农村研究论文-制约农民致富的制度分析.doc

农村研究论文-制约农民致富的制度分析内容提要本文认为农民贫困有三重含义：一是货币的和实物的收入低、享受的社会福利少，即收入贫困；二是创造财富和收入的能力差，即能力或人力资本的贫困；三是获取收入或财富和提高能力的权利和机会少，即权利和机会的贫困。这三重意义上的贫困内在联系，而且形成恶性循环。从根本上说，农民贫困是制度性贫困，是不合理的制度决定了农民贫困、制约了农民致富。现行土地制度、户籍制度、税费制度、教育制度和政治体制中不合理的成分是导致农民贫困或不能致富的主要因素。中国现阶段面临的所谓三农问题-农民问题、农业问题和农村问题，其核心是农民问题，即如何提高现在农村人口的收入，使之走上富裕的问题。突出地提出三农问题，是以承认农民的贫困和农村的落后（至少是相对城市的贫困和落后）而且制约整个国民经济发展这一基本事实为前提的。从现实的情况看，农民的贫困不只是直接的收入低，而是有三重含义：一是货币的和实物的收入低、享受的社会福利少，即收入贫困；二是创造财富和收入的能力差，即能力或人力资本的贫困；三是获取收入或财富和提高能力的权利和机会少，即权利和机会的贫困。这三重意义上的贫困内在联系，而且形成恶性循环。解决农民贫困问题，总体上从两个方面寻找途径：一是城市化和工业化，使现有农民转变成非农民，离开农业到其它领域创业。虽然到具体的农民个人，不一定每个农民离开农业都必然致富，但是，无论理论上还是经验上都证明，城市化和工业化对解决农民和农村问题是根本性和趋势性的途径；二是提高农业的投入产出比率。尽管导致农民贫困的因素是多方面的，但是上述三个层次的贫困都与现行的一些制度相关，从根本上说，是不合理的制度决定了农民贫困，制约了农民致富。要根本解决农民贫困问题，必须进行制度的改革、创新和完善。农村经济制度以及与之相关的制度是多方面、多层次的，本文认为现行土地制度、户籍制度、税费制度、教育制度和政治体制中不合理的成分是导致农民贫困或不能致富的主要因素。其它许多因素都是由此而派生出来的。一、土地制度中华人民共和国成立以来，中国大陆农村的土地制度有四次大的变革，在此不做全面的历史分析，而是以1978年实施家庭承包制以来，以及2002年8月29日全国人民代表大会常务委员会通过的中华人民共和国农村土地承包法（以下简称承包法）以后的农村土地制度作为分析对象。农村土地的家庭承包经营无疑是中国土地制度的一次重大变化，它通过赋予农民一定期限的土地经营权及与之相应的收益权而极大地调动了农民的积极性，使土地的潜力在既有技术条件下和农民既有生产技能水平上得以充分发挥。但是，这种土地制度只能解决农民的温饱或摆脱绝对贫困（有些地区连绝对贫困也没有摆脱），却不能使农民致富或缩小城乡贫富差别，它使农民既难以离开土地，又难以在土地上致富。为什幺呢？因为这种土地制度有着内在的缺陷，同时不适应经济进一步发展的要求。第一，土地所有权不明晰，对农民承包经营权保护的力度不够。农村土地所有权到底是农村集体经济组织，还是村民自治委员会，或者是国家所有？实际上并不清楚。按宪法规定，农村土地归集体经济组织所有；民法通则中规定农村土地所有权归行政村，而村属于乡（镇）政府的派出机构。中国土地管理法中规定：集体所有的土地按法律属于村民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营管理。国家行使和掌握了土地所有权的一部分权利，因而从一定意义上也是土地所有权的主体。农村集体经济组织与村民委员会并不是一回事。按法律规定，村民委员会是一个多功能的社区自治组织，并不具备作为产权主体的法人资格。而实际上的行政村属于乡（镇）政府的派出机构。农村集体经济组织又是非单一的、多种形式的。这种所有权主体的多元化或含混不清，必然导致责、权、利的边界不清；导致对土地长期投资动力缺乏和对土地的掠夺性经营；导致各级政府随意低价征用农村土地；导致农民对土地收益和风险的预期不稳定；导致多元主体向土地经营者施加约束和索取利益。对农民土地经营权保护力度不够，赋予基层行政组织（具体执行者就是村干部）太多的调整承包土地的权利，使农民承包的土地容易被调整掉，甚至经营收益也可能被侵犯或剥夺，因此，想让农民对土地长期投资和保护性经营是很困难的。例如：农村政出多门、名目繁多的对农民不合理的集资、摊派、提留，实际上是对农民收入的掠夺。政府推动的万亩果园基地、中国蔬菜之乡、某某开发区等现象比较普遍，而这都是以农民被迫低价出让土地使用权为代价。浦东开发时向当地农民征一亩粮田补偿2.3万元，一亩菜地补偿2.8万元，另外再投入六七万元完成七通一平工程，出让给开发商时已高达二三十万元一亩。据陈锡文先生估算，计划经济时代的工农业剪刀差让农民付出了6000-8000亿元，而改革开放以来通过低价征用农民的土地，最少使农民蒙受了2万亿元的损失。试想，农民能不贫困吗？第二，土地不能流转和买卖。土地不能流转和买卖，一方面必然阻碍土地的集中，另一方面使农民承包的土地不能变现。土地不能自由交易，当然与所有权的不明确有关，因为产权明晰是市场交易的前提。而土地长期维持家庭小规模经营，不能通过自由交易而实现集中经营，那幺，土地的生产率便难以提高，农民的小规模经营必然是高成本、低效益的，因为许多的先进技术不能采用（即使采用也不经济），没有规模效益。农业现代化和农民收入大幅度提高都是不可能的。农民不能买卖土地，对农民有两大制约：一是不能将土地及投入其中的资本变现，作为到农业以外领域创业的资本。二是农民离不开土地，因为要离开必须无偿放弃土地，只能一无所有地去闯荡。这实际上是阻碍农村工业化和农民非农化。当然，承包法规定：在承包期内（因不同情况30年、50年、70年不等）发包方不得收回土地，特殊的少数的需要调整承包地的情况，法律规定了比较严格的调整主体和程序；给予农民的土地承包经营权以物权保护；承包方可以依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权的转让，流转收益归承包方，任何组织和个人不得截留、扣缴。该法律实施后，在家庭承包制的框架内，土地制度将很大程度放宽了对土地流转的限制，同时限制了对农民权益的可能的侵害行为，对完善土地制度、解决三农问题将起到重要作用。但是应该看到，这些法律规定是在不改变土地所有权实际上含混的前提下做出的。对非所有权的财产权利实施物权保护，在法理上是可行的，但是农民对土地没有所有权，能够实际行使职能的所有权主体又不是一个，承包经营权这种物权能否被有效保护，或者说，相关的法律规定在实践中能否真正完全执行，是让人担心的；而且，对属于不同村的土地，能否在不同的行政区域内流转，并没有做出规定，那幺，在实践中就很难流转，而这种流转恰恰是至关重要的；对进镇落户的农民，承包方可以根据自己的意愿，保留承包经营权或进行流转，而到城市落户的，即必须无偿交回承包的土地给发包方。这种规定显然没有足够的道理，也难以操作。因为城市与镇都是发展的，它们之间的界限很难把握，为什幺进镇可以保留土地经营权，而进城就不可以呢？两者有明确界限吗？两者之间的差异有这幺大吗？而且，对进城落户的农民，允许其有偿转让（变现）其土地经营权比无条件收回其土地经营权要更加有利于其在城市创业，从而也会使更多的农民顺利进城。二、户籍制度中华人民共和国成立以来，中国大陆的户籍制度并非一成不变。1958年以前，基本上可以自由迁徙。1958年至1984年，为严格控制期。1958年出台了户口管理条例，主要内容是严格划分出农业户口和非农业户口，控制农业人口迁往城市，这成为了此后关于户籍管理的基本法律依据。虽然1970年代末以后，针对一些特殊情况，对进城落户稍有松动，但是基本上是严格控制的。到1984年颁布相关法规，允许农民进入县城以下的集镇入户，附带的条件是必须自理口粮。稍后又出台了暂住人口管理办法，要求城市中的流动人口办理暂住登记。到1999年，户籍制度改革有了较大进展，国家出台了有关规定，放宽对几类人的户口管理，如知青子女进城、老人随子女、城乡通婚人口等。近期，公安部也出台了放宽农民进城落户的政策。从1958年至今，中国大陆的户籍制度尽管是从极为严格的管制向逐步放松的方向演变，但是，总体而言仍然是严格管制的。1999年以前不必说，即使1999年以后，从出台的一些改革政策看，只能说比原来稍有放松，但是户口的城乡差异、人口不能自由迁徙的基本格局仍然维持。特别是对农民进城落户，各地都有经济上的门槛（虽然超经济的壁垒少了）。无论过去、现在和将来，无论从维护社会稳定还是促进经济发展考虑，对户口的严格管制、禁止人口自由迁徙，都是弊大于利的。因为自由迁徙有利于经济发展，经济发展了，人民富裕了，社会才稳定。老百姓不是因为流动而是因为穷才不稳定。靠严格的户籍管制是不可能使社会真正稳定的。中国过去几十年的实践证明，户籍制度越严格的时候，人们越穷、社会越动荡；户籍制度趋于放松的时候，人民趋于富裕，社会也更加稳定。所以，政府从社会稳定和城市就业等角度强调的户籍管制、限制农民进城的理由是不充分的，实际上是对经济发展与社会稳定内在规律缺乏认识，是对老百姓，尤其是农民的偏见。几十年的户籍管制，成为中国二元经济结构的重要制度基础，中国经济社会发展无疑受到巨大制约。农民是最大的利益损失者，其损失主要表现在以下几个方面：首先，使农民不能享受与城市居民同等的公共福利，不能享受工业文明和城市文明的成果。一方面，我国工业化的资本积累很大程度上来自农业和农民，至少1980年代以前工农产品的剪刀差是工业资本积累的主要来源，农民创造财富被国家依靠超经济的力量转化成了城市工业化的资本；另一方面，农民却因为国家的户籍管制而没有资格、没有可能享受城市文明和工业文明的成果，不能像城市居民那样受到教育、享受公费医疗保障以及城市的各种公共产品及各企业事业单位的公共福利等。农民等于是两头吃亏。其次，严格限制了农民的就业选择空间，等于限制了农民既有的人力资本价值充分实现的可能性。如果允许自由择业，在人力资本性质和数量既定前提下，每个人都会尽量地使自己的人力资本在时间和空间上与其它生产要素实现最佳结合，从而获得最大回报。但是，由于户籍管制，农民只能在其户口所在地从事农业。尽管近年来，对农民进城打工少了政策限制，但是由于没有所在城市的户口或没有常居户口，实际上就业受到许多限制，而且工资偏低，付出的代价却更大。第三，阻碍农民素质提高，导致其能力或人力资本的贫困。一是因为农村户口的居民不能享受与城市居民同等的教育（后面还要论及）；二是限制了农民创造和获得机会的可能性。因为农民基本上被限定在户籍所在地，活动空间狭窄，既难以自己创造机会，也很难获得外界的机会以提高自己的收入和改善自己的地位；三是限制了农民在流动中增长见识、开阔视野从而提高人力资本价值的可能性。由于不能自由流动、不能进城而导致的能力的贫困，又成为农民在择业和获取收入时缺乏竞争力的原因。第四，阻碍农民进城创业。即使近年来放宽了农民进城的管制，进城的农民在城市经营和生活也要付出更大的代价，存在着许多的经济强制。例如，找工作难、干同样工作却比有城市户口的人工资低许多、小孩上学难或者要付高得多的学费、从事生产经营活动手续更麻烦及受到更多刁难或支付更多的各种费用等等。最后，从更广泛的意义上看，阻碍农村城市化和三农问题的根本解决。理论和实践都证明，解决三农问题必须依靠农业人口的大量转移。而农业人口的大量转移根本上依赖于农村城市化和农业现代化。农村城市化无非是两条途径：一是农村人口流入现有城市，现有城市扩大规模，同时进行城市现代化改选；二是在现有的农村建造新的城市。现行户籍管制既使上述第一、第二两条途径都不畅通，又使已经存在的农村人口流动变态，积极作用被抑制，消极作用被放大，即农民只能进厂不进城、离土不离乡，进城民工只能是无户口、无家可归的盲流，由此引发一系列社会问题，而许多人特别是一些城市居民把这些问题归罪于进城的农民，这是不公平的。三、教育制度首先是受教育机会的不平等。农村户口的居民在不同层次的教育上，都不同程度地受到制度性歧视，使农民的人力资本相对贫乏。就回报率最高的初等教育而言，虽然在农村大部分地区都普及了九年教育（小学和初中教育），但是，农村的孩子并不能获得与城市孩子等质等量的教育，因为农村学校的各种教育设施，无论数量和质量普遍不如城市，师资队伍的质量也与城市有很大差距；至于中等教育（包括普通的和职业的中等教育），很大一部分农村孩子已经不能享受了。农村地区普通高中数量少、规模小，能够容纳的学生也就很少。并且目前很多高中招收比例有一半以上的自费生（一次性缴纳7000元至15000元），农村孩子接受这个阶段教育的机会就很小了。以笔者调查的村子为例，仅有大约四分之一的孩子能够升入普通高中，很大一部分农民难以支付高额学费，孩子被迫中断学业。另外，职业中等教育，一方面数量偏少，更主要的是质量没有保障，学费还不低，所以农民也难以享受；高等教育制度是最直接地体现出歧视农村户口的居民的制度。先不论因支付能力的限制而导致的实际上的不平等，从入学资格或规则上就有歧视。我国高校一直实行划片招生，各省录取分数线不一样，各省的农村考生与城市考生的录取线更是不一样，在农村的录取线总是远远高于在城市的录取线。希腊经济学家萨卡罗朴斯从人力资本理论出发，认为在二元劳动力市场条件下，高等教育是低收入家庭子女进入头等劳动力市场、沟