合作经济组织共同抵御和防范自然与市场两大风险，实现小生产与大市场的有效对接，林农的经营效益得到明显的提高。如福建省尤溪县梅仙镇脐橙合作社成立后，入社农户从8户发展到126户，销售收入从60万元增加到现在的200多万元。三是确保了组织成员的收益。林农通过加入林业合作经济组织，在相关的制度、章程的保护下，明确了自身的收益权，如采取股份合作制经营的林场，就明确了股权结构和利益分配方式，规定组织的成员均可同等获得收益，保护了老、弱、病、残等弱势群体的权益。四是充分发挥了能人的作用。通过成立林业合作经济组织，一批懂经营、善管理的能人加入到合作组织中，使合作组织经营管理水平得到提升，也使能人自身的价值得到充分体现。五是促进了森林资源保护和农村稳定。通过成立专业合作社、护林联防协会、各类合作制林场等，有效减少了森林火灾、盗砍滥伐、森林病虫害的发生。另外，林农加入林业合作经济组织成为共同组织的成员之一，减少了因利益分配不公、经营界限不清、林木采伐时开设集材道需占用林地、农地等引发的纠纷，大大稳定了林区社会秩序。目前福建省尤溪县已经成立林业行业协会5个、林业专业合作社15家、股份制合作林场16家、家庭合作林场15家。福建省沙县已经成立林业行业协会18个、股份制合作林场7家。 （四）改革林业服务体系，组建林业服务中心政府从林业经营主体的错位中置换出来后，以前依靠行政手段组织林业生产服务的方式发生了很大变化，林业管理出现了许多“真空”，面对林改后经营主体变小后带来的千家万户谁来组织、资金“瓶颈”怎么解决、科技如何服务等一系列新问题，完善林业社会化服务体系显得尤为迫切，这不仅是市场经济的客观要求，也是林业实现现代化的需要。林改后，经营主体日趋多元化，加快林业服务体系建设，加强对林农的服务成为迫切需要解决的问题。为此，福建省积极加强林业服务体系建设，成效显著：一是在县、乡两级建立林业服务中心和分中心，形成县乡一体、互联互动的服务网络，为林农提供政策咨询、审批、培训等服务。二是引入市场竞争机制，建立森林资源评估、伐区设计、木竹检验、林业物证鉴定等社会化中介组织200多家，为林农提供便捷、优质、高效的服务。三是建立县级以上的林业科技推广机构79个，成立970个乡镇林业技术推广站，培训村级林业技术人员16912人，基本形成省、市、县三级林业科技推广体系。开展科技服务林改活动，实施科技入户工程，在52个县开通“96355”林业服务热线，为农民发展林业提供技术咨询和科技服务，受到广大群众和各级领导及有关专家的好评和肯定。福建省尤溪县2007年投入180万元新建了县级林业服务中心，主要服务功能包括：林权登记发证、林木采伐许可证核发、木材运输证核发、植物检疫证核发、森林资源资产抵押登记、林业产权交易、林木林地收储、森林资源资产评估、林业调查设计、木材检验、林业科技法律咨询、人力资源培训、林业信息发布等。服务中心配备专职人员，设置职能窗口，制定服务手册，公开办事流程和工作制度。（五）规范森林资源流转，促进规模化经营森林资源没有流转就无法盘活，过度流转又可能造成林农失去林地。福建省已组织各地对森林资源流转情况进行全面的调查摸底，特别是对森林资源过快过频流转造成林农新的失去山地和非法集资炒山、炒林等问题，认真研究，提出对策（如不中断农民承包关系、林地使用权与林木所有权分离等），确保森林资源的健康有序流转。福建省采取了三个措施：一是修订了福建省森林资源流转条例，以法律形式规范森林资源流转。二是依托林业服务中心，建立林木交易市场，为森林资源的公开、公平流转提供了平台，促进了林业生产要素的有序流转和资源优化配置。三是引导林农限期（一个轮伐期）、限量（部分林权）、现货（现有近成熟林）流转。限量流转：就是引导林农在流转时，手中保留一定比例的股份，以公司、合作经济组织、农户联合的形式，参与生产经营，使林农获得长期而稳定的收入，实现企业和林农的双赢。限期流转：就是引导林农流转现有林的一个轮伐期，林子砍完后，林地还给林农造林，林农不至于在整个承包期内都没有经营权。现货流转：就是引导林农在森林成熟，办好了采伐手续后，将流转信息通过林业服务中心等渠道发布，再行转让。这样就解决了单家独户林农林木采伐难、出售难问题，省心省事又能卖好价钱，也体现了社会分工。通过适度流转，使林农持续经营林地，增加收入。 福建省林业厅高度重视规范林权流转工作，出台了关于实施集体林权制度改革提升工程的通知（闽林综200935号），把规范流转森林资源当作一项重要工作纳入其中，明确要求各市、县（区）林业局：一要建立林木交易市场，公开发布交易信息，拍卖交易林木。二要按照“采伐权进入市场、经营权留给林农”的思路，引导林农采取限期、限量、现货三种模式适度流转林权，解决信息不对称和私下交易问题。三要制定林木交易规则和规范化管理办法，强化市场监管机制。四要贯彻落实福建省森林资源流转条例，依法规范林权流转。三、制约林业发展的深层次矛盾和问题 近几年集体林权制度改革取得了一定的成效，解决了一些制约林业发展的问题，但是，还存在一些深层次矛盾和问题尚未得到解决，需要通过进一步深化集体林权制度改革，加以解决。（一）林权抵押贷款制度亟待健全，林业信贷扶持力度不够1.融资渠道单一 目前林业融资主要是向金融机构申请贷款，融资渠道单一。从目前开展的情况看，福建省林业小额贷款以农信社为主渠道发放，大部分商业银行对参与林业小额贷款仍心存疑虑，积极性不高。融资渠道的单一使福建省广大林农发展林业生产的融资需求得不到有效满足，资金短缺问题仍然存在。2.金融产品期限较短，与林业生产周期不相匹配 相对而言，林业生产周期较长，客观上需要长期贷款。从福建省开展的林业贷款实践看，普遍存在贷款周期短的问题。福建省在贯彻落实中央五部委指导意见时提出林业贷款可为10年以上，但目前金融机构发放的贷款期限一般都在3年以内，这样的期限无法满足林业生产周期长的需要。除了国家开发银行贷款期限（林权抵押贷款期限7年内，中小企业贷款期限2年内）较长外，其它金融机构贷款期限较短（农信社林权抵押贷款期限1年，林业小额贴息贷款期限12年；农行、农发行、中行林业贷款期限1年），而商品林生长时间较长，短期之内难以回收资金还贷。贷款年限与林业生长周期严重脱节，一方面不利于林业生产经营者持续经营，另一方面营林经济效益尚未实现就到了还款期，林业信贷资金偿还缺乏稳定的资金来源渠道。3.贷款利率高，林农负担较重通过担保公司担保贷款的林业经营者要向提供担保的公司支付较高的担保费和保证金，融资成本高，一定程度上制约了林业贷款规模。由于小额贷款管理成本较高，加上渠道单一，竞争不充分，导致贷款利率偏高。目前，各地发放的林业小额贷款利率一般较基准利率上浮30%以上。贷款利率偏高很大程度遏制了林农融资的积极性，影响了林业发展的资金投入。4.国家政策支持力度不够一方面，国家对林业实行限额采伐制度，严重限制了林业经营主体的经营灵活性，在一定程度上影响了林业经营主体的投资回收及效益，从而影响银行对林业经营主体的贷款。另一方面，现行国家信贷政策主要是面向国有大型林业建设项目，对非公有制林业扶持不多，即使有少量信贷，信贷周期也偏短，利率偏高，不利于解决非公有制林业发展的资金不足问题。5.担保机制及配套措施不够完善办理担保手续可能涉及资产评估、担保物登记、担保合同签订等众多环节，繁杂的法律手续和高额的交易费用提高了林业经营主体办理担保手续的难度，增加了贷款的成本。6.金融机构贷款动力不足商品林融资制度改革主要解决林业经营者资金不足问题，银行不仅没有收取更高的利息，而且还增加了贷款风险，原因是林权证不宜变现和准确估价，容易遭受火灾、病虫害和盗伐等风险，造成金融机构贷款动力不足。7.财政贴息不够由于林业经营存在自然风险，银行一般都上浮贷款利率，再加上手续费、抵押的森林资源评估费、担保公司的担保费等。林农实际承担的贷款成本较高，需要提高财政贴息率。（二）森林保险尚待推进试点以来至2008年底，保险公司保费收入954.4万元（投保户支付保费763.4万元，省级财政承担保费补贴191万元），承保森林受灾面积1.17万亩，保险公司理赔348.2万元，森林火灾保险试点工作取得了初步成效。但从两年多的试点情况看，存在参保率低（年参保率不到试点地区商品林有林地面积的7%）、参保面窄（98%以上为企业单位和林业大户，投保面积500亩以下的林农参保率不到2%）的问题。其主要原因在于：林农收入水平不高，连续投保保费负担能力有限；保险费率偏高，政府保费补贴比例偏低，影响林农投保的积极性；林农对保险认识不足，参保意愿不强。（三）林业生产组织化程度有待提高 林业合作经济组织建设是一项复杂的系统工程，不可能一蹴而就，目前还存在一些问题，主要体现在：1. 覆盖面不够广虽然涌现出一批家庭合作林场、股份合作制林场、专业协会、专业合作社以及公司+基地+农户等新型合作组织、合作模式，但数量较少，覆盖农户数不多，发展不平衡，部分县大部分农户还是单家独户、分散经营，影响经营效益的提高。2. 组织结构不够紧由于林农法律意识淡漠、林业生产周期较长、经营效益很难在短时间内显现出来，再加上林业合作经济组织所制定的章程约束力不是很强，管理不规范。因此，林业合作经济组织结构相对比较松散，一旦林业合作经济组织对林农失去吸引力，很容易解散。3. 规模不够大林业合作经济组织大多是由承包到山林的农户通过山林折价入股后形成的，受农户自身经济条件的限制，许多林业合作经济组织只能维持现有的经营规模和经营水平，难以发展壮大。4. 科技意识不够强一些林业合作经济组织虽然实