农村研究论文-乡村治理：行政化还是自治化？——对乡村基层政权建设的一项政治学理论的思考.doc

农村研究论文-乡村治理：行政化还是自治化？对乡村基层政权建设的一项政治学理论的思考内容提要行政化还是自治化？这是目前学界关于乡村治理在体制安排上的一个主要分歧。行政化与自治化有没有本质的区分？其背后共同的内涵是什么？本文通过分析行政化与自治化背后的理论逻辑以及在市场条件和现代社会中行政化与自治化的真实内涵，认为：“市场条件下的行政化”和“现代社会中的自治化”其本质取向和内在要求是一致的；在现代社会，精英自治和村民自治虽然称谓各异，但有其共通性。有必要超越行政化与自治化的二元对立，也有必要跳出精英自治和村民自治的表象分歧。自治化和民主化是今后乡村治理发展的方向。在具体进行政治设计时必须深刻认识中国国情。关键词乡村治理行政化自治化基层政权建设目前学界关于乡村基层政权建设主要有两种主张：一是行政化；二是自治化。行政化主张将基层政权的触角直接伸入到村一级，强化乡村基层政权；自治化主张在乡村实行自治。根据自治内涵的不同又可区分出两种观点：村自治和村民自治。村自治主张乡村自治应是地方自治，自治主体为乡村精英；村民自治主张在宪政性分权的基础上通过村民直接选举代表进行自治。二者主要区别在于地方权威的产生，村自治认为在乡村构筑起一个精英阶层承担起自治功能是顺利实现自治的关键，而村民自治认为自治权威的来源只能是广大乡村的村民。1本文试图对行政化和自治化主张背后的理论逻辑进行梳理，整理出各自的优缺点，从理论和实践两个维度加以评述，最后得出笔者的观点。一、行政化主张的理论逻辑主张行政化的论者一般都是循着现代化的理论逻辑来进行论述的。现代化理论认为，后发现代化的国家由于特殊的历史背景以及面临特殊的发展问题，要求有特殊的推动现代化的条件和能力。后发国家实现现代化必须具备两方面能力：一是在现代化开始阶段要有强有力的资源提取和社会动员能力；2二是现代化启动后在整个现代化过程中，具有控制社会、保持稳定的能力3。因为在现代化过程中，一方面，由于社会重新整合，容易造成不稳定；另一方面，根据发展的内在要求，稳定又是一个必不可少的前提条件。因此，无论是提取资源、社会动员的能力还是控制社会、保持稳定的能力在客观上都要求一个权威型的领导和组织。于是，国家政权建设从理论和实践上都成为一个合乎逻辑的选择。国家政权建设是以国家权威为中心的动员体系、权利界定体系、组织体系、法律责任和整合地位的现代“建设”。它是近代民族国家形成的一个核心，既反映了早发现代化国家（如英、法等）在近代兴起的一个历史过程，也是后发现代化国家在现代化进程中追求的一个目标。国家政权建设不仅包括权力扩张、组织建设和财政汲取能力的发展，更重要的是要建立起一套现代权威和权利体系。它是“一场现代社会革命，随着革命的到来，贵族和城市精英的局部控制权被取代，民众的归属认同从旧的政治单位中脱离出来，建立起他们归属民族国家的一系列新原则，即公民和现代国家的关系。”4基层政权建设是国家政权建设紧密相连的一环和必不可少的组成部分。它力图提高基层权威的效率，使其既能有效治理社会，同时又能完成国家赋予的任务，从而为基层社会提供新的稳定秩序。由于中国特殊的国情，乡村基层政权是整个社会组织机制的基础，乡村基层政权建设成为决定中国社会稳定与否、能否顺利实现现代化的重要环节。正是循此现代化的逻辑，一些学者认为有必要坚固基层，将行政化体制贯彻至基层乡村。5概括起来，主张在乡村实行行政化的论者认为行政化至少可以起到以下作用：1）有利于强化对基层的控制；2）有利于以非市场化的手段迅速汲取资源；3）按照有一种观点，强有力的地方政府有利于推动地方经济的发展（关于这一点事实上还很值得商榷）。持反对意见者认为，行政化不易克服的弊端是：1）容易控制过死，造成“局部地方专制主义”6；2）行政成本过高，往往是财政提取与行政支出不平衡，容易导致“政权内卷化”7；3）从价值取向上来看，行政化一方面有悖于基层民主化、自治化的趋势，另一方面有碍于经济市场化、减少政府过多干预的趋向。二、自治化主张的理论逻辑正是基于行政化取向可能带来的诸多弊端，一些学者主张在乡村实行自治，但源于不同的理论思路，有的主张精英自治，有的主张村民自治。主张精英自治即村自治的学者主要从“国家-社会”的理论路径进行分析和论证。“国家-社会”分析模式也称市民社会理论。该理论认为，政治现代化的实现不仅需要国家上层建筑的突破和变革，而且有赖于国家之外的一个自主社会的形成及其支持。市民社会可以被认为“既具有社会学和历史学的意图还具有道德和哲学的蕴含、既是指高度概括的结构又是指极为具体的结构、既是设域于国家与社会之间的三分观念又是置国家与社会相对抗的二分观念”8。市民社会对于国家权力体系民主化的意义表现在：（1）市民社会是现代民主的社会载体；（2）市民社会是国家权威与个人自由间的缓冲带；（3）市民社会是民主力量生成积累的基地；（4）市民社会是民主平稳发展的平衡砝码。9中国在历史传统中，曾有一个介于国家与乡村社会的中间力量，即士绅阶层。士绅是曾入仕而现赋闲在乡的具有官僚身份的人和未入仕而持有功名的读书人。他们是传统儒家文化的承载者，在整个传统社会和秩序中发挥着既连接国家又沟通地方社会的作用10。但由于近代以来的“国家政权建设”破坏了国家自身在基层的权力基础，士绅社会在国家政权扩张的打击下也逐步解体。尤其是科举制的废除，割断了士绅阶层与官僚制国家的制度性勾连。士绅是保持中国政治平衡，促进社会稳定的一个可以挖掘的传统。随着中国市场经济的发展和法治建设的完善，有望在乡村重新构筑起一个类似于传统士绅的精英阶层，这个阶层可能兼备道德化身和礼仪维护者的角色，“在国家力所不逮的边缘建立起自己的壕堑体系，充当乡村社会的经纪人或保护人角色”11，从而成为支撑村自治的一个基础。村民自治虽然民主，但在实际操作中其效果却并不理想。因此，通过发掘乡村的传统资源，在新的条件下重构一个中间阶层，承担起自治的功能，这是一种较为可行的选择。主张村民自治的学者大多从当下农村的实践和现实困境出发加以分析和研究，其背后没有较统一的理论。比较典型的是“结构-制度”的研究路径。如张静在基层政权一书中即运用了结构-制度的分析方法研究乡村社会。她从政治社会学的视角出发，认为乡村社会的冲突不仅仅同当地经济发展状况及基层政权的行政效率有关，而且有着更为深层的结构和制度性根源。基层权威和社会利益关联的分离是基层低度稳定的结构原因，而与基层相关的制度即各种权利的配置规则方面（如政治、经济、法律方面的控制权）则延续和巩固了这种不平衡的结构关系。“基层的稳定困难不是一个新现象（虽然它的表现方式与社会变化有关），而是历史上延续至今的地方社会治理方式及其原则多次危机的再现。”12在基层政权和社会之间建立共同的利益关联结构是消除当前乡村冲突的根本，而改变基层权威的授权来源则是建立稳定的基层秩序的关键。张静主张，“加强基层政权”的含义不应只是由“掌握资源”来扩充权力，而应寻找权力的来源。不应仅仅是信息公开，更重要的是乡村权力分布的宪政改革，要“加大权力的分化配置，减少目前政治经济法律权力在基层的过分集中状况，使村民的监督权力能够与基层政权的管制权形成大致平衡。”要建立一种代表性自治，“这是形成稳定的、有活力的、又有自我修复能力的基层秩序的关键。”13三、行政化还是自治化如果承认中国经济是向市场化的方向迈进、中国社会是向现代社会转型的话，从理论和当今世界已有的实践出发，我们可以论证市场条件下的行政化和现代社会中的自治化其内在要求是一致的。1、市场条件下的行政化笔者认为，在当前中国，主张行政化的关节点已不在于行政化的职能究竟由哪一级来承担的问题，问题的关键还在于为了推进发展政府应该做些什么和必须做些什么，政府现在所做的一切其出点是什么，目的是什么（详细一些，是为了农村的发展还是为了已有集团的利益，是为了养活一帮人当然某种程度上也是出于稳定的需要还是为了促进转型和发展）。如果明确这一切，在具体实施时只是一个技术问题。理由在于：1）以往通过乡村进行社会动员提取资源以支持整个国家现代化的目的已不再需要14。2）新的形势下在基层维持稳定更多依靠的已不再是单纯的行政性手段，而还应发展起组织化的方式和间接的利益控制等，在乡村应是有助于新的发展的稳定。3）如果国家通过官僚化的方式来承担起这些基本职能已不成问题15。市场条件下的行政化包含两个方面：一个是有所为，即政府必须承担起一定的职能，这些职能是发展市场经济和培育公民社会所必需的；另一个是有所不为，即政府不能面面俱到，市场能做得更好事应该交由市场，属于社会范围内的事，应划清界限，国家权力要就此止步。按照早期古典自由主义的理念，政府只是“守夜人”，是一个必要的“恶”，管得越少越好，政府的职能只限于提供制序16和安全。而现代自由主义认为，政府不仅限于上述职能，还必须考虑正义问题，承担起积极促进繁荣和公正的责任，即政府有必要进行适当的干预。市场条件下的行政化并不排斥公民社会的自治，恰恰相反，在市场经济中，为了抵御国家权力的过多干预，不仅要在国家权力内部进行制衡监督，而且有赖于一个相对独立于国家的公民社会的形成，在这个社会中实行自治，为一种不受政治侵害的个人自由保留空间。而市场经济的真正发展客观上也有助于这样一个社会的建立，将为公民社会的自治提供比传统社会更多的条件和基础。而在中国市场化还不完善，公民社会尚未成形的时期，政府必须承担起转型阶段特有的职责。一方面要积极促进二者的建立和完善，另一方面要从计划经济时代权力过多干预中退出来。总的来说，政府既要促进发展，又要维持稳定。但政府促进发展和维持稳定的行政化的方式应发生转变。2、现代社会中的自治化关于自治，在西方学术理论中一般指某一地区或群体的人们自主管理自身事务，多用于处理中央与地方关系及多民族国家中少数民族的事务。按照沈延生的概括，迄今为止，自治理论主要有三种：社会自治、地方自治和群众自治。社会自治理论是马克思主义的一个组成部分，社会自治是国家废除后，组织成社会的人自己管理自己，它是作为国家统治的替代物。地方自治理论是当代政治学理论体系的一个组成部分，地方自治指“在国家主权允许的范围内，基于地区居民的意愿，由作为法人而独立于国家的地域性公共团体的自治机关自主处理一定的地方性事务”。群众自治“则是一种理论上的怪胎。从理论的实质上分析，它更接近19世纪以前的地方自治。从理论的渊源上看，又不能把它排除在社会自治的体系之外，并与人民公社有着藕断丝连的关系。”17本文之所以提出现代社会中的自治，主要出于以下考虑：暂且抛却关于自治理论的渊源，从当下我们的理解出发，有必要认清在现代社会中自治的内涵和功能。即自治在现代国家、现代社会中可能的存在形式和实现方式。我们从理论和经验两个层面来把握现代社会中的自治。从理论上来看，现代社会的自治不同于西欧封建社会的自治，也不同于中国传统的士绅自治。一方面，现代社会多以市场为导向，从职能范围来说，要广于传统的自治。如传统自治只需适应传统农业社会承担起一般的提供制序、安全、教化、慈善、交通、水利方面的职能即可，而现代社会，由于社会生活的复杂及人口流动、与外界的交往密切等方面原因，自治社区必须承担起更多的如促进本地繁荣、提供基本保障等方面的职能；另一方面，现代的自治都是处于民族国家之中的自治，这就要求，自治社区不仅要维护本地的制序和安全，也有责任承担起属于整个国家的一部分义务。在现代民族国家中，各个部分联系更加紧密，社区对外界的依存度也更高，这就决定了其独立程度要低于古代社会，许多决策和活动需要依靠外力，自治权自然要相对收缩。古代社会往往是等级社会，而现代社会强调民主与平等，这样，实现自治的方式也会不同。现代化同时也是政治一体化的过程，乡村自治必然也是国家治理的一部分。从经验上，我们至少可以通过以下历史来分析和把握：1）英国地方自治的发展历程；2）清末民初实施自治的意图；3）中国当下实践着的村民自治的现实情况。英国的地方自治有着悠久的历史和传统，在西方具有代表性。从英国发展的历程我们可以看到，早年封建时代的自治随着民族国家的建立是如何使得地方自治逐步与国家行政相结合的过程。欧洲早在十二、三世纪就有一些享有程度不同的自主权的自治市。在乡村，社区的管理主要由教会组织承担。新教革命后，教区一级的教民自治管理取代了圣职人员的管理。英国的教区由教民选举产生的教区委员会管理。“19世纪以前地方自治的特点是：团体自治已经初具规模，但是像自治市、教区这样的自治体尚未取得公法人的资格，并处于国家行政区划与行政组织之外，依据英国习惯法，只被认为是私人团体。进入19世纪后，地方自治制度有了重大的发展。首