政治其它相关论文-公务员行政意识的比较性分析.doc

政治其它相关论文-公务员行政意识的比较性分析内容概要：本文主要是希望说明行政意识在提高效率和促进廉洁方面是否能起到作用，以及究竟能在何种程度上发挥影响。在指出行政意识的两种基本类型之后，我们追溯回遥远的古代探求它们的起源和发展，并把它们归结于东西方两种不同传统的产物。最后我们指出行政意识对于行政人员以至整个行政组织的作用，并且倡导带有奉献性质的行政意识。关键词：行政意识行政人员官僚意识公仆精神伦理准则意识形态特权观念奉献精神正文目录：第一章：导论现实生活中的比较性分析第二章：专制王权的衍生物第三章：欧洲大陆与职业精神第四章：行政意识的社会功用一行政人员也被称为公务员，是指效力于政府或者政府的某一个分支机构，按照一定的科层结构组织起来，致力公共事务的人。他们是政府的主要组成部分，承担着公共政策执行的社会责任。在某种程度上，他们将影响甚至决定到社会发展的方向和进程。对于任何一个在现代文明中生活的人，都或多或少地感到这样一种情形，政府凭借政策以及其它手段影响着市场运作、经济发展乃至日常的社会生活。行政人员所从事的职业决不仅仅是政府意志的代表，它与每个公民的切身利益都息息相关。在这种情况下，每个人都应该反躬自问，“这些行政人员在道德上是否清廉，在工作中是否高效？我们是否应当又是否有必要将自己的命运交托给他们呢？”然而在不同地区的不同国家中，行政人员的工作情况以及工作实绩是存在极大差异的。人们常常倾向于认为，行政人员的工作实绩与他们的道德品质是有着极大的联系的，因此行政人员廉洁与否往往成为衡量一国政府好坏的重要标志。透明国际（TransparencyInternational）是一个致力于推动全球廉政建设的国际组织。每一年它都会根据各国商人提供的信息加以综合整理，对不同国家政府行政人员的廉洁情况进行排名。它1999年的调查报告共涉及分布于世界各大洲的100个国家和地区。在这份报告中，北欧、西欧及北美国家均以极大优势名列前茅。其中丹麦雄居榜首，作为西方国家典范的英美也分别处于第13位和第18位。而拥有数千年悠久文化传统，甚至可以作为东方古老文化代表的中国，却只排在第60位。（1）这些简单的现象和数字让我们产生了这样的一种疑惑：是否东西方不只是在政府组织形态上，而且在行政人员的思想意识里，也存在着较深层次的差异呢？与廉洁一样，行政效率通常也被作为一项极其重要的指标来比较政府和行政人员之间存在的差异。低效的政府无论多么廉洁，也必然会造成时间和资源上的重大浪费，从而使得行政成本超出其应有的限度。在我们的认识中，行政人员精简的组织理所当然地是行政效率较高的机构。机构和办事人员膨胀过快不仅仅导致效率低下，并且将直接对政府的继续存在构成了直接威胁。在1993年的统计报告中，法国共拥有5575万的人口，其中包括200万中央行政人员和100万地方行政人员。更难能可贵的是，这个数字在十年中基本没有太大变动。而中国官僚机构的过分膨胀以及随之而来的一系列弊病常常成为政府财政破产并最终导致崩溃的重要原因之一。直到今天机构膨胀及职能重叠仍然对中国政府造成了极大困扰，也严重地阻碍了机构改革的步伐。机构编制没有制度化，只是由少数几个领导的决策指令在发挥作用。他们可以毫不费力地对行政组织进行裁汰合并，同样的道理，也能够轻而易举地建立起新的机构和职位。政府机构就处于这样不断循环的“怪圈”中。再进一步来说，人们通常认为，行政领导出于自己的私欲或某种个人利益需要，为在行政组织中安插亲信和僚属而设置新的职位，他们只注重个人或集团的利益而对事业本身毫无责任心可言。这就更加坚定了我们的信念，把行政效率的差异部分地归结于行政人员对工作本身怀有的态度有所不同。根据以上的观察，我们不难得出这样的一种认识：考虑到物质基础、社会组织形式、文化传统以及各方面的影响和作用，行政人员的思维方式和感情偏好逐渐产生并形成了今天的差异。一部分人能够在所从事的职业中兢兢业业，献身于公共事务；另一部分人却只是把行政工作看成一种谋生的手段，只想从中获得金钱上的好处而从不计划着如何才能有所建树。这就代表了行政人员对于公共事务的两种截然不同的精神品质和意识形态。在讨论的准备阶段，我们必须先为我们以后将反复使用的概念做出较为精确的解释，这样可以为我们将来的论述省下不少力气。按照在汉语中的理解，官僚和公仆代表两种不同的思想观念。公仆更多地体现了一种奉献和服务的价值取向，为人们所称颂；官僚更多含有的是贬义成份，是与特权相互依存的。我们就从这种理解角度出发，对行政人员关于公共事务产生的不同看法下这样一个定义：献身于公共事务的人从内心深处将政治作为他的生命，他或者是因为他所行使的权力而得到享受，或者是他意识到服务于一项事业而使生活更加具有意义，从而滋生出一种内心的平衡和自我感觉，它主要产生发展于欧美地区。从这种内心的意义上，所有为事业而生存的忠诚志士，也依靠这一事业而永存。(2)我们把反映在这些人身上的精神品质称为公仆精神。然而对于那些把公共事务仅仅看作谋生甚至盈利手段的人。由于公共事务往往涉及社会财富与利益的分配，其中是以国家强大的暴力作为后盾的，因而不可避免地与特权相联系，行政人员很容易以权力求取租金和其它物质上的好处。在不受监督或者监督机制不完善的情形下，行政特权极其容易失去控制而不再具备公正性。这种思维模式我们称之为官僚意识，以中国为典型。有必要申明一点，即我们决不准备把这种完全行不通的观点作为出发点来展开考虑，即认为行政效率的提高和行政风气的廉洁，仅仅是公仆精神相比较于官僚意识的优势所在，或甚至认为高效和廉洁是公仆精神发生作用的必然结果。行政人员一旦发现他们的薪俸还不足以糊口，根本不可能保证正常的工作，更谈不上有什么工作质量可言了，因此这种观点是不合乎情理的。相反说来，我们只是希望弄清楚，行政人员的精神品质是否和在何种程度上影响了行政效率的提高和廉洁风气的推广。说得再清楚些，高效和廉洁在哪些具体方面可以从思想力量中找到解释。由于精神力量不可能孤立于社会物质基础和传统文化而单独存在。我们只不过试图在各种错综复杂的因素之间找到其中必然的联系，阐明公仆精神和官僚意识在行政工作上造成的必然差距，并且站在理性主义的立场上将这些具体的现象用抽象的普遍规律加以解释。二当然，如果要试着寻找前面提到过的那种精神品质上的差异，必须要对它们展开一番比较性的系统分析，弄清楚它们形成差异的原因和途径。进一步说来，我们还试图说明这样的思维方式和感情偏好何以能逐渐被一国政府内的决大多数行政人员在感情上加以接受，最终形成整体性的思想观念和精神面貌。更尤为重要的是，在这种思想观念在行政领域得到承认而正式确立后，就能得到行政人员的自觉服从而产生支配效力。马克斯韦伯(MaxWeber)曾经对服从类型进行过深入研究。在原则上，关于服从的内在依据有着三种基本依据，传统性的支配，即“永恒的昨日”的权威，正是其中的一种，就是指那种通过渺不可及的古人的承认和人们的习于遵从，从而被神圣化了的支配力量。(3)传统习惯作为一种重要的权威类型，它的形成需要经历相当长一段时间的历史发展和变迁。也正因为如此，一旦它被社会上的绝大多数人默认许可之后，就很难发生大的变动，具有相对于其它因素更为稳定的影响力。正是出于这个原因，公仆精神和官僚意识的差异以及造成的影响要部分地归结于历史因素。现在我们要探究它们的来龙去脉，就不得不追溯回遥远的古代。在接下来我们应当对中国和西方行政人员思想产生和发展的历史环境进行比较鉴别，从而推导出何以中国行政人员的特权观念比较浓厚而西方行政人员相对更富有奉献精神。但是由于发生在不同时代的历史事件不是以抽象的普遍公式展现在我们的眼前而是以具体的发展过程为我们所把握。因此我们必须在以下的论述过程中对公仆精神和官僚意识的形成渊源做出尽可能科学完善的概念表述，以此来表述这两种思想体系与各个具体事件之间的必然联系，并且将这种概念表述作为我们的最重要结果。我们将首先就中国的行政历史展开分析，在其中对官僚意识的起源和发展进行演绎。中国作为东方的文明古国，自秦始皇于公元前221年吞并六国起就开始出现统一的封建制专制集权国家，截止公元1911年发生的辛亥革命，共经历了2200年的皇权历史。通常说来，特权观念是与专制集权分不开的。鉴于封建专制历史实在太过于漫长，针对这一点我们将由五个方面来分别阐述官僚意识的起源与特征。一.文化传统赋予官僚意识现实中的合法地位；二.行政力量使得官僚意识作为官方思想在疆域范围内传播；三.经济制度带来的资源集中形成了官僚意识能够流传的物质条件；四.官僚意识伴随着特权确立的漫长过程；五.商业活动的落后和司法受制于政府，行政权力日益膨胀衍生出官僚意识。在以下的说理部分中，我们宁可更多地花费笔墨来具体阐述事件的始末，也不愿让错综复杂的历史事实折磨得头昏眼花。官僚意识与文化传统，特别是其中的选官制度水乳交融，密不可分。我们甚至可以说官僚意识是中国封建时代文化传统的必然产物，同时更不能否认官僚意识赋予文化传统更丰富的内涵，也使得选官制度更加具备吸引力。在中国延续了数千年之久的官本位观念是文化传统的具体表现，也是官僚意识不可或缺的重要部分。地方官在过去常常被称为“父母官”而人民被称为“子民”，这至少包含了一个身份观念，行政人员无论在社会舆论还是在民众心理中均被认为高出常人的，是不可侵犯的，行政职业也被认为是最高贵的行业。尉缭就十分露骨地说道：“官者，为事之所主，为治之本也。”(4)被人民自觉遵从的准则理所当然地具有正当性。既然行政人员被推许为社会的主宰，他们就会在内心滋生出强烈的优越感，产生出亢奋的心情而超脱于日常的琐细事务之上。一旦他们发现在收入上或生活上并不比普通人占优势，甚至还有所不如时，灵魂深处就会爆发出不可容忍的耻辱。站在这种立场发展下去，强烈的怨恨就必然召唤着特权，要求获得经济上的强势地位以便与政治地位相适应。因此我们不难理解，官本位思想是培育官僚思想的最肥沃的土壤。另外作为传统文化主流的儒家学派，它所提倡的就是一种齐家治国平天下的治世哲学，倡导鼓励社会精英加入政府。“学而优则仕”以及“不仕无义”(5)就是儒家思想的最佳写照。孔丘作为学派的创始人，更是身体力行地证明了这一点。他一生周游列国，希望实现自己的政治抱负，但始终不为所用。孔子晚年时季氏家臣公山弗扰占据费邑为据点召他前往，孔子还表现出跃跃欲试的态度，只是由于子路的反对而未能成行。求官之切，可见一斑！这是在这种思想的驱动和鞭策下，各个时代的精英纷纷投身政府效力。水浒传中的杨志直至身陷草莽，仍然念念不忘功名，也正说明了行政职务对于士人而言有极其强大的吸引力。这些人作为各自时代的佼佼者，就算是只从所在职位来考虑，也强烈渴望特权来满足精神上的优越感，证明自己确实在各个方面均超出职务管辖下的小民。再从选官制度方面来分析，封建政府将一切名利都交与文人，导致行政职位产生巨大的向心力。然而政府必须要采用公正有效的方式选拔官吏，才可能对社会各阶层成员都产生较大的诱惑力。西汉时期，汉武帝采纳董仲舒的建议，下令郡国推举“孝”、“廉”各一人。这只是选官制度的雏形，还不能在全社会造成重大影响。魏文帝曹丕实行“九品中正制”，不公正的做法使得士族和寒门对仕途的兴趣都大大减弱，谢灵运和陶渊明都转而寄情山水。这一时期的名士也都纷纷归隐。历史终于在隋朝实现划时代的突破。隋文帝在统一全国以后，实行分科取士。隋炀帝大业二年，又加设进士、明经两科，按考试成绩录取官员。经过以后朝代的不断完善，科举制的公正性也不断得到加强。自此从城镇到乡间响起的琅琅读书声，就如同对科举制的喝彩声。士子十载寒窗就是为了能成为行政人员。富有人家往往利用家产使子弟受到教育，穷苦人家也不放过这改换命运的机会。宋史中所记载的欧阳修“家贫，至以荻画地而教”。(6)即使在这种艰苦的环境下，也同样希望通过科举进入政府。在封建时代，行政官吏是社会中受过最良好教育的集团，是各自时代的佼佼者，甚至决没有任何其它行业能与之媲美。行政官吏从自身的能力着想，对特权的要求也是毫不过分的，因而腐化低效就成为必然。因此，官僚意识在官吏苦读求学时就已萌芽。中国的行政结构也是官僚意识的温床。我们应当先肯定一点，官僚意识是产生发展于行政队伍中的官方思想。中国的中央集权政体起源于秦朝，经过汉唐明清等朝代的不断努力，中央政权和专制思想不断强化，不仅仅掌握了全国的人力物力资源，并且通过焚书坑儒、八股取士和文字狱等手段禁锢民众和知识分子的思想，然后将官方所谓的正统思想灌输于民众的头脑之中。因而官僚意识能够成为主导性思维模式，或多或少地要归功于政府的努力。既然上面提到，政府能够在这一过程中扮演推波助澜的角色，那么它就必不可少地应当具有巨大的力量。事实也正是如此，费正清曾经对中国的专制政体产生起源做过饶有兴致的研究。控制黄河以及修建水利排灌设施需要付出巨大的努力，另外抵御游牧民族入侵也要求将资源集中再统一调配。行政权力随着资源的流向转归中央而产生集权。在这种意义上，政府作为上层建筑与经济基础相适应，从而也具备了思想统治的能力。政府在获得了如同利维坦般强大的力量后，就希望借助疆域内人民对行政权力的绝对服从来行使行政管理职能，进而维系王朝的统治。当秦王朝建立中华帝国时，疆域就已经从辽东横跨陇西，由长城直达南海。以当时的技术水平，要在如此辽阔的领土上维持中央政府的统一管理，几乎是一件不可能的事情。试想一下，倘若边疆发生影响统治的暴动骚乱，消息上报至京师再由朝廷做出裁决传达回边境，依靠当时的交通工具将耗费多么可怕的时间。因此中国就要求借助行政模式上的优势克服技术上的不足，将一切权力资源收归中央，使中央高高在上地统御