农村研究论文-农村基础教育的公共投入政策 .doc

农村研究论文-农村基础教育的公共投入政策农业、农民和农村问题是当代中国经济和中国社会发展的突出问题，其发展状况将在很大程度上决定中国现代化的发展进程。农村教育既是农村发展的基础性条件，也是农村发展状况的重要表征。近年来，农村地区教育问题尤其是农村基础教育问题已经成为学者们关注和讨论的焦点，国家把农村教育作为中国教育改革和发展的重点，通过政策上的倾斜和资金上的投入对农村地区教育给予了高度的重视，使得农村教育在农村改革和农村经济发展的带动下，获得了长足的进展。从绝对意义上说，全国的农村基础教育发展状况与改革开放以前相比有了长足的进展，特别是义务教育法颁布实施以后，经过各级地方政府的不懈努力，近几年我国农村基础教育无论在办学条件，还是在普及九年义务教育等方面都取得了显著成绩。从我国的情况看，我国基础教育经过多年来的努力，已取得了长足的发展，实现了基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲的两大历史任务，这是举世公认的巨大成就。但从90年代中期以后，随着财政体制改革和农村经济发展的停滞，农村教育正面临着严峻的形势，存在着教育资源存量不足、教育经费财政投入不足和已经取得的“普九”和“两基”成果不能巩固的问题，造成这种状况的原因是多方面的，农村基础教育财政投入总量不足就是影响农村基础教育发展的一个重要因素，教育经费问题是困扰农村基础教育发展的一个根本问题。不建立稳定、可持续发展的农村基础教育财政投入体制和管理体制，农村基础教育的发展就没有保障。一、农村基础教育投入总量缺口分析（一）由于历史发展原因导致的农村基础教育资源存量不足形成的缺口农村基础教育和义务教育的发展，需要满足两个基本条件，一是必须拥有的基础设施和设备；二是基本的教师素质。而恰恰是由于中国特殊的“二元经济结构”导致了广大农村地区在这两方面与城市地区的巨大差距，在基础教育资源存量方面存在巨大的差距。据统计，1991年，全国中小学校设备配齐率，城市中学为42.49%，小学为25.52%，而农村中学只有17.62%，小学为8.46%；城市中学生均拥有图书20.9册，小学生7.6册，而农村中学生只有3.6册，小学生1.9册。2001年底，全国普通中学在校生与专任教师比例为1：19，其中，城市为1：17，县镇为1：19，农村为1：20。全国普通小学在校生与专任教师比例为1：21，其中，城市为1：19，县镇为1：20，农村为1：22。这种教育资源存量方面差异大的局面需要一段时间连续的较多的投入才能逐渐扭转过来。教育资源存量上的差异根源就在于国家的教育投资管理体制方面。在20世纪末期，我国教育投资管理体制的发展大致可分为三个阶段：第一，基础教育的统一财政与分级管理（1970-1985）。在这一阶段，虽然农村中小学教育在规模上迅猛扩大，形式上花样翻新，但其目标、内容与方法已背离教育规律，总的财力、物力和人力资源的投入水平受到当时经济发展水平和管理体制的限制，仍处于相当低的水平；第二，基础教育地方负责、分级管理（1985-1993）。在这个阶段，农村经济发展迅速，教育总投入逐年增加，但这些投入都是由于经济发展需要和农民认识的转变而进行的自发投入，国家财政投入水平并不高，虽然颁布义务教育法，对农村基础教育的投资管理体制进行了法律规定，但由于当时财政管理体制尚处于变革之中，国家财政投入的重点也没有放在农村基础教育上，农村基础教育发展速度虽然加快，但总体水平不高，且存在许多问题，据1990年第四次人口普查统计，到1989年，全国15岁以上人口中，文盲、半文盲的比例为15.88%，初中文化程度和小学文化程度的劳动力占总人口的70%，其中绝大部分都在农村；第三，国家财政拨款为主，多种渠道筹措教育经费（1993-2001）。1992年，江泽民主席在党的十四大上指出，到本世纪末，基本普及九年义务教育，基本扫除文盲。国家制定了“基本普及九年义务教育、基本扫除文盲”的标准，规定了不同地区达标的时间表，并开展了由各级人民代表大会监督、由各级政府实施的“双基”达标活动，在这一阶段，农村教育财政管理体制逐步走向制度化，财政投入水平显著增加。可以说，每一阶段的教育投资体制都曾有过积极作用，都把解决农村基础教育发展问题作为重点，但都未能从根本上解决农村教育经费严重短缺的问题。农村教育经费短缺存在两个突出特征：巨大的地区差距、城乡差距和这种差距的扩大趋势。这种情况的直接后果是，农民承担了义务教育和高中阶段教育的绝大部分成本，这些年高等教育体制的产业化改革又使农村的一大部分资金以教育投资的形式流向城市，加剧了农村教育资源短缺的问题。财政部曾于1999年组织过一次对于我国“普九”工程资金投入缺口的调研，认为如果要全面达到“普九”标准，至少还需对国内1053个县投入资金总计约354亿元。北大教育学院副教授王蓉表示，这一数据只是在一个较低物价标准上的保守估计，实际需要只可能是高于这一数字。毫无疑问，这一具体情况的存在促使决策者对义务教育财政投入体制进行改革，使今后的改革措施能在一定程度上能弥补农村基础教育在教育资源存量和人力资源存量方面的缺口。（二）由于近年经济政策原因导致的增量不足形成的缺口1993年中共中央、国务院颁布的中国教育改革和发展纲要确定的教育经费占国民生产总值的比例到20世纪末达到4%，这一目标是根据当时经济发展水平教育发展水平，并参考国际上其他国家的情况而确定的，应该说是合理的和可行的，可是进入90年代以后，我国财政性教育支出占GNP的比例并未如人们所期望的那样稳步地上升，而是呈现了持续下滑的趋势，1991年为2.85%，1992年为2.73%，1993年和1994年平均为2.52%，1995年为2.46%。到1999年仅为2.97%，2000年为2.90%，仍比国家预定目标少投入1.1个百分点。注：1.预计占GNP比例根据1993年的占比，到2000年达到4%计算的平均增长速度。资料来源：历年中国统计年鉴。从此表可以看出，如果按照1993年提出的增长目标，1995年以来，每年财政性教育经费总量投入都存在较大的缺口，且逐年增加，从1995年的241.5亿元，增加到2000年的971.9亿元，累计达3515.4亿元，即使是按照1995年以来农村普通中小学教育经费占全国教育经费30%左右这个比较低的比例，2000年以前农村义务教育财政投入缺口就在1000亿元以上。在这种总量增长乏力和目前的教育财政投入管理体制和分配体制背景下，首先受到影响的必定是农村基础教育经费总量增长，无论绝对数和相对数的增长，都相当有限，这种影响会直接体现在农民义务教育负担方面。我国普通初中生均公用经费支出1999年比上年增5%，而农村初中则减少1.5%；小学生均公用经费支出1999年比上年增6.4%，农村小学只增加2.9%。与此相对照的是，小学生均交纳杂费1999年比上年增加6.1%，而农村小学的增幅则是6.9%，超过了城乡平均水平。结果，1999年农村普通中、小学杂费占公用经费支出的比例都高于城乡平均水平，如果再考虑到城乡学生人数的差异，则这一比例的城乡差距会更大。所以说，农村在基础教育财政投入方面，仍然处于不利地位。（三）农村税费改革对农村基础教育财政投入需求的影响2000年，中共中央国务院下达了关于进行农村税费改革试点工作的通知，按照中央和国务院的统一部署，各地陆续进行了农村税费改革的试点工作。2001年5月国务院关于基础教育改革与发展的决定指出：“实行农村税费改革试点的地区，要把农村税费改革与促进农村义务教育健康发展结合起来，对因税费改革而减少的教育经费，有关地方人民政府应在改革后的财政预算上和上级转移支付资金中优先安排，确保当地农村义务教育投入不低于农村税费改革前的水平。”经过各方面的共同努力，2003年农村税费改革在全国农村地区展开。这次农村税费改革试点工作的指导思想是规范农村税费制度，从根本上治理对农民的各种乱收费，切实减轻农民负担，进一步巩固农村基层政权，促进农村经济健康发展和农村社会长期稳定。税费改革试点工作的主要内容是取消“三提五统”以及屠宰税等多个收费项目，农民只需交纳农业税及其附加。在取消乡统筹费后，原来由乡统筹费开支的乡村两级九年制义务教育等支出，由各级政府通过财政预算安排。确保农民负担得到明显减轻、不反弹，确保乡镇机构和村级组织正常运转，确保农村义务教育经费正常需要，是衡量农村税费改革是否成功的重要标志。可以说，正在迅速扩大试点范围的农村税费改革，从分配上理顺了国家、集体、农民三者的利益关系，是国家为切实减轻农民负担而实施的治本之策，但税费改革也势必给现有的农村教育投资格局带来重大的冲击。农村税费改革取消各种收费，改为只收一种农业税，这对减轻农民负担，发展农村经济和保证农村的社会稳定，产生了深远的影响，但由此引出的矛盾也显而易见：农民减负，县和乡、村就要减收，按原有的经费收入渠道和格局，农村基层政府和基础教育就难以保持正常运转，农村义务教育经费缺口将进一步扩大。县乡财政可用于基础教育的收入在税费改革后主要依靠两个来源：一是县乡中非国有或非公有制经济的税收。由于县及县以下经济所有制结构的特点是没有多少国有经济，更少有国有大中型企业，因而非农产业中民营经济的发展就成为农村基础教育是否能正常进行的关键。如果县乡中的非农产业或非公有制经济发展不充分和不成熟，那么主要依靠在GDP中比重不断降低的农业增加县乡财力，是全然支撑不了农村基层政府和基础教育的正常运行的。另一方面，整个税费改革过程又受制于上级财政的转移支付能力。农村税费改革取消了农村教育费附加和大部分教育集资，大幅度减少了农村教育的经费：全国农村教育费附加1996年240亿元，1997年269亿元，2000年151.97亿元，地方教育费附加25.94亿元，农村教育集资34.2亿元（1999年），而在农村地区，教育费附加是补充教师工资不足部分的经费来源，农村集资则是改善校舍和办学条件的主要经费来源。虽然国家在进行税费改革过程中做出了原则性的规定：实行农村税费改革试点的地区，要把农村税费改革与促进农村义务教育健康发展结合起来，对因税费改革而减少的教育经费，有关地方人民政府应在改革后的财政预算和上级转移支付资金中优先安排，确保当地农村义务教育投入不低于农村税费改革前的水平。但如果不进一步建立规范的财政转移支付体制，调整农村基层政府不平衡的事权和财权安排，仅仅靠地方财政是难以完全填补税费改革带来的日益扩大的农村义务教育经费缺口。二、农村基础教育投入主体结构存在的问题及成因分析（一）农村基础教育投入主体结构存在的问题分析：制度性原因在我国市场经济体制改革的过程中，财政体制的调整在很大程度上影响着农村教育财政投入体制的基础。一方面，从我国农村基础教育财政投入的发展及演变的过程也可以清楚地看到中央与地方财政在权力和责任分配上的变化；另一方面，中央与地方财政权力与责任分担机制的改革决定了我国农村基础教育财政投入的体制，也决定了投入主体的权力与责任的分配。根据传统的测算指标，如各级政府的政府支出比例，我国的财政体制是高度分权化的。预算法授予地方高度的自治权各级地方政府都有独立的、经由各级人大批准的预算。自市场化改革以来，政府间的收入共享体制已发生了很大的变化。但长期以来形成的各级政府之间的层层相叠的分级体系依然存在着。在中央政府决定收入共享体制的大致框架基础上，各级次之间是分别向下进行分享的。即中央一级的政府只与省政府打交道，而省级政府则与市级政府确定收入分享机制，市级政府与县级政府确定收入共享机制。同样，支出分配机制也采用相同的方式。这一分享机制的确定使得各省之间的实际收入由于其经济发展情况的不同而存在较大差距，也使得我国财政体制的框架呈现出联邦制的特点。近年来，我国先后进行了数次大的财政体制改革，80年代分权化改革、1994年的分税制和1998年开始的公共财政改革。80年代初的分权化改革财政体制改革的主要内容是实行财政包干、分灶吃饭，扩大地方政府的财力，使得中央政府与地方政府财政收入的比例从80年代初的40：60，变为90年代初的22：78。但随之而来的总体财政收入下降，国家中央财政对于经济调控能力减弱等问题。在此基础上，1994年我国对财政体制进行了又一次大规模的改革。这是一次综合性的一揽子改革方案，其目的就是要解决三个领域的问题：抑制财政收入下降和对政府尤其是中央政府，提供充足的收入；消除税收结构中的扭曲因素和增加税收透明度；调整中央政府与地方政府之间的收入分配关系。如果从增加财政收入，加强中央政府的调控能力来看，这次改革是十分成功的。在当年，一次性将大额增值税和消费税收入上缴国库，使中央政府收入占政府总收入的比重由22%快速提高到55.7%。（二）改革对于我们农村基础教育投入主体结构的形成有着深远的影响意义。1.从各级财政主体财力分配格局来看1994年的分税制改革在调整了中央财政与地方财政在收入分享机制上的比例关系，增强了中央政府的收入与支出能力的同时，将大部分的公共支出责任，包括教育、卫生、医疗等支出留给了地方。20世纪80年代中期确定基础教育实行地方政府负责的体制时，财政体制改革的主要内容是实行财政包干、分灶吃饭，扩大地方政府的财力，地方政府财力的增强为支持农村教育的发展提供了物质基础。而90年代中期开始实行分税制的财政体制改革，改变了中央政府与地方政府的财政收入结构，奠定了政府间财力分配关系的新框架，其基本特征是：中央财政收入占全国财政收入的比重显著提高，现在大约50%左右，标志着中央宏观调控能力有所增强。如果再加上省本级的财政收入，那么，中央和省的财政收入在整个国家的财政收入中，占有绝对支配地位，超过60%；而县乡基层政府财政收入比重现在一般为20%左右。正由于县乡财力规模相对较小，现在我国县以下财政自给率不高，在1999年县