思想政治研究：政府绩效管理体系分析讨论.doc

思想政治研究：政府绩效管理体系分析讨论党的十七大报告明确提出，要“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。服务型政府的建设已成为当前及今后一个时期推进政府行政管理体制改革的一个基本目标和方向。建设服务型政府，需要一种全新的管理方式与之相适应，绩效管理作为一种新的政府管理方式在西方政府管理中已经得到成功应用。如何将政府绩效管理应用于我国当前的服务型政府建设，具有重大的理论和现实意义。一、构建服务型政府绩效管理体系的背景及内涵1.构建服务型政府绩效管理体系的背景构建服务型政府绩效管理体系的背景有两个，一个是国际背景，一个是国内背景。第一，国际背景：西方国家的政府再造运动。20 世纪70 年代末，在凯恩斯主义失灵后，当代西方政府面临着两大日益突出的矛盾：一是必须处理日益繁多的公共事务，而公共资源日趋紧缩;二是民众希望政府提供更多、更好的服务，而政府不能穷尽其资源而疲于应付，传统政府架构面临着挑战。因此，政府失灵和财政、债务压力迫使各国政府推行公共服务社会化和市场化的改革，实行政府再造，藉以提高施政满意度。美国在1993 年通过了政府绩效与结果法案，布什政府在此基础上颁布了一系列规章制度，建立了比较完善的层级式绩效管理体系：项目绩效管理、部门绩效管理和跨部门绩效管理。英国政府自撒切尔夫人主政时期便开始了以效率为中心的雷纳评审、财务管理新方案以及下一步行动方案等政府绩效改革历程。随后继任的梅杰推行以提高服务质量为中心的公民宪章运动和竞争求质量运动，从而使英国的行政改革重心从经济、效率向质量和公共服务转移。1999 年，布莱尔政府推出“政府现代化”计划，目的是要“打造能使人民过上更好的生活的更好的政府”，也就是说建设一个能够向公众提供高质量的服务政府。并通过“关注公共服务”、“提供服务质量”、“信息时代的政府”、“公共服务”等四个措施来实现这一目标。在此期间，法国、比利时、瑞典、新西兰、澳大利亚以及东南亚地区的新加坡、香港特区政府也都加入了改革的行列。这种在公共部门引入市场竞争机制，运用商业管理的理论、方法和技术来提高公共部门管理水平及公共服务质量和绩效的方面受到了极大的重视和推广。以至于有人认为，当今世界各国在政府治理方面正在出现一种“评估国”的趋势。由此，形成了声势浩大的席卷全球的以提高政府绩效，提升政府服务质量和顾客满意度为中心的政府再造运动。第二，国内背景：我国服务型政府建设的实践要求构建更加与之相适应的政府绩效管理体系。与西方国家的政府再造运动、企业化政府改革相对应，我国政府管理体制改革的根本目标和核心使命是建设服务型政府。我国的服务型政府是建立在以公共职能履行、公共责任实现、公共财政管理、公共服务绩效评估等内容为基础理论框架上的，其基本思路是发展和提供公共设施、公共事业、公共信息，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。“建设服务型政府”这一理念自2004 年2 月21 日温家宝总理在中央党校省级主要干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业仪式上正式提出，2004 年3月8 日在参加全国人大陕西代表团讨论时又予以重申以来，全国各地政府都纷纷按照建设服务型政府的思路积极行动起来，开展了一场旨在建立“服务型政府”的行政改革运动。因此，探讨和研究我国“服务型政府绩效管理体系”不仅对于推动西方国家政府绩效管理理论与中国政府管理实践相结合有十分重要的意义，而且对于推进我国服务型政府建设的实践，填补服务型政府绩效管理理论的研究的不足也有着十分重要的理论和现实意义。2.服务型政府绩效管理体系的内涵服务型政府的概念在国外并无这一提法，服务型政府是在1998 年就被中国学者首次提出的，国内学者张康之认为“从某种意义上，服务型政府的提出是中国学者的贡献。”国外并无专门针对服务型政府构建绩效管理体系的相关研究。需要指出的是我国的服务型政府建设已经为我们的政府绩效管理赋予了新的制度基础和目标导向，新时期的政府绩效管理体系的构建必须与服务型政府的内在价值相吻合。本文认为，所谓服务型政府的绩效管理体系指的是围绕服务型政府的建设，运用科学的方法、标准和程序，对政府机关的服务品质、效率、公共责任和公众满意度等方面加以分析与评价，进而对其为公众服务的绩效进行评定和划分等级，在此基础上对政府服务和绩效进行改善和提高的一个管理过程。因此，服务型政府的绩效管理更加强调的是以服务质量和公众需求的满足，强调政府服务更加注重对公众需求的回应性，更加重视行政活动的质量和效率。二、构建服务型政府绩效管理体系的原则服务型政府作为一种全新的行政范式和政府治理新模式，其政府绩效管理体系应该围绕服务型政府建设的要求来构建，并且与服务型政府的内在价值相吻合，同时还要与我们的政党和政府提出的具有全局性的发展大战略联系起来。因此，构建新时期的服务型政府绩效管理体系应该遵循以下原则。1.贯彻以科学发展观为指导、以公众服务为中心的原则构建服务型政府绩效管理体系。科学发展观是党的十七大确立的指导我国经济社会发展的重要指导方针，是发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想。以公众服务为中心是我们建设服务型政府的基本内涵和基本要求。因此我们在构建服务型政府的绩效管理体系时必须坚持科学发展观的指导，贯彻“以民为本”、以公众服务为中心的原则来构建服务型政府的绩效管理体系。2.坚持多方主体共同参与的民主原则构建服务型政府的绩效管理体系。绩效管理的主体民主化、多元化发展是我国服务型政府绩效管理发展的一个趋势，政府绩效管理的主体应该是多方参与的，其中公众是十分重要的一方，我们在“推动管制型行政向服务型行政转变，绩效评估中的公众导向尤为重要”。绩效管理中的公众导向是由政府组织目标的公共性决定的，在建设服务型政府中，公众对政府提供的公共产品和公共服务满意时，政府管理才产生真正的绩效。3.坚持过程管理与结果导向并重，政府组织绩效与公务员个人绩效相结合的原则构建服务型政府绩效管理体系。根据人事部中国政府绩效评估研究课题组的报告指出，中国新的绩效管理应“立足中国正在推行的目标管理责任制的现实状况和发展前景”，不必另辟蹊径、另起炉灶，也就是说我们的绩效管理还是要坚持“目标管理”和“结果导向”。但是服务型政府的绩效管理是一个系统的过程，它包括绩效计划、绩效实施与监控、绩效评估和绩效反馈与改进四个基本环节。这其中的每一个环节都关系到政府绩效管理的实施。同时将政府组织绩效与公务员个人绩效结合起来，才能更好的改进政府组织的绩效，才能提高政府为公众服务的满意度。我们不能离开个人绩效而空谈组织绩效，更不能把公务员的个人绩效排除在政府绩效管理之外。4.坚持“3e+2”价值取向的原则构建服务型政府绩效管理体系。这里的“3e”分别是economy (经济)、efficiency (效率)和effect (效益)。“2”指的是还需要加上公平性和回应性。这表明，一方面，政府部门在向全社会提供公共物品和公共服务时要追求经济、效率和效益，这一点与营利性企业的绩效目标并无多大差别。另一方面，政府不是企业，政府的绩效管理也不是企业的绩效管理，在满足3e 的同时，作为政府部门还需要将提供公共物品和公共服务的公平性与回应性作为基本前提。这也是服务型政府绩效管理与以往我们传统政府绩效管理的重要区别。三、构建服务型政府绩效管理体系的路径探析建设服务型政府是我国政府推进政府体制改革的一项重大举措，服务型政府绩效管理体系的构建将极大的推进政府治理模式从“管治型”模式向“服务型”模式转变，提高政府为公众服务的能力，更好的促进政府的公平和效率，加强公共责任和提高社会公众的满意度。1.服务型政府绩效管理要制度化、法制化。服务型政府绩效管理的制度化、法制化是政府绩效管理的内在要求。组织的绩效管理不同于单纯的绩效评估，也不是传统意义上的业绩考核，作为一种新的管理理念和方法，组织的绩效管理贯穿于组织管理的全过程。这种绩效管理需要用制度化的形式将之固定下来，成为组织的日常管理活动。因此，服务型政府的绩效管理必须以制度化、法制化的形式来保证政府绩效管理成为建设服务型政府的日常管理活动，并保证绩效管理的整个过程围绕服务型政的建设而进行。如果没有制度化、法律化的保证，可能整个绩效过程只是为了评估而评估，为了应付上面检查而打分的现象，很多努力都只流于形式。2.基于服务型政府战略设定政府绩效目标与计划。政府绩效目标与计划的设定是政府绩效管理的起始环节，政府应站在战略高度，认真分析组织的内外环境和不同阶段的具体目标制定绩效计划。同时充分吸收公众意见和建议，确保民主科学的决策方式达到决策质量的优化。这样政府的绩效计划不但能够围绕服务型政府的战略目标，而且能够增加公众对政府的认同，增强绩效计划的合法性。3.在服务型政府绩效管理实施过程中，要建立持续的、动态的内外沟通协调机制，特别是要有保证公民参与评价的机制设计。我们的绩效管理本身就是一个不断沟通、不断协调的一个过程，良好的绩效沟通能够及时发现政府绩效管理中的问题与障碍，并及时的对其进行控制与修正。4.建立多方评估机制，完善绩效评估体系。在我们的绩效评估过程中坚持政府、公众、立法机关、专家和独立的第三方等多方机构共同参与的方式来推进政府绩效评估，特别是要重视公众对政府绩效的满意度评价，而不是以前单纯的政府自评，而且是单向的上级对下级的评估。传统的评估方式只会导致对上负责、对上服务，多方参与的、围绕公众满意度的评估机制才能确保政府切实的为公众服务，确保政府绩效以公众的满意度为标准，并提高政府的公平性和回应性。5.建立和发展公共责任机制、推行政务公开，从根本上解决行政不作为、服务不作为问题。逐步引入基于绩效导向的公共预算和绩效审计体系，定期向公众和社会公布政府的绩效目标、政府行为及其执行情况并接受公众和社会的监督。通过这一过程能够逐步建立起政府的公共责任意识，引导政府为公众的服务、对公众负责。6.建立绩效反馈和改进机制，并重视对绩效结果的应用。绩效反馈是对已进行的绩效评估进行追踪、记录和分析，并将绩效结果反馈给评估组织和个人，为绩效结果的应用和下一步的绩效提高做好准备。在这里需要指出的是我们一直都在强调政府的绩效如何设计、如何评估、评估哪些内容等，却一直忽视了我们的绩效评估到底为了什么?我们评估后又要怎样应用评估结果?事实上我们的绩效评估不是单纯的评估，单纯的打分，我们的绩效评估的目的是为了找出我们的现实绩效，找到我们的绩效差距，然后再反馈、再改进;是为了我们不断的提高我们政府的服务和绩效，不断提高公众的满意度。那么我们又怎么通过绩效评估来改进我们的政府服务绩效、服务质量和公众满意度呢?我们的绩效结果又如