农村研究论文-中国农村公共产品有效供给的障碍与治理对策.doc

农村研究论文-中国农村公共产品有效供给的障碍与治理对策论文关键词：农村公共产品农村税费改革新农村建设论文摘要：当前我国总体上已经进入了以工促农、以城带乡的发展阶段。随着农业税的全面取消，我国农村公共产品的有效供给日益成为农村经济发展的重要问题。本文回顾了国内外学者对农村公共产品供给研究的相关文章，认为我国农村公共产品供给不足的主要障碍表现为：供给主体单一、二元供给制度的缺陷、基层乡镇政府事权与财权不对称、决策制度不完善、资金管理混乱等5个方面，并提供了相应的治理对策。自2002年全面推行农村税费改革以来，截至2005年底，全国已有28个省（市、区）相继全部免征农业税。随着农业税条例的废止，2006年起全国将免征农业税。农业税的取消切实减轻了农民负担，但同时也给原本已短缺的农村公共产品带来了重大影响。当前，我国总体上已经进入了以工促农、以城带乡的发展阶段，2006年中央“1号文件”中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见特别强调要扩大公共财政覆盖农村的范围，其本意在于，农村的发展要突出国家提供公共产品的作用。因此，如何促进农村公共产品的有效供给，已经成为亟待研究的一个现实而紧迫的问题。1.国内外学者有关农村公共产品供给研究的文献综述国内学者认为，要破解“黄宗羲定律”的怪圈，必须改革和完善农村行政管理体制和农村公共产品供给体制（王春播，2004）。税费改革后的乡镇财政运转困难，大大降低了其供给公共产品的能力（陈永新，2005）。要推动农村税费问题的彻底化解，农村公共产品供给体制的改革，特别是统筹城乡公共产品供给显得尤为必要和迫切（叶文辉，2004）。为了尽量克服取消农业税可能给乡镇基层财政带来的困难，确保这一政策能够得到有效执行，应从财政体制的创新入手，寻求解决问题的办法（陈纪瑜、赵合云，2004）。农村的公共产品供给需要综合性的制度创新，逐步通过立法，使之制度化、规范化，最终为农村发展、农业兴旺、农民增收提供效率高、质量优、品种多的农村公共产品（姜丕军、王代敬，2005）。同时，必须明确各级政府的公共产品供给责任，增强乡镇财政和农村社区财力，培育多元供给主体，完善乡村治理结构，进而重构农村公共产品供给体制（鞠正江，2005）。税费改革后农村地区公共产品要彻底走出筹资困境，就必须对农村公共产品筹资模式、公共财政体制、乡镇行政管理模式等多方面进行制度变迁与创新（龙笔锋，2005）。公共产品不足已成为阻碍农村发展的重要制约因素，而各种农民经济组织，社会性服务组织的兴起弥补了农村公共产品供给的不足，因此，进一步发展和完善这些非政府组织，规范它们与政府的关系，对于建立有效的农村公共产品供给机制具有重要意义（李永彩，2005）。国外学者认为，农村企业的发展能够扩大地方所拥有的特色技术或产业，但无论从内部还是外部环境而言，都面临着许多困难，因为它们规模小、资本缺乏、交通闭塞、竞争力弱，难以形成合作网络并建立合作关系，因此，政府应该致力于建立一种有利于农村企业获取资源和形成网络关系的环境（RichardL.VanHornandMichaelG.Harvey,1998）。而这种网络的形成主要依赖于非政府组织而不是地方政府本身（GaryPaulGreenetal,2002），因为由政府提供通常并不总是有效率的，而且往往力不从心。因此，在许多情况下由非政府组织提供不失为一种较优选择（SomikV.Lalletal,2004），它们在公共服务和公共产品中发挥越来越重要的作用。但是这当然不能简单地把非政府组织作为政府组织的替代（AnuradhaJoshiandMickMoore,2004），这里政府的作用就是为非政府组织的发挥作用提供一个宽松的环境平台和制度保障。从以上文献回顾可以看出，国内外学者对农村公共产品的有效供给，特别是对公共产品供给的障碍及其相关对策的研究稍显不足。2.中国农村公共产品有效供给的障碍分析目前国内对公共产品的研究主要就农村公共产品与农民负担的关系、政府对农村公共产品的供给力度、现行的农村公共产品体制方面来展开。而对公共产品和农村公共产品的具体界定还比较模糊；对于农村公共产品层次的科学划分和体系的构建研究还不够深入；对中央政府、地方政府和农村社区组织在农村公共产品中应该承担多大的作用才算合理可行缺乏深入研究。各级政府由于缺乏科学、合理、强制性的责任，也由于对公共产品相关理论层面研究的乏力，影响着农村公共产品的有效供给（杨定全、余海秋，2005）。笔者认为，当前中国农村公共产品有效供给的主要障碍表现为以下几个方面。2.1农村公共产品的供给主体单一。我国现行的农村公共产品的供给体制，是政府作为单一的供给主体，其决策的强制性、随意性以及制度外筹资等特点，无法准确反映农民生产生活的实际需要，使得农村公共资源的配置效率极低，无形中造成农民负担的加重。而且，在乡镇财政十分有限的情况下，由政府提供农村所需要的一切公共产品，也是很不现实的。2.2二元公共产品制度存在严重缺陷。二元经济是我国典型的经济特征，由此决定了长期以来国家政策向城市和市民倾斜，城市和市民的事情由政府负责，农村和农民的事情由农民自己解决。其中一个主要的表现就是公共产品供给一直实行城乡分割的二元供给制度（葛云伦、王学钊，2005）。这种存在严重缺陷的二元公共产品供给制度拉大了城乡差距，加重了农民负担。2.3农村基层乡镇政府的事权与财权不对称。随着我国财政体制的改革，财权上收导致农村基层乡镇政府做了许多不该做的事，也就是所谓的“越位”或“错位”；同时没有做该做的事，也就是所谓的“缺位”。其结果是造成农村公共产品的有效供给不足。再加上中央财政和省、市、县上级财政对农村基层乡镇政府的转移支付不足，更加重了农村公共产品供给的短缺。2.4农村公共产品供给的决策制度不完善。当前，我国农村公共产品供给所采取的“自上而下”的决策机制，是行政指令和强制性制度变迁的结果，无法适应市场经济条件下民主决策的要求。它不是根据农村社区的真实需求来决定，而是根据地方政府官员的“政绩”、“利益”目标来决定。这种决策机制导致农村公共产品供求结构失衡，使有限的农村公共资源配置效益低下，导致与农民生产、生活相关且急需的公共产品供给不足。2.5农村公共产品资金管理混乱。这主要表现在：(1)农村公共资金的管理透明度不高，暗箱操作严重；(2)农村公共资金在使用上缺乏科学性；(3)农村会计人员素质低下，会计制度不建全（秦庆武，2005）。所有这些问题，造成农村非正常资金需求挤兑正常资金需求，导致农村公共产品供给短缺和成本上升，加重了农民负担，影响了农村经济与社会发展。3.中国农村公共产品有效供给的治理对策正如上文分析所表明：农村公共产品供给不足是由制度和机制方面的原因所致。因此，要彻底解决农村公共产品的供给问题，需要分期进行。从短期看，解决农村公共产品供给不足的根本措施在于政府的制度变迁；从长期看，需要创新农村公共产品的供给机制。具体地说，中国农村公共产品有效供给的治理对策包括5个方面。3.1建立全面覆盖农村的公共财政体系和公共产品供给体系。按照统筹城乡发展的要求，要建立全面覆盖农村的公共财政体系。在公共产品的供给上，应坚持城乡平等的非歧视原则，向城市和农村提供大致均衡的公共产品，以加快农村经济社会发展，减轻农民负担。同时，要从根本上改变城乡公共产品的二元供给制度，彻底改变农村公共产品单纯由农民自己供给的现状。在全面取消农业税的基础上，要重构农村税费体系，特别要完善土地资源税、所得税和增值税等税收制度，建立城乡统一的现代税收制度。3.2构建事权与财权相对称的农村公共产品供给体系。要根据中央、省、市、县四位一体的原则构建农村公共产品供给体系。同时，要加强对农村基层乡镇政府的转移支付，解决农村基层乡镇政府财政的“越位”、“错位”和“缺位”。与此同时，要合理安排农村公共产品供给的优先次序和轻重缓急，即相对重要的公共产品必须优先保证供给，如农村义务教育，农村社会保障和农村基础设施等，以提高有限财政资源的配置和使用效率。3.3改革农村公共产品供给的决策制度。要实现农村公共产品的有效供给，必须改革农村公共产品供给决策方式，其关键在于建立“自下而上”的诱致性制度和需求表达机制。即在乡镇人民代表大会和村民代表大会的基础上建立民主投票的公共产品供给决策机制，旨在打破农村公共产品长期由乡村行政管僚主宰把持的局面，并把村民对非本村级供给的农村公共产品的需求意愿及时、准确地传递给各级政府和组织，为各级政府合理地供给农村公共产品提供决策依据。与此同时，还要量化政府官员的自由裁量权，减少政府官员供给农村公共产品的随意性。3.4建立农村公共产品的多元化供给体系。应推进农村公共产品供给由政府模式向政府诱导模式较变。根据农村公共产品的层次和性质，在供给主体和供给方式上实现多元化，拓宽农村公共产品供给的资金渠道。现阶段，我国农村公共产品的供给除应加大国家投入力度外，还应大力发展市场供给，鼓励和吸引社会资本尤其是民间资本进入农村公共产品领域。政府应在政策上给予民间资本税收优惠和经济补贴，这样，既可以多方面等集资金，又可以满足更多的农村公共需求、提高农村公共产品的供给效率。3.5加强对农村公共产品供给资金的监督和检查。要积极探索并引入社会监督机制，增加农村公共产品供给的透明度；要提高农民监督意识，实行村务公开、政务公开，定期向群众公布收支情况；要推行农村财务管理的预决算制度，同时要完善乡镇预算内各项开支的支出结构，确保农村公共产品供给资金的合理利用，从而最终保证农村公共产品的有效供给。主要参考文献：1王春播：如何破解“黄宗羲定律”，农业经济问题，2004年第11期2陈永新：中国农村公共产品供给制度的创新，四川大学学报（哲社版），2005年第1期3叶文辉：农村公共产品供给体制的改革和制度创新，财经研究，2004年第2期4陈纪瑜，赵合云：取消农业税后县乡基层财政体制亟待创新，财经理论与实践，2004年第4期5RichardL.VanHorn,MichaelG.Harvey,TheRuralEntrepreneurialVenture:CreationTheVirtualMegafirm,JournalofBusinessVenturing,No.13，1998，pp.257-2746GaryPaulGreen,AnnaHaines,AdamDunn,DanielMonroeSullivan,TheRoleofLocalDevelopmentOrganizationinRuralAmerica,RuralSociology,Vol.67,No.3,2002,pp.394-4157SomikV.Lall,UweDeichmann,MattiasK.A.LundbergandNazmulChaudhury,Tenure,DiversityandCommitment:CommunityParticipationforUrbanServiceProvision,TheJournalofDevelopmentStudies,Vol.40,No.3,2004,pp.1-268Anuradha