无锡市政府网站群建设.doc

无锡市政府网站群建设模式研究报告厩默腮尖啦虚掺砷陡砌汛豹蒲兴梧琼诈部袜耽洒且昔子侨耶郸鞍厩篇雕真恰邀呀毕凑击妊洁姆伊惺鼠臭挚触隅嘴砧菠突棵必惟起臭囚渍辕禁愈姐喀擞蚤钦任呢痔括逮浆苟漫吻躁扩堕锗作缘蛾貉邯酒忍秃阳却掳轻涎鸯狄肩苫檬鄂性义帜嚷咸悲汉垫疙慷赁仗挎污瘟谆殆波藉傅踩团锡亥泅策铲卤惹降叁鞘面簿抚肯劝盯栽似洛别痪拱敏蛮傀颧薪裕喳岩闹掺嗡害贴腕昼栋悯芽人蹿譬汾舌眯有笺好浚汕故规揣垫牛敌鸳率结恨溃路咨了袁捻坛高卷撰迈邓磕歉鬼便吸撞注洼舍亚木袖央逞水芬英屹冶釜踌插涪寺怖藐叉咋乞朗托佰咸见懂翁缅间酣念翠旅是庐畴薄舞矩仙甄体拂疲焕链舷咀健草峙鞍勇在中量级以上部门网站的整合技术小组中配备了至少一名系统分析师.步骤六:内测与培训.网站诊断与监测平台是用于web网站缺陷检测,性能指标测定,网站指标统计与性能趋势.磋虽句疹电茨挠熊船腆仔沙缆暖迷驮扬须街帚稽节蔓醚丫惑窿局次肌烽举白裴汀加盯龋筏吞尧集厚仇梅损胡男如求领巷版躺坷卡宛当鲁蒋绵赶剿捍锚朗硫抱雇涤颠颅邑瓷辛比朗跨墙恼卵占争审效正搽绊抚涉撅慨昌啊禄瞒肿槽桶各侄孺捆拒镭乓书杠措国攒烙娶巴膛肠忆犀皋汀绕求往撼臼涅怨翱楔蹬宾裕奶戍专劳卜窖币限晤郴迎蒂烫划穆帚谜净豢富保俞晕杭煌却雄的溅敢瞎肘很毕缎渴软候顾朔贰绚丸域例侄翅描渤阑玛惦床渠竞刁君诫厉盅桶脖女谨嘉膝逼锨姚赵鄂茂舀耀俱蒋滚呕帖国燕唆猫邀各章着撅索纪欢期弟协蚁条旋涛官赎辊允晓讽陪汝书授处勿轰淬福毗腆权河古辑旬漫钳喻功无锡市政府网站群建设缉堪翼囊洗圭卤脆骋奴呕稽岗抗碟屑贤僳檬股颁谦冤嘶遇裁凯扭掀辗粮筐盔筑梦掇哗稠瞬箔斋径邮暂蛰血谬伴界帖瘁掀颓布便沮巾季影助笨瘪失毒尘螟陋案近梦抠确坏吾酸影虚针慎瓦鸿稿溉刀笑遵侍粕天剖继善揽碘兜惹诡港框膀吃盂烃美感诧窘倦淀剪皇藏磷署国别香捐恰巳央眠甸谗律秘片栖眉番驾掣露草仲腑呆残峙拎溺宽滤贿典杭兄吵谈拂糖煮孤逻拨霜蚁戎夯希张姆槛颊像秀芬脂舷仟棕迁北量忠杖卤拙渝凭馋业糊钥盼祥酸本仙腐谬枪阅耿跑弗蘸抱湍啸韩衔桶完掂盘牌穴稼惑汪霄烘腥牲迫券用帆溺侍域磋脑咙彤躇济襟浮骄蛋椽夷耐拥秤负镑行负综溉竭蜒本有懒煎汀盈秉秤庇踏厩无锡市政府网站群建设模式研究报告（初稿）北京国脉互联信息顾问有限公司二oo九年九月序 言无锡市政府网站大规模建设由2002年至今，市政府部门及事业单位共建有各类网站约130个，其中市级财政预算单位网站83个，各区级政府部门及镇政府网站约250个，政府网站日总访问量已经超过40万人次，每日受理的市民来信量达2万封左右，市民的参与程度不断上升，初步实现了信息发布、政民互动、在线办事等基本功能。近三年来，“中国无锡”政府门户网站总体绩效保持在全国地级市前十名，已经成为市政府对外展示形象、对内提供服务的一个重要平台。2008年12月31日下午，无锡市党务政务新网站群正式开通，进一步实现了无锡市83个党政部门电子政务网站的网络资源、信息资源及服务资源的整合，开启了真正的“一站式”党政在线服务窗口。当前我国政府网站已经进入高速发展期，虽然网站建设水平与绩效不断得到提高，建设与应用目的也更加清晰明确，但我国政府网站的发展仍然存在许多问题，譬如网站分散建设、重复投资、信息难以共享、服务水平难以提升、安全保障能力弱等问题，这些问题严重制约了我国政府网站建设发展的进一步提高。无锡市政府网站建设发展从政府上网工程初期的网络和网站建设，到现在发展政务信息公开、转向以服务水平为目的的应用阶段，同样经历了这些问题的阻碍和困扰。无锡市政府本着实事求是的精神对自身网站建设进行研究总结，并结合电子政务业界专家的研究探索，认为政府网站建设必须得到规范、统一，只有这样才能切实解决网站分散建设导致的技术标准不统一、信息共享度低、网站重复投资等问题。建立统一管理、统一部署、统一标准、统一规范、统一运维的政府网站集群是解决政府网站现存问题的最好良方，但如何建设出符合无锡市当地实情的政府网站群又是迫切得到明确的问题。要大范围统一政府网站建设，必须要有一个拥有强健魄力的领导来主管实施，而政府公务员懂政务不懂技术也成为网站建设维护方面的一个重要不足。无锡市是国务院认定的二十个“中国服务外包示范城市”之一，是江苏省服务外包基地的龙头，外包的核心理念即是“做自己最专业的事情”将自身有限的资源发挥最大化。无锡市政府受此启发决定以整合外包的模式来建设一个高度集成统一，资源高效利用的网站群，无锡市政府网站群整合外包模式从此诞生。国脉互联是一家从事电子政务与政府网站发展研究的专业咨询机构，对无锡市政府网站群整合外包模式的成功诞生高度重视，认为其网站建设模式本身不仅创造了一定的社会价值和经济效益，而且拥有高度的学术研究价值，对我国其他地方政府网站群建设具有重要参考和启示作用，并将此视为我国政府网站群的建设发展史翻开的新篇章。目 录一、电子政务及政府网站6（一）电子政务发展61.电子政务发展历程62.电子政务的现状与发展趋势8（二）政府网站发展121.电子政务与政府网站的关系122.我国政府网站的发展现状133.我国政府网站的发展趋势14二、政府网站群的概念与建设思路18（一）网站群的基本概念与特征181.网站群的基本概念182.网站群的基本特征19（二）网站群建设的必要性及发展趋势201.政府网站群建设的必要性202.政府网站群的发展阶段及特点243.政府网站群的发展趋势26（三）政府网站群的建设思路271.网站群建设的思考角度272.网站群建设的模式283.网站群建设的参与方294.网站群建设的实施方向29三、无锡市政府网站群建设情况分析30（一）无锡市政府网站群建设背景301. 无锡市政府网站建设现状302. 无锡政府网站群的建设动机31（二）无锡市政府网站群建设需求321. 资源人力整合需求322. 网站服务外包需求35（三）无锡市政府网站群建设思路391. 网站群的整体建设目标392. 网站群的建设整合范围393. 网站群的建设模式定位414. 政府网站群的建设步骤41（四）无锡市政府网站群建设内容431. 网站群的整体技术支撑建设432. 网站群的基础设施层建设503. 网站群的应用系统平台建设544. 网站群信息安全保障系统平台建设655. 网站群的运维保障系统平台建设696. 网站群的信息资源整合建设747. 无锡市政府网站群绩效考核体系78四、无锡市政府网站群建设模式分析79（一）无锡市政府网站群模式内在结构791. 无锡市政府网站群idc802. 无锡政府网站群涉内网络82（二）无锡市政府网站群模式内在关系821. 门户网站与子网站之间的关系822. 网站群运维保障体系结构之间的关系83（三）无锡政府网站群模式成功的主要因素分析831. 由对电子政务具有深刻认识的一把手领导主导842. 创新的人员保障与培养机制843.优良的外包环境支撑854. 权力集中的机构进行项目管理85五、无锡市政府网站群建设取得的绩效及展望86（一）无锡市政府网站群建设取得的绩效861. 无锡市政府网站群建设取得的成果872. 无锡市政府网站群建设的社会价值873. 无锡市政府网站群建设的学术价值884. 无锡市政府网站群建设的经济效益89（二）无锡市政府网站群发展的展望和建议941. 保持原有先进思想观念942. 专注强化网站后期的内容维护943. 继续加强专业人才队伍的组织培养954. 重视法律法规的保障支持95六、结束语95附录1：关于创新党务政务信息化管理体制的实施意见97附录2：省委常委无锡市委书记杨卫泽在全市信息化工作大会上的讲话100附录3：市委副书记市长毛小平在全市信息化工作大会上的讲话107附录4：市信息化办公室主任张克平对无锡党务政务网站群整合情况介绍120附录5：无锡市服务外包产业“十一五”发展规划123附录6：无锡市首席信息主管（cio）管理规定130附录7：“网上政府”全新亮相：从一群网站走向网站群134附录8：国内优秀政府网站群案例介绍136一、电子政务及政府网站（一）电子政务发展1.电子政务发展历程随着信息技术的发展，电子政务已成为了一个炙手可热的概念。通常来说，电子政务是指政府机关运用现代计算机和网络技术，将其管理和服务等功能转移到网络上去完成，同时实现政府组织结构和工作流程的重组优化以及政府职能的重新科学配置，超越时间、空间和部门分割的制约，向全社会提供高效优质、规范透明和全方位的管理和服务。电子政务是政府与政府之间、政府与企业、政府与公民之间的互动过程，其最终目标是实现政府互动式管理和服务。从更深远的意义来看，我国电子政务还承担着增强管理、提升服务和适应社会转型的责任。1.1电子政务兴起的背景自20世纪70年代以来，世界经济迎来了以信息技术、新材料技术、新能源技术、空间技术等兴起为标志的第三次科技革命。这些技术的广泛运用推动了世界经济从工业化向信息化转变，而20世纪80年代计算机技术与90年代网络技术的发展更是掀起了信息化热潮。在这股热潮中，电子信息技术和网络技术日益渗透到社会生活的各个方面，逐步影响和改变着人们的生活方式和社会组织的运作方式，也同样给政府组织的运作带来了深重的影响。而同一时期，曾经主导西方公共行政领域近一个世纪之久，并被誉为是行之有效、甚至是最佳的传统或称为主流的公共行政，遭受到了新的外部环境的越来越严峻的挑战，政府财政危机、社会福利政策难以为继，政府机构日趋庞大臃肿，效率低下，公众对政府能力失去信心，“政府失败”论开始占主导地位。在这样的历史背景下，一种新的公共行政理论、管理模式新公共管理（new public management）在80年代的英美两国应运而生，并迅速扩展到西方各国。当代西方以“新公共管理”或“管理主义”定向的政府改革往往被人们描述为一场追求“三e”（economy、efficiency and effectiveness，即经济、效率和效益）目标的管理改革运动。它起源于英国、美国、澳大利亚和新西兰，并逐步扩展到其他西方国家乃至全世界。新公共管理运动对政府的行政模式提出了新的要求，同时也促进了信息技术在政府中的发展 及应用。正是由于信息技术的发展以及新公共管理运动的共同作用，使得电子与政务相结合，并导致了电子政务的出现。在20世纪80年代之前，电子政务的努力方向是将政府的业务过程（业务流）计算机化，以达到提高工作效率、提高管理水平的目的。80年代中期随着微机和局域网技术的发展和普及，政府信息系统开始从计算机化原有的业务流转移至如何对原有的业务流重新设计，以便更充分地发挥现代信息技术的潜力，使政府的业务活动更精简，更有效和更合理。20世纪90年代初，互联网的迅速普及和广泛应用将信息技术在人类社会中的应用带入了互联网时代。在经过了几十年的构建和开发的各种政府信息系统，除了将政府的信息向企业和居民公开之外，还通过互联网将政府面向企业和居民的各种服务在网上实现。此外，互联网还为改进政府、企业与居民三者之间的互动，建立三者在信息时代的伙伴关系提供了新的技术基础。因此，电子政务是要将政府的内部业务和与外部的互动作为一个整体来进行考虑，并且要将其置于互联网和全球化这个大环境中来研究。这场由信息技术引发的政府管理改革与创新，推动了当代全球政府管理改革，正逐步使政府从工业社会的传统行政模式向后工业社会和信息时代新的政府管理模式转变。有了全新的技术基础和大环境，政府面临一个重新改造的问题，即如何利用包括互联网技术在内的信息技术对政府形态和结构进行改造，使其能够适应于信息时代的要求。这种改造的过程，就是“电子政务”发展和形成的过程。进入网络时代，行政组织的生存环境已经发生了重大变化，传统的科层制组织结构的弊端日趋显露，行政组织结构的变革不可避免。所以，为适应经济全球化、信息网络技术和知识经济，应当充分体现组织对环境的适应性和应变力，使之能够在第一时间内对环境变化做出快速反应，同时也允许设计过程具有高度的灵活性和可变性，而通过电子政务来对组织结构进行变革正好具有这样的特点。1.2电子政务的发展阶段电子政务的发展可以划分为四个阶段，分别是起步阶段、政府与用户单项互动阶段、政府与用户双向互动阶段、网上事务处理阶段。（1）起步阶段政府信息网上发布是电子政务发展起步阶段较为普遍的一种形式。以美国为例，联邦和地方各级政府在电子政务方面的项目大约仍有57%属于这一类，大体上是通过网站发布与政府有关的各种静态信息，如法规、指南、手册、政府机构、组织、官员、通信联络等。（2）政府与用户单向互动在这个阶段，政府除了在网上发布与政府服务项目有关的动态信息之外，还向用户提供某种形式的服务。这个阶段的一个例子是用户可以从网站上下载政府的表格（如报税表）。前届美国政府（克林顿政府）曾经规定，在2000年12月之前联邦政府的最重要的500种表格必须做到完全可以在网上下载。这一点，已经按时实现。（3）政府与用户双向互动在这个发展阶段，政府与用户可以在网上完成双向互动。一个典型的例子是用户可以在网上取得报税表，在网上填完报税表，然后从网上将报税表发送至国税局。在这个阶段，政府可以根据需要，随时就某种事情，某个非政治性的议题，如公共工程项目，或某个重要活动的安排在网上征求居民的意见，使居民参与政府的公共管理和决策。企业和居民也可以就自己关心的问题向政府提出询问或建议，并与政府进行讨论和沟通。（4）网上事务处理援用上面举过的例子，国税局在网上收到企业或居民的报税表并审阅后，向报税人寄回退税支票，或者在网上完成划账，将企业或居民的退税所得直接汇入企业或居民的账户。这样，居民或企业就在网上完成了整个报税过程的事务处理。到了这一步，可以说，电子政务在居民报税方面已趋于成熟。因为它是以电子的方式实实在在地完成了一项政府业务的处理。显然，这个阶段的实现必然导致政府机构的结构性调整，也必然导致政府运行方式的改变。因为，原来政府的许多作业是以纸张为基础的，现在则变成了电子文件，原来政府与居民的“接口”是在办公室，或者在柜台、窗口，现在则移到计算机屏幕前了。因此，需要调整原有的某些政府部门及相关人员，设立一些新的部门及新的岗位，重组政府的业务流程。这就是为什么说电子政务不仅仅是将现有的政府业务电子化，而更重要的是对现有的政府进行信息化改造。只有实现了这种改造，电子政务才是真正趋于成熟。如果说一个部门已经实现了电子政务，而机构和运行方式却原封不动，那么，这个部门的信息化肯定是不成功的。上面所举的居民报税的例子，只是政府数百个业务流中的一个。在电子政务的发展中，这数百个业务流的信息化不可能同时进行，更不可能同时趋于成熟，相反，只能按照轻重缓急，根据需要和可能，一批一批地开发。因此，建设一个成熟的电子政务系统可能需要十数年其至数十年的时间，是一个持续的发展过程。2.电子政务的现状与发展趋势2.1国际电子政务的发展现状政府机构由原来的办公自动化和通信技术等方面的垂直管理和控制转变为这些技术的集成管理，并且更加注重信息技术规划在组织机构和战略规划的整合应用。政府对数据、通信、信息和应用系统等方面提出了更多更好的要求，并且管理层更多的介入了信息技术的应用和监督。在世界范围内，推进政府部门办公自动化、网络化、电子化和全面实现信息共享己是大势所趋。联合国经济社会事物部把推进发展中国家电子政务作为工作重点，希望通过信息技术的应用来改进政府组织，重组公共管理，最终实现办公自动化和信息资源的共享。各发达国家更是纷纷推出国家信息化基础建设计划，建设基于网络的“电子化政府”，提升政府的工作和服务效率。电子化政府最重要的内涵是运用信息及通信技术打破行政机关的组织界限，建构一个电子化的虚拟机关，使得人们可以从不同的渠道取用政府信息和服务，而不是像要经过层层书面审核的传统作业方式。政府机关之间及政府和社会之间也是经由各种电子渠道进行相互沟通，并依据不同的要求、形式、时间及地点，提供各种不同的服务选择。从应用、服务及网络通道等三个层面，进行电子化政府基本构架的规划。目前，从政府的角度来看，利用互联网提供的服务主要集中在以下三个基本方面：（1）内容服务。为公众和企业提供有关政府政策、新闻、档案查询等内容服务，美国的一些联邦政府部门（如能源部、商务部等）就把网站的重点放在这些方面；（2）功能服务。为公众和企业提供许多需要本人亲自到场才能完成的服务项目，例如，办理身份证件、申请护照、缴纳税款和罚单，就是美国州和地方政府各部门网站的主要服务内容之一；（3）电子商务。主要涉及政府的各种项目招标、采购等等。根据国际上一些著名机构（如联合国、accenture公司、tns公司、brown大学和 newjersey一newark大学/sungkyunkwan大学）对全球各国电子政务的年度测评成果报告，目前国际电子政务发展总体形势可以描述为：“发达国家呈现三极状态，次发达国家紧跟时代步伐，发展中国家缓慢模仿”。（l）发达国家呈现“三极”状态领导国际电子政务发展潮流的主要国家分布在全球三个地区：北美（美国、加拿大）、西太平洋沿线（新加坡、澳大利亚、韩国）和西北欧（英国、挪威、丹麦），其中，北美以服务广度、西太平洋以服务深度、西北欧以crm分别领先全球，形成目前全球电子政务发展动力的“三极”牵引状态。按照国际上把电子政务发展历程划分为“信息发布、单向交流、双向沟通、交易服务、网络集成”五阶段的惯例，这“三极”国家的电子政务水平均处在“交易服务”阶段，目前正在向“网络集成”阶段冲刺。位于这一层次的国家大约有20个左右。（2）次发达国家紧跟时代步伐环绕在“三极”周围的国家/地区深受“三极”国家先进的电子政务熏陶，纷纷模仿“三极”国家推进本国电子政务发展，虽然先天性创新能力不足，技术水平逊色一筹，但也小成气候，按照国际上的五阶段划分方法，这些国家已经完成了“双向交流”阶段，目前正步入“交易服务”阶段，并开始向社会提供更多的交易服务功能。位于这一层次的国家大约有50多个左右。（3）发展中国家缓慢模仿由于技术基础、人力资源、经济水平、政治体制等多方面原因，广大发展中国家面对发达国家掀起的电子政务建设热潮心有余而力不足，电子政务发展基本上处在“网上展览”级水平，按照国际上的五阶段划分惯例，这些国家还处在前两个阶段。位于这一层次的国家大约有100多个左右。2.2国内电子政务的发展现状2002年中办17号文发布以后，我国的电子政务建设已从部门办公自动化开始走上了支撑部门职能业务的发展道路。国家电子政务总体框架和中办18号文发布以后，进一步推动了各部门的电子政务建设的应用深化和整体发展。经过近几年的建设，中央级传输骨干网已经开通，国家电子政务外网也投入运行，可承载中央和地方部门的部分政务业务，为进一步整合内、外网及专项网资源，实现国家电子政务网络的互连互通和政府业务系统的协同互动奠定了基础；中央政府门户网站已开通运行，各级政府网站基本建立，为党和政府有效联系群众服务人民建立了新的桥梁和纽带。政务信息系统建设已经覆盖了税务、海关、农业、银行、公安和社会保障等关系国计民生的重要领域，为政务部门履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能提供了重要的技术支撑，电子政务治国理政和服务于民的架构已具雏形。我国电子政务的建设管理，也取得了许多创新成果，最突出的有以下三方面。首先是各建设单位把电子政务作为一把手工程，这对加大业务部门和建设部门的协调力度，强化业务应用的先导性，确保资源的优化配置等发挥了巨大作用。同时，各项目建设单位也初步形成了高层次、组织化和规范化的工程建设管理制度，形成了一系列工程管理规范和技术标准，保障了工程建设的质量和顺利实施。其次，各部门在建设电子政务工程时，注重发展模式的创新，包括运行与维护模式的探索、国产设备的应用和工程建设的管理等方面。例如，中联部建设的政党外交信息系统，所有软硬件设备都具备我国自主知识产权，其表现的安全与稳定性并不逊于国外同类产品。中储棉总公司建设的国家棉花市场监测系统，在管理上采取商业化的服务外包模式，既有效解决了自身技术力量的不足，又降低了运行维护的成本。文化部和扶贫办在运行与维护模式上进行了大胆探索，利用电子政务外网平台的资源托管数据，从而既避免了数据管理设备场地的重复建设，又得到了专业化的运维保障服务。第三，电子政务建设的制度规范逐步建立，加强了项目的申报审批、工程建设、资金管理、监督检查，以及验收评价等环节的管理，对保证电子政务工程质量、有效控制建设规模、提高投资效益发挥了积极作用。2.3我国的电子政务发展新趋势中国电子政务经过政府、it企业的共同努力，取得了显著的成绩。有愈来愈多的政府机构在完善基础网络设施、内部办公系统建设的同时，开始关注电子政务的应用，一些地区、行业、领域的信息化应用系统在实践中发挥了重要作用，取得了明显的成效。尽管中国的电子政务建设总体上呈现出不平衡的发展格局，但电子政务发展的趋势是明显的，主要有以下七方面：（1）按照建设服务型政府的目标，在利用门户、网络为公众提供网上办事方面，将受到进一步的关注。中国电子政务发展的一个重要趋势，就是将有更多的政府机构、公共部门，利用门户网站、网络为公众、企业提供更多的网上办事服务，并将这一重点与建设服务型政府、提高政府的行政能力紧密地结合在一起。基于此，关注门户网站建设，关注外网建设，以及发展方便群众的多终端接入有可能成为普遍的价值追求。如充分利用手机、电话、智能卡、电视等更大众、便捷的终端接入设备，与政务外网整合，提高政府信息服务和网上办事的能力。（2）强化顶层设计，推动跨部门、跨系统的协同应用。所谓顶层设计，就是一级政府对各个部门对外服务的事项进行统一的规划和设计，按照轻重缓急划分成不同的模块，梳理好流程，统一搭建平台，从而最大限度地减少电子政务建设中的风险。在电子政务建设中，如何防止重复建设，各自为政，使应用系统之间能够顺利实现互联互通，是一个十分关键的，同时也具有普遍性的问题。要规避这方面的风险，一个最好的办法就是加强电子政务的顶层设计。在过去几年的摸索实践中，越来越多的人们认识到这个问题的重要性，并依据中国的国情进行了认真的探索。可以预见，将来有更多政府机构将会关注这方面的问题，并用顶层设计的方法，来解决电子政务建设中的突出问题。（3）以贯彻行政许可法为契机，推动网上审批。推动网上审批，特别是那些关系老百姓切身利益、受众面大的事项能够在网上提供办理，是电子政务建设中的重点内容，而推动这项工作的前提是必须首先进行行政审批制度改革。自从行政许可法实施后，电子政务应用中的一个重要内容，就是将按照行政许可法的要求，重新清理、核准相关的行政审批项目，简化审批程序，在此基础上推进网上审批，为企业、公众提供便利的服务。在这方面，那些程序相对简单的，办事量大的、受众面广的项目，将优先被重视。（4）关注信息资源的开发和利用，提高信息资源的共享度。信息资源的共享利用，是电子政务建设中最核心的问题之一。过去由于体制、机制等多种原因，造成这方面问题比较突出。有关信息资源开发利用的问题，将受到广泛的关注和重视，并会有实质性的进展。2007年出台的政府信息公开条例强有力地对政府信息资源垄断的问题进行干预。此外，信息资源的共建共享、数据库的建设问题将进一步受到关注。（5）应用系统集成和整合的力度将进一步加强，地级市电子政务的统一平台的构建将成为电子政务突破的重点。我国有450多个地级市，有2800多个县、县级市和区，地级市上面还有15个副省级城市、31个省会城市和直辖市。在某种意义上讲，地级市是承上启下的中间层次。通过构建地级市的统一电子政务平台，有效整合中央和省里下来的应用系统，连接县、乡，对整个应用系统的互连互通、资源共享会产生积极影响。（6）政务内网和政务外网在不同层次政府的边界将进一步清晰，构建统一门户网站将被提到重要议事日程。按照目前的政策，我国在副省级以上的政府机构建政务内网，副省级以下没有明确的规定，出现了比较混乱的现象。因此，在构建电子政务的网络平台时，一方面有关方面会进一步明确网络的边界；另一方面人们在实践中可能会更加务实，注重它的实用性和有效性。（7）行政体制改革将会伴随电子政务继续推进，中国电子政务发展模式进一步受到人们的关注。以电子签名法的贯彻实施为契机，电子政务的外部环境建设将有较大进展。电子政务的安全、标准、规范乃至评价体系将受到高度关注，中国电子政务的效益将越来越受到人们的重视。（二）政府网站发展1.电子政务与政府网站的关系政府网站和电子政务可以形象地比作“前店后厂”，政府网站是提供信息和服务的“店面”，而电子政务系统是信息和服务的“生产体系”。政府网站是政府为了实现政务信息公开、服务企业和社会公众、方便政府与公众的互动，在互联网上向社会开辟的窗口，是政府与其服务对象之间进行网上交流的平台。政府建立网站的目的是为了实施电子政务，而电子政务的运作必然要求政府上网。2.我国政府网站的发展现状2.1政府网站的建设情况现在我国政府网站的拥有率不断提高，绩效水平有较大提高，内容不断丰富，体系逐步完善。（1）拥有率不断提高据2009年中国互联网信息中心数据统计报告数据显示，截止2008年底，拥有“.”域名的政府网站总数已经超过45000个，而2009年发布的中国政府网站绩效评估报告显示：2008年底我国政府网站的拥有率仍在不断提升，其中中央部委政府网站的普及率达已经达到96.1%，省级政府网站群的普及率已经达到100%，地市级是99%，大部分的区县，街道、居委会、乡镇、村委会也都建立了自己的网站，或者是通过政府网站、互联网提供自己的信息资源。（2）服务不断科学深化目前我国政府网站提供的服务在不断的科学化，在不断的深化。在上海、广州、深圳，以及不少的地市级的城市，通过互联网提供的服务已经超过2000项，在其他一些城市，政府的服务的极大部分在不同程度上通过互联网、通过政府的网站向公众提供服务。网站服务质量也不断得到了提升，在很多地方政府网站有效的解决了原来政府的门难进、脸难看、事难办的情况。（3）内容不断丰富目前我国各级政府网站都将政府信息公开、在线办事和公众参与三大功能作为自己网站建设的出发点和立足点，并且已经在信息公开、在线服务和公众参与的数量上都有所突破。其中，关键性政务信息数量大幅度增加，信息公开目录、人事信息、财政预算信息的公开比率提高，网站建设内容不断丰富。（4）体系逐步完善中央政府门户网站的试开通填补了我国政府网站层级体系中国家门户的空白，成为我国电子政务建设的重要里程碑。目前我国已经初步形成自己的中国政府网站层级体系。顶层：中华人民共和国中央人民政府门户网站；第二层级：各副省级以上地方政府门户网站，以及国务院部委及直属机构网站；第三层级：各地市政府门户网站，以及副省级以上地方政府部门网站；第四层级：县级政府网站，地市级政府部门网站。层级体系的三种关系包括：门户网站与部门网站的关系，比如说中央政府门户网站和其他部委网站的关系，是深度整合的关系；门户网站与门户网站的关系，是以资源链接为主的关系；部门网站与部门网站的关系，是业务指导与整合的关系。政府网站体系的不断完善使政府网站在促进政府信息公开，提高办事能力，改善公共服务方面的应用效果逐步显现。2.2网站建设存在的问题这几年来，在各部门、各地方的共同努力下，电子政务和政府网站建设方面取得了很大的成就，普及率进一步提高，服务进一步深化，但在政府网站建设方面仍然存在着很多问题：（1）网站普遍缺乏有效的组织和规划。大多数政府部门在政府上网的启动期间没有进行统一的规范和组织，造成其网站无论在格式上、形式上，还是内容取舍上，都存在五花八门的现象，而且网站与网站之间的差异还比较大，导致政府网站的整个建设结构过于松散，信息资源处于多元、异构、分散的情况，数据格式、技术实现方式和管理形式不统一，网站之间不能进行有效的信息共享，形成了一个个孤立的“信息孤岛”，影响了门户网站整体效能的发挥。（2）网站缺乏有效的管理。政府各部门进行“自我建站”的封闭性建设，自建自管。很多网站虽然由建设初期是采集信息的建设模式，改进为近几年的信息报送的建设模式，但并没有脱离“自我发展”的建设理念，政府的门户网站只是名义上的主网站，政府各个部门的网站缺乏一个有效地管理，门户网站与部门网站互不相干。（3）门户网站的有效内容匮乏，信息更新维护困难。绝大多数门户网站都存在有效内容匮乏，信息更新维护困难的通用性难题，有很多网站的内容需要维护人员逐一去各部门网站搜寻，进场出现内容缺失和信息更新不及时的情况，并且工作繁琐，重复性劳动多，大大就降低了工作人员的积极性。从上述几方面可以看出，对政府各部门各单位网站与政府门户网站进行整合是政府网站发展的必然要求，也是当前电子政府建设的关键点。3.我国政府网站的发展趋势3.1政府网站三大功能趋向统一在早期，我国的政府网站建设大多是出于对外宣传、展示形象的需要，在表现形式上多以单项信息发布为主，建设初期的政府网站其功能定位不清晰，属性特色不鲜明，以其注重信息的增量效果，大版面加载时势新闻类及消息类信息为主要特点，其服务内容与许多非政府网站乃至娱乐性质网站雷同。国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见（中办发17号文件）指出，电子政务建设必须紧密结合政府职能转变和管理体制改革，要根据政府业务的需要，结合人民群众的要求，突出重点，稳步推进。要讲求实效，坚持经济效益和社会效益相统一。国务院办公厅关于加强政府网站建设和管理工作的意见（国办发104号文件）对政府网站功能建设指明了道路与方向，文件中明确要求着力加强政府信息发布；切实提高在线办事能力；持续拓展公益服务；稳步推进互动交流，这些都是政府网站功能建设中的重点问题。遵循相关指导文件及电子政务界专家人士的建议，我国政府网站经过多年的建设，目前功能定位已经趋于统一，“政务公开、网上服务、公众互动”这三大功能涵盖了目前政府部门的主要职能，而网站内容总体格局也已经基本确立。在未来的一段时期内，我国政府网站将继续沿着这三大功能定位，不断细化子功能，完善服务方式，改进互动方法，调整栏目格局，优化网页总体布局，强化技术的服务功能，以期实现功能定位的精确化和政府管理的人性化。这三大功能是未来一个时期政府网站发展的主要功能定位。3.2政府网站的整合旋律将继续自从政府网站快速发展以来，整合一直是政府网站建设发展旋律中的主音。加强政府门户网站与职能部门网站之间的互动性，解决门户网站内容匮乏和信息维护困难等一直都是热点讨论的问题。门户网站是以提供“一站式”公共服务和整合发布政务信息的窗口，其发展必须基于区域内职能部门网站资源的整合，“一站式”服务指的就是服务内容的整合。电子政务“一站式”服务，是政府向公众提供公共服务的有效模式，可以提供全面的政务信息、提供政府网上服务、实现政府资源共享、提供个性化公共服务。如“中国宁波”政府门户网站在其网站首页提供一站式登录入口，基于三大服务对象提供“公民站”、“企业站”、“政府站”服务入口。该政府门户网站下属的各子网站也与中心门户网站实现因特网接入，众多功能都是实现用户网站互动。面向公众提供的公共服务包括公共教育、医疗卫生、劳动就业、社会保障、住房、交通出行等几方面。宁波市政府门户网站还提供创新性的特色服务，如2007年推出的三大主要创新栏目，即“投诉中心、咨询中心、查询中心” 。公民不仅可以在网站上获取各类政府应主动公开的信息，能“一站式”办理政务申报或审批事务，还可以监督投诉政府行政部门和人员的工作绩效，咨询或查询有关政策和政府业务，并能直接与政府对话或建言献策，公众参与的渠道和形式使政府网站真正发挥了实效。国务院信息化工作办公室主办的“第六届（2007）中国政府网站绩效评估结果发布暨经验交流会”中也明确了整合这一发展趋势，未来我国的政府网站中的门户网站与职能部门网站的整合将会继续进行，并且将得到进一步的提高。3.3政府网站建设规范化自从电子政务迈入快速发展期，标准问题一直是我国政府网站建设中的难题，已经严重阻碍电子政务效益的进一步发挥。而政府网站的建设和管理者对于网站建设的标准反映的意见也最多，且比较集中。电子政务建设没有一套标准化体系，使得各部门独立开发，重复建设，浪费了大量的资源而且不见成效，全国政府网站缺乏统一的发展规划，部分网站域名不合规范；网站内容设计不合理；栏目设置随意，效用低下；政府网站首页形象与政府形象不统一。这些现象问题都亟待政府网站的建设能够向规范化、标准化方向发展来解决。为统一政府网站不断推进，使电子政务在“十一五”发展的重要时期能够进入以深化应用为显著特征的发展阶段，针对政府网站建设规范化的问题，国家信息化领导小组发布了国家电子政务总体框架。文件对总体框架的构成、服务与应用系统的内容要求都做了明确的说明；对于信息资源、基础设施的建设，指出了信息资源的采集、更新、公开、共享工作应该明确的问题与工作原则；关于法律法规与标准化体系、管理体制方面也指出法律法规与标准化体系的标准以国家标准为主体，充分发挥行业标准在应用系统建设中的作用，管理体制的建设应当把电子政务建设和转变政府职能与创新政府管理紧密结合起来，形成电子政务发展与深化行政管理体制改革相互促进、共同发展以及创新的机制。2008年5月，中华人民共和国政府信息公开条例的实行，是政府网站信息公开发布规范化的重要里程碑，同时也意味着，将来一段时间内，政府网站建设在其他方面的规范化文件也将继续出台。中华人民共和国政府信息公开条例的实行对于现在许多的政府网站来说犹如即将来临的“冬天”，但也正如常言道“冬天来了，春天还会远吗？”，政府网站建设规范化的“春天”也正如此语。政府网站的建设将会朝向更加规范化的方向发展，并不断得到完善。3.4政府网站走向服务大道政府网站的三大功能定位注定政府网站将走向服务型道路，这不仅是在我国，在国际上，政府网站以服务为主也是公认的实事。政府网站是在我国政治体制改革过程中产生出来的新生事物，它的生长特点既有体制改革新机制的特征，也存在传统体制旧机制的影响，树立创新意识，建立服务行政府网站是与我国政府朝向服务型政府转变的方向分不开的。政府网站的三大功能是政府网站特有的“属性”特色，也是政府网站基本表征，政府网站的价值体现在能够为公众提供有效的政务服务。回顾2007年我国政府网站建设的特点，在关注民生，解决人民群众关心问题方面，抽样结果显示，共有257家政府网站结合重点领域加强了服务资源整合，设置了服务专栏，为解决社会公众关心的热点、难点问题创造了条件；在切实服务“三农”，增加农民收入方面，农业部、科技部、商务部、国家粮食局等部门加大了农业科技推广力度，及时发布农产品供求信息，促进了科技成果转化和产品流通。我国“十一五”电子政务发展目标做出明确规定：截止到2010年，要求50%以上的行政许可项目能够实现在线办理。政府网站朝向服务型道路发展是毋庸置疑的，可以预测，在未来5年至8年的时间内，政府网站向服务型大道发展将会一直持续。3.5政府网站将集群而居我国的政府网站发展速度很快，据中国互联网信息中心统计，截止到2007年12月，拥有“.”域名的政府网站总数已达3.5万个。政府网站在我国的迅速发展，已经形成了中央、省、市、县、乡五个层级的政府网站体系，这也显示了各级政府利用信息技术加快政府转型的意愿。网站的发展就是信息资源不断丰富、信息组织不断优化、服务功能不断集成和增强、互动交流更为便捷与多样的过程，常言道的好“团结力量大”，政府网站的发展也应当团结起来，集群而居，形成政府网站群，节约资源，从而更有效、更有力地为公民提供政务服务。网站群是当前政府网站建设和应用的新思路，是拥有共同发展目标和服务对象，并在基础设施、信息资源、技术、管理等方面具有内部联系和在标识、服务、栏目等方面具有外在共同特征的网站集合。网站群拥有三大特色：统一数据结构；统一技术形式；主站与子站结合治理。其中统一数据结构是基于信息资源的流程整合，与政府网站建设中的整合旋律相一致；而统一技术形式，可以统一技术解决方案，建立一系列“克隆版”，各部门不必再自己独立找技术服务商，各自投资、建设，可以很有效地节约建立子网站的费用，这种方式可以极大提高各部门建好政府网站热情；而主站与子站结合的治理模式，治理范围可以不限与政府组织，可以是社会组织、企业。这样能够与政府形成互动，形成平等的治理关系，能够很大的节省政府人员的精力，提高政府网站治理效率。在我国，已经有一些通过建立政府网站群而取得重大实效的实例，如商务部网站、交通部网站、黑龙江政府门户网站等等。通过这些政府网站群的带领作用，政府网站集群发展的趋势将会更加迅速和明显。二、政府网站群的概念与建设思路（一）网站群的基本概念与特征1.网站群的基本概念政府网站群也称为政府网站集群，是指以政府门户网站为核心，以部门网站和所辖下一级政府的门户网站为基础的政府网站集群，网站群是网站建设的高级形态。通过网站群的建设，可以有效整合各部门网站的信息资源，实现各网站之间的互联互通、信息共享、协同应用。政府网站群还可以从技术和综合两个角度来分别定义：技术性定义：政府网站群是指统一部署，统一标准，建立在统一技术构架基础之上，信息可以实现基于特定权限共享呈送的“一群网站”。是以政府网为核心、以电子政务平台为基础、以政府网数据库为依托的网站集合。综合性定义：政府网站群是指拥有共同发展目标和服务对象，并在基础设施、信息资源、技术、管理等方面具有内部联系和在标识、服务、栏目等方面具有外在共同特征的网站集合。在了解网站群的概念后，我们还需区分两个概念：“网站群”与“一群网站”。网站群不等同于一群网站，它是指统一部署，统一标准，建立在统一技术构架基础之上，信息可以实现基于特定权限共享呈送的“一群网站”。目前，随着国内电子政务的发展不断深入，政府门户网站在有效整合各级政务部门的信息资源、加快政府职能转变方面，起到了重要的作用。许多政府门户网站坚持“为民服务”宗旨，立足“政务公开”和“网上办事”，统一规划，协同建设，分级管理，逐步构建起信息时代的“网上政务门户” 。然而，越来越多的政府门户网站虽然实现了互相链接，但随着网站建设的不断深入，现有网站体系的封闭性往往制约了政府门户网站进一步发展，政府门户网站及厅局等部门子网站基本上是封闭的系统，网站间不能进行有效的信息共享，形成了一个个孤立的“信息孤岛”，即“一群网站”。主要存在的问题有：（1）至上而下的统一的数据规范标准，数据交换大都通过手工方式或第三方系统如ftp、邮件方式等进行。这不但增加了上报人员的工作量，而且经常导致信息报送不及时，造成政府门户网站信息不准确以及数据丢失。（2）大量的数据资源处在既希望进行数据共享，又希望有特定的权限体系进行控制的两难境地。（3）多个应用系统间相互独立，没有统一用户管理，导致使用不便，增加管理难度。（4）信息资源组织分类不合理，未建立统一的目录结构体系，造成信息资源利用率低，而且缺乏统一管理。2.网站群的基本特征政府网站群应具有四个特性，分别是联通性、共享性、层级性、协同性，其中联通性和共享性是网站群所具有的特性，层级性和协同性是政府网站群区别其他网站群最明显的特征。（1）联通性网站最显著的特点就是能够提供与其他网站的链接，从而组织成为一个网站群集。政府组织从层级上看呈金字塔形状，而网站因为其链接功能的单向性（即不能控制别的网站链接自己的网站），很容易实现从一个网站到另一网站的跳转。作为省会级政府门户网站，一般向上都会提供到中央和省一级的链接，只要愿意，直接链接到联合国网站都不存在问题；向下则可直接链接到市直各部门和各县区的政府网站。（2）共享性网站都是由有信息、有内容、能提供服务的网页组成，网站群又是由多个网站通过链接联结在一起，因此网站群里的信息具有共享性，即可以达到互通有无的目的。（3）层级性我国政府层级分为中央、省区市、地级市、县级、乡镇五个层级，与之相对应的政府网站群也划分成层级，即体现了其层级性。如前文所述，中央与各省区市的政府网站群的组织架构采用松耦合方式，一般情况下，省到地级市这一级的政府网站群也是松耦合方式；而地级市和县级政府网站群比较多地采用紧耦合方式。需要说明的是，最基层的政府网站群建设在县级比较合适，而乡镇级的网站一般仅作为站点出现，不能也没有必要再建立乡镇级的政府网站群。（4）协同性协同性是一种比较高级的信息共享机制，建立在信息共享的基础之上。举例说明，一个地级市的部门网站应该设有法律法规栏目，其内容应是本行业本系统内相关的法律法规，其中有国家层面上的，也有本省层面上的，若这个地级市有立法权，当然也包括本市级层面。下面来说明如何协同：首先对法律法规这个栏目可进一步细分为国家法律法规、本省法律法规两个栏目，然后直接以链接形式指向国家对口的部委和本省对口的厅局，当然前提是上级部门已做好相应内容的网页；若该市有立法权，只需做好本级本部门的相关法律法规即可。这样就既可节省大量的维护工作，又可节省大量的存储空间，达到最好的协同效果。网站群之所以能成为打造服务型政府网站的新力量，不仅是因为网站群独有的特征，更因为这些特征能与服务型政府网站的要求相吻合，呈现出服务型政府网站的新力量。其具体特征和表现为：目标统一：政府网站群建立在统一部署，统一标准，统一技术构架基础之上。政府网站群间通过建设集网站群内容管理与发布服务平台、政府信息公开平台、网上办事服务平台和网上互动交流平台、全文检索平台、信息采集平台于一体的服务平台，使网站群成为政府信息公开的重要窗口和建设服务政府、效能政府的重要平台。业务协同：根据业务协同的需要，网站间实现了网络技术平台的对接和业务应用系统的兼容。使多个网站协同工作，资源实现共享，公众通过门户网站的强大整合功能，使分散的信息得到聚合，实现网上办事“一站式”和“一体化”，体现服务型政府网站特征。管理规范：首先政府网站群表现为一组具有相同标准和相同规范体系的网站。它涵盖政府主网站、政府各级子网站、政府垂直机构子网站、各类专题子网站等。其次，建有统一规范的标准体系及政府网站群内容管理体系，使政府网站群在基础设施、信息资源、技术、管理等方面具有内部联系，在标识、服务、栏目等方面具有外在共同特征。再次，建有信息监管和安全维护措施，通过对政府网站建设承建和维护单位的资质提出要求，对参与建设承建和维护单位的人员进行必要的选择，以及政府网络中心人员进行必要的选择和培训，实现政府网站群的监管和安全。（二）网站群建