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政治其它相关论文-联合国体系下的非政府组织及其国际政治效应在国际体系中，不仅世界各地的发展阶段极不平衡，而且国际行为体(actor)参与世界政治的程度也很不对称。就国家、由主权国家组成的国际组织(如联合国)以及由不同国家的个人或民间团体组成的非政府间组织(non-governmentalorganizations，即NGO)这三类行为体而言，由于当今的世界本质上依然是由主权国家所安排的世界，这就决定了主权国家参与国际政治的程度最深也最为广泛，政府间组织如联合国次之，而非政府组织又次之。但是，在逐渐多元化的世界政治中，非政府组织的活动虽不是人们首要的关注对象，但由于其活动具有跨国界、非政治和非营利性质，且一般也不受自我利益的驱动，而着眼点又是人类共同体的利益和特定全球性问题的解决，其作用和影响力在全球化的世界中日益突出。但总体上，学术界对非政府组织的研究还相当有限，学者们更乐于关注和着重分析国家相互关系，因为这已经被理论化了，而且，将非政府组织排除在世界政治体系要素之外，使世界政治分析模式简单化，易于操纵。本文旨在概要论述非政府组织独特的组织模式和运作方式，其在联合国体系里享有的法律地位，并着重论述非政府组织参与国际政治活动所造成的根本国际政治效应及其面临的根本挑战。一、非政府组织的组织模式及其基本运作方式作为国际行为体之一，非政府组织的历史渊源甚为久远。中世纪的罗马天主教会(RomanCatholicChurch)就是最重要的跨国行为体。(注：A.LeRoyBennett,InternationalOrganization:PrinciplesandIssues(NewJersey:Prentice-Hall,1995),p.279.)但只是在第二次世界大战之后，随着全球国际交往的日益增多、通讯和交通革命、全球相互依存度的增大以及全球化导致的大量跨国问题并因此呼唤国际努力，非政府组织才得以大量涌现。在20世纪50年代，非政府组织差不多有1000个，1976年已经达到2500个，1986年则达到4649个(如果把标准放得宽一些，将有21529个)，(注：奥斯特奥托岑皮尔著：变革中的世界政治东西方冲突结束后的国际体系M，华东师范大学出版社，2000年版，第88页。)19931994年的国际组织年鉴指出，“常见的”国际组织有5102个，其中4830个是非政府组织，政府间国际组织仅272个，此外还有3606个具有国际倾向的国内非政府组织。(注：Bennett,InternationalOrganization,p.271.)自第二次世界大战结束以来，一直到80年代，非政府组织以平均每年5%的速度增长，(注：KorenA.Mingst,MargaretP.Karns,TheUnitedNationsinthePost-ColdWarEra(Boulder:WestviewPress,1995),p.57.)而1990年以来，非政府组织的增长尤为迅猛。众所周知，国家间国际组织如联合国，其运作主要根据国家间达成的一致(特别是依凭政府间合作意愿)或某种程度上的强制性，通过常设机构，按照一定的程序，在不侵害国家主权的前提下，来完成其职责范围之内的工作。那么，非政府组织又是如何运作的呢?在进行国际性的组织工作时，非政府组织有四种基本的组织模式。第一，有些非政府组织在某个国家设有一个总部，尽管其工作是国际性的，是在其他国家展开的。例如国际救援委员会(InternationalRescueCommittee)：又如1983年成立的阿拉伯人权组织(ArabOrganizationforHumanRights)，虽然每年都出台一份阿拉伯世界人权状况报告，但该机构的运作却远在日内瓦，而不是在某个阿拉伯国家。第二，有些非政府组织拥有诸多自治性的国别分部，每个分部有其独立的专业组织，每一个专业组织都向该国总部汇报工作。这意味着在同一国家内有几个机构彼此独立地开展工作。第三种模式是，一些非政府组织设立了许多募捐办公室，把筹措的资金集中起来，再通过一个特别的遍布世界的专业组织，如国际红十字联合会(InternationalFederationofRedCross)其雇员和管理人员都是当地人来分配这些资金。第四，某些非政府组织只经由当地的不属于本组织的非政府组织开展工作。没有这些当地非政府组织的帮助，它们就不能独立地开展实际工作。如基督教儿童基金(ChristianChildrensFund)和牛津饥荒救济委员会。(注：AndrewS.Natsios,“NGOsandtheUNSysteminComplexHumanitarianEmergencies:ConflictorCooperation?”,inPaulF.Didehl,ThePoliticsOfGlobalGovernance:InternationalOrganizationsinanInterdependentWorld(Bolder:LynneRiennerPublishers),pp.290291.)非政府组织的管理工作由理事会(boardsofdirectors)负责，理事会往往反映了该非政府组织特有的文化、历史和所关注的特定领域。由于多数非政府组织是通过民众或企业的捐献来筹措资金的，所以它必须围绕自己的捐献来筹措资金的，所以它必须围绕自己的捐献群体制定专门的规划，以便在国内的资金筹措市场上占据一定的份额，否则便无法生存。非政府组织理事会需要核准年度预算、工资、考察或解雇主要行政官员，以及掌管集体决策。由于非政府组织的急剧增加，筹措资金的压力越来越大，为了吸引私人捐献者支持它们的计划，非政府组织还必须借助新闻事件和媒体的报道。事件越是富有戏剧性，新闻报道的力度越大，筹措资金就越容易。需要强调的是，非政府组织主要向自己的理事会负责，其对捐献者和受益者的责任却很含糊。(注：AndrewS.Natsios,op.cit.,p.292.)在参与国际政治的过程中，非政府组织明显地具有不同于主权国家和主权国家间国际组织的特征。非政府组织主要通过两类活动来实现自己的职能。(注：叶宗奎、王杏芳主编：国际组织概论M，中国人民大学出版社，2001年版，第5253页。)第一类活动即对政府间的活动施加影响，又称为形成“压力集团和舆论”的活动，具体方法是通过合乎国际法准则的手段对国家、政府间国际组织制造舆论、施加压力，以期政策向有利于己的方向改变；第二类是独立的活动，是非政府组织作为自主活动者、进行自我创造的活动。二、联合国体系中的非政府组织可以说，非政府组织涉及到人类生活的方方面面，从文化到宗教，从人权到战争，从经济到环境，等等。由于非政府组织认为现行的立法和建制有着严重缺陷，所以要团结起来保护和捍卫某些一贯蒙受损害的利益；它们企图通过集体行动，掀起社会的根本变革和扭转政治的大方向。(注：加伊丽莎白里德尔狄克逊：“社会运动与联合国”J，载国际社会科学杂志1996，13(2)。转引自叶宗奎、王杏芳主编：国际组织概论，第52页。)尽管非政府组织具有获得成功的潜能，但它仍需要在以主权国家为中心的国际治中加强多方面、多层次的合作关系，避免过多的竞争，从而明智地利用捐赠的有限资源。而合作的最佳途径是通过联合国这个政府间国际组织，因为没有一个国际组织像联合国那样在成员、组织和功能上具有如此广泛的代表性。联合国的创建者们也认为非政府组织在增进联合国的宗旨和原则方面有着重要的地位和作用，并认为国际联盟失败的一个根本原因就是因为它缺乏制度上的手段来解决广泛的经济和社会问题，而不得不依赖内部的各个委员会。因此1945年联合国成立之时，联合国的创建者们决定成立经济和社会理事会，其目的就是谋求国际合作，以解决诸如经济、社会和文化等国际问题，促进和鼓励尊重人权和人类的基本自由，其中特别强调了联合国与非政府组织之间的关系。联合国宪章第71条明文规定：“经济暨社会理事会得采取适当办法，俾与各种非政府组织会商有关在理事会职责范围内之事件。”(注：王虎华、丁成跃编：国际公法与惯例(国际公法卷)M，华东理工大学出版社，1994年版，第433页。)所以，尽管联合国是国家间的政府组织，但它很早就认可了非政府组织的重要性。根据联合国宪章第71条的规定，联合国经社理事会在1968年通过了1296号决议，正式赋予非政府组织以咨询地位(ConsultativeStatus)，但条件是非政府组织应致力于联合国经社理事会及其附属机构关注的问题；必须有一定的代表性和国际性，能够代表世界不同地区国家中的特定和重要的民间社会构成部分；民主参与，民主决策。这种咨询地位使非政府组织得以出席联合国经社理事会会议，提交书面报告，在经社理事会召开会议之前发表声明。在联合国经社理事会中，专门设立了一个非政府组织委员会(CommitteeofNongovernmentalOrganization)，负责审批和接纳非政府组织，认可它们在联合国经社理事会的咨询地位和观察员身份。第1296号决议正式把非政府组织分为三类：第一类属于一般咨询地位，有88个非政府组织(时间至1997年7月，下同)，它们实际上参与经社理事会所有领域的活动；第二类包括602个非政府组织，它们参与某些特定的经济和社会领域的活动，拥有专门咨询地位；第三类指那些性质和兴趣不确定、偶尔关注联合国活动的非政府组织，有666个。在少数情况下，第一类非政府组织还可向经社理事会提交议案，将之列入大会议程之中，其建议可直达联合国秘书长。(注：KorenA.Mingst,MargaretP.Karns,TheUnitedNationsinthePoat-ColdWarEra,p.56；Bennett,InternationalOrganization,p.298.)1996年，联合国经社理事会通过的1996/31号决议对联合国同非政府组织之间的咨询关系再次作了规定，扩大了对非政府组织的承认范围，即由原来的国际性非政府组织发展为承认各国和地区性的非政府组织，并为其参加联合国组织的正式国际会议及会议准备阶段制定了规则。除联合国经社理事会之外，联合国儿童基金、联合国贸易和发展会议以及联合国原子能机构等共约20个专门机构也同样给予非政府组织以咨询地位。1990年10月，联合国大会允许国际红十字会取得大会观察员地位，这是第一个获得大会观察员地位的非政府组织。(注：GeneM.Lyons,MichaelMastanduno,BeyondWestphalia?StateSovereigntyandInternationalIntervention(Baltimore,TheJohnsHopkinsUniversityPress,1995),p.100.亦有学者认为，国际红十字会是一个国际组织，但不是非政府组织，当然它也不属于联合国体系。见AndrewS.Natsios,op.cit.,p.295.)自1968年联合国确立其与非政府组织之间的法律框架以来，与联合国建立各种联系的非政府组织日渐增多，至1997年已发展到1356个。这些非政府组织不仅与总部设在纽约、维也纳、内罗毕、日内瓦的联合国各相关机构建立联系，且与各专门机构建立联系，特别是确立了与联合国联系的会议机制和机构机制。(注：见赵黎青：“非政府组织与联合国体系”J，欧洲1999年第5期。)所谓会议机制是指非政府组织在联合国召开国际会议的同一时间、同一地点、举行同样议题的非政府组织国际论坛，邀请国际组织、政府代表和个人与会；所谓机构机制指联合国体系内各政府间国际组织努力发展同非政府组织的联系和合作的机制；当前，在联合国体系中拥有较大影响力和发言权的非政府组织多数是在西方发达国家，因为西方国家较早就呈现出前所未有的经济和技术的扩展以及多元化政体的扩展，其非政府组织的历史久远，组织完备，规模大，资金雄厚。由于非政府组织的多样性主要反映了人类利益的多样性和社会性，非政府组织被纳入联合国体系之下极大地丰富了联合国的特色，特别是突现了其国际合作的宗旨；在联合国体系之下，非政府组织的国际政治参与能力也得到了极大的提高。二者已经形成了较为密切的合作关系。三、非政府组织的国际政治效应在联合国体系下，非政府组织得以利用联合国这个讲台来宣扬自己的政治理念，参与国际政治，其国际政治效应除了前述的其独特的活动方式所必然导致的大众舆论压力外，根本国际政治效应在于以下几个方面：第一，非政府组织正日益强劲地冲击着国际政治的国家中心模式，使世界政治的多元化特征更加明显。当今世界差不多由近200个独立的主权国家组成。这就决定了国际体系主要受到主权国家间、特别是大国之间在国家安全价值或国家利益方面的决策过程的支配。主权国家作为最根本的行为体实际上表明了世界政治本质上依然是以主权国家为中心，这种国家中心模式本能地倾向于视包括非政府组织在内的非国家行为体(nongovernmentalactor)(注：非国家行为体主要有三种类型：次国家行为体，包括亚团体和运动；个体；跨国家行为体(组织)。见日星野昭吉编著：变动中的世界政治当代国际关系理论沉思录M，新华出版社，1999年版，特别见第9章。)的活动为国际政治进程之外的活动，赋予它的地位也仅仅是影响政治进程的一个环境因素，而不是政治进程的一部分。尽管主权国家决策在国际社会价值分配中占据着支配地位和作用，但由于世界国际化和全球化交错发展催生了价值的多元化，包括非政府组织在内的非国家行为体得以跨越国家边界寻求价值，并构成各种跨国家关系。通过参与国际系统的价值分配过程，非政府组织极大地提高了自己在其中的地位和能力，并扩大了在全球空间内的规模和密度。这意味着国家间的国家中心网络已经从整体上失去了自我支撑的能力，已经受到非政府组织这类跨国家中心网络的影响。(注：星野昭吉编著：变动中的世界政治当代国际关系理论沉思录，第436页。)特别是在全球化进程中，随着像污染、人口、能源、贫困和人权等跨国问题日益突出，特别是在国家行为体虽对这类问题一直予以关注但却缺乏解决手段的情况下，非政府组织得以在要求全球治理(globalgovernment)的呼声中彰显自己在这些方面的相对影响力。所以，尽管在以国家为中心的国际体系中非政府组织的地位很脆弱，但随着其国际参与能力的日渐加强，其规模和密度的日益增大，非政府组织正日益强劲地冲击着国际政治的国家中心模式，使世界政治的多元化特征更加明显。在联合国体系中，尽管由于非政府组织的扩展主权国家的中心地位相对地下降了，但主权国家仍然是国际政治特别是联合国的主要行为体，一个根本的标志就是主权国家可以利用联合国来实现不同的对外政策目标。非政府组织的国际行为体地位虽已获得国际认可，但这并不表明其可与主权国家相等同，更不可能取而代之，它只是在不受地缘限制的全球政治事务