湖南省民用运输机场管理条例讲义.ppt

湖南省民用运输机场管理条例 讲义,省机场管理集团法务部,第一部分,概 述,民用机场的分类,民用机场分为运输机场和通用机场。 运输机场是指为从事旅客、货物运输等公共航空运输活动的民用航空器提供起飞、降落等服务的机场。 通用机场是指为从事工业、农业、林业、渔业和建筑业的作业飞行，以及医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、教育训练、文化体育等飞行活动的民用航空器提供起飞、降落等服务的机场。,我省民用运输机场的介绍,我省现有正在运营的民用运输机场共五个： 长沙黄花机场、张家界荷花机场、常德桃花源机场、永州零陵机场和怀化芷江机场。 目前还有衡阳、邵东、武冈、岳阳、郴州等机场已列入国家十二五规划，有的已经开工建设。,我省机场正处于黄金发展期,2003年，我省机场实现属地化管理时，年旅客吞吐量443万人次，货邮吞吐量3.7万吨，运输起降5.6万架次，到了2009年，这三项指标分别为1280.2万人次、8.88万吨和12.4万架次，6年间年增长分别为19.3%、15.7%、14.2%。特别是2009年，全省机场和长沙机场旅客吞吐量先后突破千万人次大关。长沙机场领先武汉、厦门、南京机场，成为全国第11个跨越千万流量的机场，跻身全国大型机场之列。,立法背景,一、机场安全面临巨大的压力。 二、机场建设正处于跨越式发展关键期，挑战与机遇并存。 三、随着机场的快速发展，机场地区逐渐形成了一个“小社会”，流动人口急剧增多，管理难度加大，社会问题越来越突出。,立法历程,2008年1月，省人大代表刘志仁总经理联名张家界人大代表团16名代表在省十一届人大一次会议 ，提起关于制定的议案。 2008年2月，省人大财经委将议案交给省机场管理集团和省政府法制办办理。 2008年10月9日，我省机场立法通过省政府2009年立法计划的听证。 2008年7月4日，周强省长在长沙机场建设和发展现场办公会议上，要求加快机场立法，尽早出台条例；在立法通过之前，由省政府授权有关管理职能，加大全省机场管理力度，提升我省机场整体形象。随后，又在省机场管理集团上报的关于恳请加快机场立法，抢抓机遇推动我省民航事业快速发展的请示上作了重要批示，要求法制办将机场立法作为重点项目支持。,2009年元月，刘志仁总经理联名11名代表在省第十一届人大二次会议上提起关于2009年出台的议案。 2009年2月，省人大、省政府分别将条例列入省人大、省政府2009年度立法出台计划。 2009年4月，省机场管理集团完成条例草案的起草，提交省政府法制办。 2009年9月，在经过广泛调研、论证和反复修改后，省政府法制办办务会审议通过条例（草案） 。 2009年10月27日，省政府第四十次常务会议讨论通过条例（草案） 。 2010年1月5日，省第十一届人大十二次会议第一次审议条例（草案） 。 2010年3月31日，省第十一届人大十四次会议审议通过湖南省民用运输机场管理条例 ，条例于7月1日正式实施。,第二部分,湖南省民用运输机场管理条例的主要内容,条例的重要意义,条例是我省第一部机场管理的地方性法规，同时也是国务院民用机场管理条例颁布后全国第一部机场管理的地方性法规。 条例是我省深入贯彻落实科学发展观、加快推进法治湖南建设的重要举措，是湖南民航事业发展的一个新的重要里程碑，标志着我省机场实行规范化、法制化管理又步入了一个新的更高的阶段，也必将对我省民航事业发展产生重大而深远的影响！ 条例分为七章，共四十条，5208字，主要对机场规划、建设、安全、营运、服务、公共秩序、场容环境、机场净空、电磁环境等管理进行了规定。,条例的六大亮点,一是进一步明确了机场作为公共基础设施的定位； 二是进一步明确了机场管理机构对机场安全运营和生产运营的协调管理职能； 三是通过立法授予机场管理机构在机场地区范围内部分公共事务的行政管理权和处罚权； 四是加大了对机场总体规划的控制保护力度； 五是加强了旅客和货主权益的保障； 六是加大了对机场净空和电磁环境保护的力度。,一、机场的定位,一直以来，我国的法律法规都没有对民用机场进行过定位。而对民用机场的正确定位对于民用机场的建设、运营、管理、改革、发展等各方面都至关重要。 国务院民用机场管理条例首次明确了民用机场作为公用基础设施的定位，条例第三条规定，“民用机场是公共基础设施。各级人民政府应当采取必要的措施，鼓励、支持民用机场发展，提高民用机场的管理水平。” 湖南省民用运输机场管理条例在此基础上进一步明确规定，“省人民政府应当将机场的建设和发展纳入国民经济和社会发展规划，采取必要的措施鼓励、支持机场发展。机场所在地县级以上人民政府应当组织协调、解决机场管理方面的重大问题。”,把机场定位为公共基础设施，到底能给中国机场业带来什么变化呢？,1、机场的公共性定位进一步明确了政府投资建设机场的责任与义务，机场发展将会从各级政府获得更多的资金和政策支持。 2、机场的公共性定位将进一步强化政府的监督管理责任，促使机场健康发展。 3、机场的公共性定位突出了机场管理机构的社会性服务职能，这为解决机场管理机构的性质问题提供了思考的依据，同时也必将带来机场业务经营方式的重大变革。 4、对机场管理机构的职责定位，解决了困扰机场管理机构多年的应不应该行使机场区域管理职能和如何行使这一职能的问题。,机场的经济效益和社会效益,李家祥局长曾说，“过去，我们常常讲，要致富先修路！现在应该再加一句话，要开放上民航！事实上，修建两三公里的高速公路，解决不了什么大问题，而修建两三公里的跑道，却为一个地区和世界连接在一起搭建了平台！” 他的这番话，非常形象地阐述了民用机场公共性定位及与其他公共基础设施无法比拟的重要地位和作用。 机场作为民用航空运输和城市的重要基础设施，国家及区域综合交通运输体系的重要组成部分，具有广泛的社会和经济效应。,机场的社会效益要远大于经济效益,这主要表现在：机场能为区域带来快速、便捷的航空运输，促进人员、物资的快速流动，有利于加快产业结构调整、促进产业结构升级。从民航对区域经济的拉动作用来看，按照国际权威机构测算，民航投入和产出比率是1：8。从机场业来看，国际机场协会（ACI）研究认为，机场每百万航空旅客吞吐量，可以产生经济效益总和1.3亿美元，相关就业岗位2500个。据国内研究分析，我国机场每百万航空旅客吞吐量，可以产生经济效益总和18.1亿元，相关就业岗位5300多个。 如果我们仅仅把机场看作一般的企业，只强调收益性，政府不对机场予以扶持，那么我国绝大多数中小机场将难以自我生存和发展。所以，我们一定不能仅从机场本身的投入产出方面考虑问题，更要从机场的综合性功能和机场对地区经济的拉动以及广泛的社会效应，来看待机场的建设发展。,二、机场管理机构的定位,随着民航体制改革的深入，机场由原来大一统的管理体制变为各自为政、互无隶属的管理体制。航空公司、油料、空管、公安相继从机场分离。 另一方面，机场的运营系统性强、安全要求高、环环相扣、缺一不可。随着机场规模的扩大和吞吐量的增加，迫切需要建立统一、高效的协调管理机制。 机场的公共性定位，也要求机场管理机构必须强化社会性服务职能。由机场管理机构作为航空运输的牵头人来统一协调管理机场的生产运营和安全运营是现实的需要，也是法律的要求。,法律法规授权机场管理机构协调管理权,国务院民用机场管理条例第28条和第33条授权机场管理机构对机场的安全和生产运营实施统一协调管理。 湖南省民用运输机场管理条例第11条和第16条以此为依据，对机场管理机构在安全和生产运营方面的协调管理职责作了规定。同时，按照管理和运营分离的原则，对机场运营机构、航空运输企业以及其他驻场单位的安全和生产运营职责也相应予以明确。这也是机场作为公共基础设施定位后需要复位机场管理机构作为机场管理者的定位问题。,机场管理机构的统一协调管理职责主要包括：,1、组织建立机场安全、生产运营责任制。 2、监督管理机场安全、生产运营工作 。 3、协调解决机场安全、生产运营问题。 4、参与指挥机场突发事件应急救援和组织演练。,机场运营机构、航空运输企业及其他驻场单位的职责,机场运营机构、航空运输企业及其他驻场单位是机场安全、生产运行的直接载体，应当在机场管理机构的协调管理下，按照各自的职责共同保障机场的安全、生产运营，并承担相应的责任。,三、立法授权,条例第三十五条规定，对违反本条例第二十一条第四项、第二十二条、第二十四条、第二十五条和第二十六条规定的，由机场管理机构分别按照有关市场管理、出租车管理、道路运政管理、道路桥梁管理、绿化管理、市容和环境卫生管理等方面法律、法规和规章的规定实施行政处罚。 第三十五条是本条例至关重要的一条，通过这一条，作为我省的机场管理机构，湖南省机场管理集团有限公司因此获得立法授权，从而取得机场地区部分公共事务的行政管理权和处罚权。,为什么要授权？,机场是我省对外开放，扩大政治、经济、文化交流的重要窗口，每年有数千万旅客和接送人员进出机场，重宾要客、国际友人进出频繁，是人流、车流、物流的集散地。机场环境和设施的好坏将直接影响到省、市的对外形象。因而，虽然机场远离城区，但是人们对机场环境和设施的要求往往比城区的标准还要高。也正因为如此，机场需要强有力的管理者对机场地区公共秩序、环境卫生、道路桥梁、园林绿化、出租车等公共事务进行严格的管理。,有权的不方便管，方便管的又没权,由于机场大多远离市区，相关行政部门难以对机场公共秩序和场容环境进行有效管理，这样就造成机场在公共秩序和场容环境方面存在管理真空。 即使派驻相关行政部门进驻机场进行管理，也会因管理部门多（涉及到公共秩序、环境卫生、园林绿化、道路桥梁、出租车管理等等），管理范围窄，离市区远，而造成管理成本高昂、行政效率低下，行政资源的浪费。 而对于省机场管理集团来讲，在条例颁布前，长沙黄花机场已经成立了机场综合监察大队对机场公共秩序和场容环境进行一些维护和管理，但由于缺乏行政管理权和执法权，只能做一些劝说和维护工作，管理效果并不理想。 当前，湖南民航产业迎来了难得的发展机遇。面临新形势、新任务、新机遇、新挑战，我省机场迫切需要统一、安全、高效、有序的管理。通过地方立法授予省机场管理集团在机场地区公共秩序和场容环境方面的管理权限和执法权限，是形势的需要、实际的需要。,企业作为被授权组织的条件,一般来说，行政权只能由行政机关及其公务员来行使。但由于社会关系的复杂化和行政管理的加强，单靠行政机关难以满足行政管理的现实需要，客观上需要一些社会组织承担某些行政管理职能。因此，行政处罚法第十七条规定：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。” 企业作为被授权组织的条件： （一）具有公益性质 （二）具有一定公共事务职能 （三）具有法人资格 （四）具有国有性质或由政府控股,省机场管理集团能否作为法规授权组织？,1、民航体制改革的历史变迁。省机场管理集团前身为民航湖南省管理局。 2003年，湖南机场实行属地化管理体制改革。 2、省机场管理集团的性质、职责和任务。省政府直属大型企业，经营管理省内机场相关国有资产，统筹规划全省机场建设发展。 3、民航行业的特殊性。 4、机场管理现实的需要。 由于民用运输机场重要的战略地位，作为管理和经营民用运输机场的机场管理机构在追求企业利益的最大化和国有资产的保值增值的同时，还承载着防恐保卫、综治维稳、专机保障、应急救援、净空保护、防灾减灾、卫生防疫以及为公众提供安全便捷的航空服务等公共事务职能。,对省机场管理集团作为被授权组织所面临的障碍及其解读,（一）企业的营利性与公共行政的公益性之冲突 （二）授权企业行政与“政企分开”之冲突 （三）垄断与限制竞争的可能性对授权的影响 （四）授权省机场管理集团行政与国务院民用机场管理条例之冲突,授权的范围,授权执法不仅要有明确的法律、法规依据，而且必须在法律、法规授权范围内实施处罚。 第三十五条授权范围明确，只限于机场地区内市场管理、出租车管理、道路运政管理、道路桥梁管理、绿化管理、市容和环境卫生管理方面违法行为的处罚。 条例所称机场地区是指根据城乡规划确定的机场专用区域。 超出此范围的违法行为，省机场管理集团无权处罚。机场地区内的其他违法行为，如违反治安管理、违反海关管理、违反检验检疫管理、违反规划和土地管理等方面的行为，省机场管理集团均无权处罚。,四、机场规划用地的保护,机场规划用地保护的现状。 机场规划与城市规划的碰撞。 长沙机场西跑道改为东跑道。 机场周边的“空中楼阁”。 永州市城市发展的十二五规划。,条例的相关规定,第五条 机场总体规划由机场建设项目法人负责编制。编制机场总体规划，应当征求主要驻场单位意见，并与机场所在地县级以上人民政府协商一致。机场总体规划按照国家规定的程序批准后实施。 机场所在地县级以上人民政府应当将机场总体规划纳入土地利用总体规划和城乡规划，并根据机场的运营和发展需要，对机场周边地区的土地利用和建设实行规划控制。 第六条 在机场总体规划范围内新建、改建或者扩建工程项目，应当符合机场总体规划。在机场地区范围内进行工程项目建设的，建设单位在依法办理工程建设项目规划许可前，应当征得机场管理机构书面同意；在机场地区范围外机场总体规划范围内进行工程项目建设的，机场所在地县级以上人民政府城乡规划主管部门在规划许可前，应当征求机场管理机构的意见。,条例实施后的几个典型案例,地方政府规划、建设部门在审批机场总体规划区、净空保护区内的建设项目时先行征询我集团意见。我集团按照相关法律规定和技术标准核定其建设高度。 芷江太和塔因擅自更改设计高度，被我集团强令整改。 永州机场附近建安置小区，因影响机场电磁环境被我集团否决。,五、旅客和货主权益的保护,第十七条 机场管理机构应当组织机场运营机构、航空运输企业以及其他驻场单位制定服务规范并向社会公布。 机场运营机构、航空运输企业以及其他驻场单位应当按照国家规定的标准配备安全、运营以及无障碍、医疗救助等设施、设备，认真履行服务规范和承诺，为旅客和货主提供公平、公正、便捷的服务。 机场管理机构作为机场服务的监督管理者，为确保机场运营机构、航空运输企业及其他驻场单位所提供的服务有效衔接统一，保证旅客、货主享受到方便、快捷的服务，应当组织机场运营机构、航空运输企业及其他驻场单位制定服务规范。 服务规范的内容应当包括：机场值机流程、安全检查流程、行李托运以及提取流程、航站楼商业店铺服务规范等内容。国际机场还应当包括海关检查流程、边防检查流程以及检验检疫流程。除了机场服务程序的内容外，服务规范还应当明确各项服务应当达到的质量标准。同时，服务规范还应当对各单位从业人员提出具体的服务要求，明确良好服务态度要求、处理问题的时间要求以及相应的服务标准。,不正常航班的服务与保障,第十八条 机场运营机构、航空运输企业以及其他驻场单位应当遵守航班服务保障工作制度，加强协调和配合，共同保障机场航班正常、正点。 航班发生延误时，机场运营机构、航空运输企业以及其他有关驻场单位应当共同为旅客和货主提供服务，及时通告相关信息；航空运输企业及其代理人应当按照有关规定和服务承诺，为旅客和货主提供餐饮、住宿等服务，给予经济补偿。,保障航班正常、正点，是机场高质量运行的关键环节。,保障航班正常、正点必须在机场运营机构、航空运输企业及其他驻场单位各运行主体之间，建立分工与协作的长效机制，形成完整的保证安全的“安全链”、无缝隙的“服务链”。 1、建立大面积航班延误的统一协调指挥机制。 2、建立和完善大面积航班延误的信息沟通机制。重点解决好信息沟通的“四个不畅”问题，即机场与外界、旅客信息沟通不畅问题；机场各单位间信息沟通不畅问题；航空公司与代理信息沟通不畅问题；航空公司内部沟通不畅的问题。 3、建立和完善保障航班正常的激励约束机制。,不正常航班旅客权益的保护,航班延误时服务保障是旅客关注的焦点。 航班延误后，机场运营机构、航空运输企业以及其他有关驻场单位应当共同采取服务保障措施，依法维护延误旅客、货主的如下权利： 1、知情权。延误信息发布应该做到“及时、准确、定时、预测”。 2、改签或者退票权。航班延误后，航空公司应当积极协助旅客退票或者改签其他航班成行。 3、基本生活保障权。航班延误后，航空运输企业应该按照相关规定和服务承诺为延误旅客提供基本生活保障。 4、经济补偿权。国家民航局2004年在对国内航空公司因自身原因造成航班延误给予旅客赔偿的指导意见中要求：航空公司对因自身原因造成4小时以上的航班延误，要对旅客进行经济补偿，具体补偿标准和补偿方案则由各航空公司自行制定。目前国内已有深圳航空公司在其对外公布的顾客服务指南中明确了有关航班延误经济补偿的标准。,六、净空保护和电磁环境保护,第二十八条 省人民政府应当组织机场所在地市、县级人民政府并会同地区民用航空管理机构，按照国家有关规定划定机场净空保护区域，并向社会公布。 机场管理机构应当协调和配合机场所在地县级以上人民政府，制定机场净空保护的具体管理规定，并向社会公布。 第二十九条 县级以上人民政府城乡规划主管部门审批机场净空保护区域内的建设项目,应当书面征求地区民用航空管理机构和机场管理机构的意见。,机场净空保护区域内禁止的八种行为,第三十条 禁止在机场净空保护区域内从事下列活动： （一）排放大量烟雾、粉尘、火焰、废气等影响飞行安全的物质； （二）修建靶场、强烈爆炸物仓库等影响飞行安全的建筑物或者其他设施； （三）设置影响机场目视助航设施使用或者飞行员视线的灯光、标志或者物体； （四）种植影响飞行安全或者影响机场助航设施使用的植物； （五）放飞影响飞行安全的鸟类、升放无人驾驶的自由气球、系留气球和其他升空物体； （六）焚烧产生大量烟雾的农作物秸秆、垃圾等物质，或者燃放烟花、焰火； （七）在机场围界外五米范围内，搭建建筑物、种植树木，或者从事挖掘、堆积物体等影响机场运营安全的活动； （八）国务院民用航空主管部门规定的其他影响机场净空保护的行为。 第三十七条 违反本条例第三十条和第三十三条规定的，由机场所在地县级以上人民政府按照国务院民用机场管理条例的规定实施行政处罚。 根据国务院民用机场管理条例第七十九条规定，对违反本条例第三十条的，由机场所在地县级以上人民政府责令改正；情节严重的，处2万元以上10万元以下的罚款。,永州市人民政府出台永州零陵机场保护管理办法,2009年出台的国务院民用机场管理条例对涉及机场净空和电磁环境保护的违法行为虽然有着比较详细的规定，但对这些违法行为的处罚只原则性规定了由机场所在地人民政府处罚，没有明确具体由哪一个职能部门来行使。这就造成在实际执法过程中，相关职能部门存在分工不明、责任不清、互相扯皮、互相推诿的现象。在制定湖南省民用运输机场管理条例时，考虑到各地政府职能部门职责分工不同，不便于统一约定，因而特意在条例第二十八条作了授权性规定，要求机场所在地人民政府出台净空保护的具体管理办法。 2011年4 月26日，永州市人民政府常务会议审议通过永州零陵机场保护管理办法， 2011年5月1日正式实施。这是湖南省民用运输机场管理条例颁布以来机场所在地政府出台的第一部与条例配套的规范性法律文件。该办法共六章二十八条，包括总则、机场净空保护、电磁环境保护、规划用地保护、法律责任和附则。 该办法是在条例的基础上，结合永州零陵机场的实际情况，对机场净空、电磁环境、规划用地的相关规定进行了细化，将地方政府相关管理职责和任务分项落实到各职能部门。该办法的制定为解决机场净空保护区烧稻草、放风筝、放烟花、建筑物超高、无线电干扰以及机场总体规划的保护和控制等一些长期困扰机场安全运行和建设发展的老大难问题提供了制度保障。,永州零陵机场保护管理办法部分内容,第六条 机场净空保护区域内，禁止从事下列活动： （一）排放大量烟雾、粉尘、火焰、废气等影响飞行安全的物质； （二）修建靶场、强烈爆炸物仓库等影响飞行安全的建筑物或者其他设施； （三）设置影响民用机场目视助航设施使用或者飞行员视线的灯光、标志或者物体； （四）种植影响飞行安全或者影响民用机场助航设施使用的植物； （五）放飞影响飞行安全的鸟类； （六）升放无人驾驶的自由气球、系留气球； （七）从事航空模型飞行活动，升放动力伞; （八）升放风筝、孔明灯和其他升空物体； （九）焚烧产生大量烟雾的农作物秸秆、垃圾等物质; （十）燃放烟花、焰火； （十一）在机场围界外5米范围内，搭建建筑物、种植树木,或者从事挖掘、堆积物体等影响民用机场运营安全的活动； （十二）国务院民用航空主管部门规定的其他影响民用机场净空保护的行为。,第二十三条 违反本办法第六条的，由市人民政府相关职能部门责令改正；情节严重的，处2万元以上10万元以下的罚款： （一）违反本办法第六条第（一）项、第（二）项、第（三）项、第（五）项、第（八）项、第（十一）项、第（十二）项由市人民政府城