银行管理论文-影响农村信用社发展的政策性障碍分析.doc

银行管理论文-影响农村信用社发展的政策性障碍分析随着国有商业银行逐步上收农村地区的机构网点，农信社已发展成为我国金融体系的一支重要力量，极大地促进了农村经济商品化、市场化的发展。近几年来国家政策的调整和支持为农信社的发展提供了强有力的政策保障，但在实际工作中，对农信社特别是贫困地区的农信社来讲，国家政策的调整和支持还没有完全或真正到位，还存在一些对农信社岐视或不公平的政策，严重阻碍了农信社的发展。主要表现在以下几个方面：（一）受农信社“模糊”地位的限制。名义上农信社是地方的合作金融集体组织，但实际上从农信社成立之日起，农业银行、人民银行就一直受国家委托行使对农信社的管理职责，改革前归人民银行管理，农业银行成立后由农业银行管理，农行在八十年代还对农信社实行“四统一、一兼顾”管理，1997年从农业银行脱钩后又归人民银行代管，其法人机构基层农村信用社在人、财、物上早无自主权，更谈不上管理权，仅保留一个形式而已。同时在法律上没有任何规定要求地方政府承担对农信社的管理义务，在实际工作中地方政府也从未真正把农信社当作地方的金融机构来看待。因此，农信社遭遇了地位上的尴尬，看似国家的但又不是国家的，名义上是地方的但实际上又不是地方的。如此一来，农信社就没有资格享受到国家的一些优惠政策以及地方的优惠政策，剥离不良资产、财政补充资本金等没有农信社的份，地方政府给予地方企业亏损补贴、拨补企业项目资本金或开办费、减亏增盈的奖励、职工的困难救济以及各种税费的减免等也从来不惠顾到信用社，不仅如此，相当一部分农信社甚至于连正常的代理财政手续费也未能如愿。农信社这种“模糊”的地位在相当程度上限制或束缚了自己的发展。（二）受企业开户的限制。由于农信社是一个地方的集体合作金融机构，抗风险能力低，兼之农信社资不抵债社众多，资产质量低、历史包袱沉重，内控管理相对薄弱等。因此，从中央到地方政府，从行业到一个单位都明文规定或有意识禁止某个行业或某个单位到农信社开立基本帐户，1995年9月1日人民银行下发的关于进一步做好企事业单位基本存款帐户管理的通知（银发1995247号）也作出规定“信用社不得超出规定的业务范围，为大中型国有企业和事业单位开立基本存款帐户”。地方的一些工商企业，地方政府也出面干预或禁止其到农信社开立帐户。去年农信社本身在向地方移交养老保险金时，也规定社保部门不得在农信社开户。由于受企业开户的限制，使信用社对公存款减少，在一定程度上影响了农信社的资金供应能力。同时加大资金平均成本，导致信用社经营环境恶化。（三）受业务开办的限制。农信社不能开办票据承兑、贴现业务，央行也不对农信社办理再贴现，中国人民银行法第二十九条规定，人民银行不能向非银行金融机构等提供贷款，因此在前几年，央行的再贷款也不对农信社办理；住房消费贷款、汽车消费贷款、助学贷款等也不能开办，住房消费贷款只能限制在信用社内部职工办理。至于助学贷款，从另一个角度来看，无论是从农信社支持老百姓子女上学的范围，还是贷款金额，均比某个商业银行要强得多，却得不到国家的承认，更得不到国家财政的利息补贴。所有这些不公平或岐视的国家金融政策规定，形成了在老百姓心目中农信社和商业银行是“不一样”的金融机构，公众对农信社和商业银行的信任度和支持度出现了差异，特别是前几年一些地方农信社出现的支付风波，更加影响了社会公众对农信社的信任程度，极大地影响了农信社的市场发展和业务的创新。（四）受地方行政干预的限制。一些政府部门的领导把农村信用社当作政府部门甚至扶贫机关一样来看待，工资发不出，城镇开发资金不足，一些农村基础设施工程资金不到位等，只要涉及到资金投入的问题，一律找信用社“帮忙”，除了无尝捐助外，一些政府领导为了出“政绩”，往往以各种方式命令信用社发放贷款，虽然贷与不贷由信用社决定，但在很多情况下农信社是不得而为之，这种状况农信社要比商业银行严重得多，给农信社的发展造成沉重负担。（五）受法律保障的限制。目前，我国还没有完整意义上的合作金融法律、法规，在法律上没有明确合作金融机构的地位和权益，致使合作金融在改革和发展中处于无章可循、无法可依的状态，农信社的合法权益得不到有效保障，在一定程度上限制了农村信用社的发展。（六）受自身管理政策的限制。农信社的发展不仅受来自外面政策因素的限制，而且还受自身管理政策的限制，一些省市规定农信社自身营业用的房地产购建、车辆购置以及一定限额以上的贷款等一律要经过省市合作管理部门的审批。农信社包括联社在招录员工方面没有自主权，甚至连自然减员补员都没有资格。影响了业务发展对人才的需求。此外，农信社是个弱小的地方金融机构，所发放的贷款大部分是农业贷款，并带有较强的扶贫或政策性质，而农业是个弱质产业，受自然灾害影响较大，风险大，回报率低。因此，农信社经营成本大，冒风险也大。但其所承担的税赋与商业银行几乎没有任何区别，损失准备也和商业银行一样按贷款余额1%提取，而且与商业银行核销贷款本息最终挂到国家财政头上不同，农信社核销的贷款本息最终还是由自己来消化。因此农信社承受着巨大的经营压力，也给农信社的发展带来了一定的负担。在此，特提出几点政策建议：（一）加快农村信用社体制改革，完善管理体制。根据我国的实际情况，建议农信社实行条块结合的管理体制，条：即以省为辖区建立自上而下的管理机构，其管理框架：省联社地市联社或办事处县联社。省（区、市）、地市联社（办事处）对信用社的组织领导、服务扶持，应以间接管理为主，主要为全辖区统一制订一个行业标准、规章，由各个信用社在标准内自主决策，同时加强指导管理，履行必要的监督检查，监督各项政策的落实，保证所订标准及规章的正确有效实施。而县级联社应承担起对农信社的主要管理职责，要以直接管理为主，加强领导管理，特别是要强化指导服务和监督查处两大职责。块：即建立地方政府对农信社应有的权力、应负的责任和义务制度，且要以法律形式进行明确，以强化地方政府对农信社领导管理及风险防范的责任。地方政府对农信社的管理职责主要通过自上而下的行业管理部门来实施、体现，不直接对农信社具体人、财、物和经营活动等负责或干预。（二）尽快建立健全合作金融机构法律、法规体系。当前农信社主要是根据中国人民银行制定的一些规定以及各级信用合作社参照中国人民银行拟订的范本制订的章程等进行经营管理活动，这些规定和章程的法律效力与针对一般性商业银行的商业银行法相比，法律效力比较低，对确立合作金融产权的权威性较小。因此，农信社也应当像商业银行一样拥有独立的法律保障（比如美国联邦信用社法案），以树立起与商业银行法大致相当的权威性。同时从法律上对农村合作金融组织的成立条件、组织体系、业务范围、经营原则、服务宗旨、管理制度等予以细化规定，使其依法经营，严格规范自身行为，增强防范风险的自觉性。（三）尽快实施国民待遇原则。随着我国加入WTO后金融市场的逐步开放以及农信社内控管理的加强，央行和银监会应根据变化了的情况以及各地农信社经营管理状况，放开对农信社在市场准入、业务开办、开户、结算等方面的限制，实行与其他商业银行一样的国民待遇。（四）尽快建立适合合作金融特点的政策支持体系和风险补偿机制。首先是金融政策的扶持。一是对“两呆”贷款和历年损失挂账，人民银行应按照一定的比例给予长期无息或低息再贷款支持；二是提高农信社贷款呆帐准备金提取比例，增强农信社抗风险能力；三是适当提高转存人行存款利率，解决利率倒挂问题，提高盈利能力；四是适当提高农信社存贷款利率的浮动幅度，提高其资金组织能力，打击农村高利贷；五是尽快客观公正、实事求是地解决行社脱钩后遗留资金纠纷问题。其次是财政政策的扶持。一是对政策性损失和挂账的弥补，对新产生的亏损、风险由农村信用社和地方承担，把责任交地方政府，中央不再负责；二是对农村信用社的各种税收要实行一定程度的减免。特别是对农村信用社投向“三农”的贷款实行财政利息贴补或免交营业税，或按一定比例适当返还，对贫困地区农村信用社或资不抵债社在一定时期内免缴营业税和经营所得税，以增强农信社的盈利水平和发展后劲，提高农信社支农工作的积极性；三是把农村信用社代理财政工作的业务手续费纳入制度化轨道，并妥善解决财政拖欠农村信用社保值贴息问题；四是对农信社的不良资产特别是政策性部分实施剥离，由专门成立的管理公司进行管理，收回部分归还农信社，损失部分由中央和地方逐年核销，以促