国有企业非经营性资产处置探究

国有企业非经营性资产处置探究计划经济时期，为完成国家事业发展计划和开展业务活动，国有企业出现一些占有、使用的资产以及不直接参加或服务于生产经营的资产，主要包括职工住房及其附属的公用设施和商业配套设施，这些资产统称为非经营性资产，在一定时期内对国有企业发展乃至国家经济社会稳定起到重要作用。随着市场经济的发展和完善，国有体制改革的加速，非经营性资产已经成为国有企业改革的历史遗留问题和重大包袱。一批国有企业承担了一些不应当承担的社会职能甚至是政府管理职能的情况，严重阻碍了企业的生存和发展。如何处置这些非经营性资产，已经成为目前国有企业改制中亟待解决的问题。中央和市委一直高度重视解决国有企业非经营性资产处置问题，先后发布中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见（中发201522号），国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见（国发201563号）、加快剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题工作方案，以及*市委市政府关于全面深化市属国资国企改革的意见（*发201413号）精神。2016年6月，国务院国资委、财政部发布关于国有企业职工家属区“三供一业”分离移交工作指导意见，要求对相关设备设施进行必要的维修改造后，交由专业机构实行社会化管理，2018年年底前基本完成。本文基于党的十八大以来相关政策，在深化国有企业改革的过程中，结合*市非经营性资产的重要性以及处置方法进行探讨，力求能为国有企业非经营性资产的处置提供一些具有借鉴作用的思路，确保非经营性资产通过处置发挥更大的效益。一、处置好国有企业非经营性资产有着重要特殊意义随着“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的有序开展，以及*津冀协同发展上升为国家重大战略，国有企业非经营性资产的处置已经上升到战略高度和政治高度，关系到*津冀都市圈发展、首都产业转型升级、*社会民生改善等方面的发展任务，是适应人民群众新期待、解决“大城市病”、实现*可持续发展、建设国际一流和谐宜居之都的重要内容。（一）有利于促进首都国企改革。中发201522号文明确提出，要加快剥离企业办社会职能和解决历史遗留问题，为国有企业公平参与市场竞争创造条件。非经营性资产的妥善处置，可有效解决国有企业的历史遗留问题，使国有企业能够卸下沉重的历史包袱、轻装上阵，真正减轻负担，集中精力和有限资源发展主业，提升核心竞争力，成为市场竞争的主体，有利于国有企业从“以管企业为主”向“以管资本为主”监管模式的过渡，实现做强做优，是深化国资国企改革发展的迫切需要。（二）有利于调整优化首都产业结构。非经营性资产的妥善处置有利于资产重组，使资产流动起来，提高资产的使用效率。通过资产重组可以转换经营机制，创新经营理念，改善经营方式，使企业调整和优化资产结构，保证企业发展活力，促进企业可持续发展和*市产业结构调整。（三）有利于促进国有资产保值增值。非经营性资产大部分分布在城区中心或重要区位，由于历史遗留问题，有相当一部分存在权证不齐、权属不分的问题，对非经营性资产的妥善处置，可以避免这些处于“真空”状态的国有资产无端流失，是使各项资产都能发挥应有效益的有力保障。同时在资产清查的基础上，通过创新发展，将低效资产重新开发为经营性资产，从而激活非经营性资产，实现存量资产的高效利用。（四）有利于促进中心城区人口疏解。对于中心城区规划为非住宅或重建后不能满足回迁需求的非经营性资产，在市级非经营性资产平台统一管理运作下，可实现内部自行调剂分配，保障了原住户的平稳安置，实现人口外移和对原住户的异地安置，促进中心城区人口疏解。（五）有利于解决民生问题，维持社会和谐稳定。非经营性资产中绝大多数为老旧宿舍等建筑物，普遍存在建筑时间久远，年久失修，配套设备设施不健全，许多房屋已经可以化为危房范围等问题，部分小区因缺乏管理，卫生条件极差，居民居住条件和生活品质亟待改善，居民要求改善居住环境的呼声也是越来越高。*市每年的信访事件中有相当一部分是来自国有企业员工反映的居住问题，非经营性资产的妥善处置可以解决民众迫切关注的问题，改善民生，减少信访率，消除社会不稳定因素，从源头上预防和减少矛盾发生，促进首都社会的稳定和谐，符合中央战略布局中“全面建成小康社会，人民生活水平全面提高”的战略目标，是解决民生问题的重中之重。（六）有利于改善城市面貌。非经营性资产中相当一部分可列入“脏、乱、差”的行列，对非经营性资产进行处置，就是要整顿“危、老、旧”和“脏、乱、差”，用整洁、干净的面貌替换凌乱与肮脏，有利于彻底改善市容市貌，实现“四个中心”的首都城市功能定位，是“加快建设和谐宜居之都，坚持民生导向、改善城市环境质量、提高市民福祉”的重要举措。为*建设国际一流和谐宜居之都做出贡献。（七）有利于差别化调控房地产市场。非经营性资产中住户住房问题的解决，可加速保障房建设安置任务落地，增加*市保障房资源，是*市房地产市场实施有效的差别化调控手段，是促进房地产市场平稳健康发展的重要举措。二、目前*国有企业非经营性资产管理面临较大困难*市早在2002年就已出台*市破产企业非经营性资产移交暂行办法，要求本市破产企业非经营性资产按照“属地接收”的原则进行接管。2007年，*市国资委提出将非经营性资产整体移交*房地集团有限公司（以下简称房地集团）统一管理，按照每平方米建筑面积350元的标准支付房地集团一次性综合补助费，将房地集团逐步发展为市属国有企业非经营性资产接收、管理、处置（开发）平台。截至2015年底，房地集团累计接收411.36万平方米的非经营性资产。目前，仍有4600万平方米的非经营性资产未移交，其中市属国企占2600万平方米、央企占2000万平方米。在管理开发过程中，遇到诸多困难和问题。一是损毁严重。以企业职工宿舍、住房等为代表的非经营性资产破旧老化，普遍形成时间久远，许多设备设施早已老化、损坏，经常出现水管滴漏、堵塞，电线老化造成断电失火等情况，有的甚至已成为危房。二是难以开发。这些资产分布在12个区，以东城、西城、丰台、朝阳占主体，项目布局分散，单体规模小，难以实现规模化开发和资金平衡。三是管理压力大。房主大多是本市居民，具有一定经济实力后，一般都会选择迁离这些设施落后的老房，将之出租给来*工作生活的非*籍人员。这些人员流动性大，数量多，对*市的治安管理及人口调控造成较大困难。三、非经营性资产处置方法及政策建议非经营性资产的处置作为现阶段全面建成小康社会和全面深化国资国企改革的重要环节，应以“实现人民愿望、满足人民需要、维护人民利益”为出发点和落脚点，把人民群众过上更好生活的期待和向往放在首位，用这个目标引领所有的奋斗，积极探索非经营性资产的处置方式，进行分类指导，不断完善非经营性资产的管理体制。（一）不需要改造的项目。对于房屋建年代较近，配套设施较为齐全，居民居住条件较好，具备正常的物业管理条件的非经营性资产，处置的主要任务是做好日常管理和服务工作，确保住户的满意度。在降低管理成本的同时，探索拓展增值收费的物业服务项目延伸服务内容，推进传统物业与“互联网+”相结合，打造社区生活一体化的电商平台，提高服务质量。（二）需要改造的项目。对于房屋经鉴定为危险房屋或严重损坏房屋，需要进行大、中修或抗震加固、节能改造的非经营性资产，通过抗震加固、维护修缮、环境升级等方式，提升居住环境，改善居民生活质量；对部分闲置尚可利用非经资产实行联合经营、出租、对外承包等方式进行处置。（三）需要处置（开发）的项目。对于符合相关认定标准、用地范围内的房屋整体拆除重建的非经营性资产，利用政府加大危旧房改造、棚户区改造和利用自有土地建设保障性住房等政策，将非经资产房屋修缮与重建相结合、非经营性资产处置与首都棚户区改造相结合，推动小康社会的全面建成。1.可实现资金平衡项目对于房屋经鉴定为危房，未来规划为住宅，居民可以回迁安置，且在本地块内可以实现资金平衡的非经营性资产，处置时可根据最新的*市中心城区棚户区改造和环境整治政策汇编及相关配套政策进行开发处置。2.不能实现资金平衡项目对于未来规划为商业、绿地、市政设施等非住宅用地或者列入文物保护区范围内的地块，居民无法回迁安置，只能异地安置，在本地块内无法实现资金平衡的非经营性资产，基于现有政策，可通过政府异地平衡、规划条件从优等政策支持，在政府不需要投入资金的情况下彻底解决需要改造的所有危、旧楼和平房，改善首都城市面貌，同时解决中心城市人口外移问题。对于位于四环路以内、规模小、平房或单栋简易楼为主的非经营性资产，通过扩大项目改造范围，将项目周边区域统一规划实施或者是“打包”处理，发挥规模效应，实现异地平衡或资金平衡。积极孵化和培育养老及文化创意等新兴产业发展，开拓新的经济增长点。例如，以社区为依托，借助O2O等现代化平台，建立专业化运营的社会养老服务机构和社区养老中心，实现资金、土地、资源的整合，实现1+12运营方式。更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用，进行资源整合，实现创新驱动发展。在处置这些国有企业非经营性资产过程中，需要市政府给予大力支持。一是打造市级非经营性资产接收管理处置平台。明确房地集团作为这一平台的管理单位，将市属国有企业甚至是央企中非经营性资产统一管理，整合资源，将零、散、小的非经营性资产在平台内进行集约化、规模化、专业化接收管理，实现统一接收、统一管理、统一处置。二是深入落实国家相关政策。建议结合国务院五部委关于加快推进国有企业棚户区