农村研究论文-集体土地制：中国乡村工业和渐进转轨的根源.doc

农村研究论文-集体土地制：中国乡村工业和渐进转轨的根源中国渐进转轨的相对成功是对西方产权理论的一个有力挑战，并引起中外学者的广泛关注和争论。在比较中国和前苏联、东欧的改革时，人们注意到中国的农村人口和劳动力比重很大，而后者的这些比重很小。这可能是造成转轨差别的重要原因（SachsandWoo，1994）。另外，中国农村部门中的乡镇企业产权界定不清，按西方产权理论它应很难发展（WeitzmanandXu，1994）。但事实是，它在改革中最有活力，并与农业共同成为中国80年代高增长的两大支柱。简言之，争论者们强调了中国较大的农村部门和乡镇企业在转轨中的重要作用。但这些研究过多地重视了改革时期，忽视了改革前，似乎凡是旧体制的因素都肯定不会对转轨有积极作用。其实，所谓渐进转轨就是没有彻底迅速地抛弃旧体制的因素。那么它们在转轨中必然要发生作用，但人们本能地不去考虑它们是否会有积极作用。一个最基本却被忽视的事实是中国的耕地在改革前后都是集体所有的。这一土地制度正是以上被强调的两大因素的制度根基。如果土地在80年代初被私有化，今天不会有乡村集体企业。但这一制度的作用却从未被提及，更不用说被研究了。因此，中国渐进转轨的三大基本问题至今无答案。什么是联结改革前后发展模式的制度基础？什么是乡镇企业的制度根源？什么是中国渐进转轨的最终原因？本文尝试一揽子地解答它们。经济史告诉我们，土地制度是任何农业社会的制度根基。如果对某一经济问题的解答追到了这个层次，就找到了根上。这一点对中国的经济转轨也不例外，因为土地制度在农业社会中的影响和作用是最为深远的。例如：土地曾是中国地主阶级权利的基础。中国共产党战胜国民党的真正武器正是其当时受亿万农民拥护的土地政策。它以后靠构筑集体土地制度和直接控制集体土地及其产出，能很快地建起一个完整的工业体系。近年来东南亚房地产市场中的投机和价格的大幅起落，导致了泡沫经济在先，银行倒闭和金融危机随后。中国之所以未被卷入，其与周边国家不同的土地制度是一个根本性的原因。正因为这一根基性因素被长期忽视，中国转轨中的一系列现象成为难以理解之谜。Oi（1992）发现乡村政府在乡镇企业的发展中起了重要作用，但她（1989）也曾强调它们在改革前作为国家代理人去掠夺农村集体组织的利益。那么是什么因素使它们在短期内发生如此重大的变化呢？对此我们至今没有一个内因的解释。常与王（ChangandWang，1994）发现乡村企业的所有权在村民，控制权在乡村政府。这种两权分离非常象西方股份公司的体制，并使乡镇企业的机制效率非常高。但他们认为这是中央政府集权和“设计”的结果。这种外因性的解释很牵强，并与改革中分权化的现实不符。DongandPutterman（1997）发现乡村集体企业不仅比国有工业，甚至比私人企业的效率还高。对此我们也缺乏内在机制的解释。中国渐进转轨的一些宏观现象也是至今未破解的谜。诺顿（Naughton，1994）认为乡镇企业的发展同产品市场与要素市场的不对称密切相关，它们有适应这一外部环境的灵活机制。这也是一个外因性的分析，并且没回答是什么造成了这种市场不对称的奇怪现象。Weitzman（1993）说中国转轨模式提倡竞争而非私有化，但他并没回答：为什么不私有化就能有竞争？下面的章节就按逐个解答这些迷的顺序来安排。其逻辑关系是1-3节讨论微观问题，4-6节讨论宏观问题，第7节再回顾国际学术界对中国乡镇企业和渐进转轨的大辩论。这里有三点需说明。第一，本文不采用西方文献用大量篇幅去证明一个简单现象或假设的方法，因为其内容建立在中国读者皆知的事实基础上。这样能以较少的篇幅容纳较多的信息。第二，本文的乡镇企业主要指乡村集体企业。第三，本文所谈的转轨主要指80年代。一、集体土地的排外权：乡村政府和集体组织摆脱国家控制的根源集体土地制是计划体制和重工业导向战略的制度基础，建立它的目的就是要把农业剩余尽可能多和快地转化为重工业投资。在50年代初，国家无法控制农村合作组织和它们的产出，因为这种组织是基于个人之间的合约。所以国家有意地把最初源于底层的合作化（如互助组）导入大规模的集体化运动，土地的集体化是其中最根本的内容。周其仁（1995）曾对中国土地集体化为什么能比苏联顺利和成功作过精辟的分析。根据他的解释，农民并没有从市场或地主手中去买地，他们是从国家领导的土改运动中无偿地分到了土地。那么，当国家改变意志时，这种私有制也较容易被改变。但是，土地集体化本身不能导致国家对土地的直接控制。周其仁对此有进一步的解释。集体化使集体组织，而非国家，成为土地的所有者。尽管在集体组织内的成员间的产权很难界定得象合作组织内成员间那样清楚，但集体组织的产权与合作组织具有同样的排外性。例如，中国的国有企业总是被国家的某专业部（条条）直接控制和管理，但农村集体组织却从不可能被哪一个专业部来直接控制，即使是农业部也不例外。原因很简单，就是因为它们从来都不是国有部门的一部分。国家控制农村集体组织的唯一途径只能是它的行政系统（块块）。50年代的合作制是私有制之间的合约，而集体所有制则是一种公有制。正是这一特点使国家控制得以进入，特别是当农村集体既是一个行政单位又是一个经济组织时。所以，土地集体化和政社合一两个要素的结合使国家控制得以实现。这大致经过三个步骤。第一是重合行政边界和集体土地边界，使该集体既是一个行政单位又是一个经济组织。第二是使该集体领导既是行政官员又是经济组织的管理者。第三是用命令和服从的行政原则使该领导执行国家计划。国家就这样进入了农村集体经济组织。国家计划决定该组织生产什么，生产多少和如何分配。尽管该组织拥有那块土地，但它并不能决定如何使用。土地的控制权事实上不在所有者而在国家手里。国家与农民的利益冲突集中到了农村干部头上。他们既是基层官员又是集体经济的管理者。这种事实上的双重身份使他们既能代表国家又能代表农村集体。Oi（1989）用代理主义的理论框架来描绘社队干部是怎样成为国家代理人的。这一分析忽视了另一重身份也能使他们成为农村集体组织代理人的可能性。这种双重身份的矛盾源于组织设计本身的内在矛盾。首先国家要控制农村基层组织，它必须从本身就是集体组织成员并十分熟悉当地情况的农民中选拔干部。事实也正是如此，公社干部的大部分和大队、生产队的所有干部都是当地的农民和社员。用一个成员来掠夺他自己组织的利益肯定是较难的。第二，国家不可能使每个干部都成为正式官员或它的正式代理人。按当时的规定，只有国有部门的成员才能成为正式官员。另外，使数百万社队干部成为正式官员的开支也太大。所以，只有公社主要领导等少数干部才是正式官员并领取国家工资。绝大多数社队干部，包括大部分公社干部和所有大队及生产队的干部只能从集体分配中获得收入。如果他们真按国家代理人的身份行事，那么不仅集体的利益，而且他们自身的利益都要经过他们自己的手被国家拿走。这正是这一组织设计的矛盾所在。国家不得不用激励、惩罚和政治整治运动（如社教、文革等）各种手段来使社队干部为它的利益服务，但上述矛盾始终存在。这最后导致了国家控制的成本超过了其收益（周其仁，1995，表一），并引发了1978年开始的改革。这期间，社队干部双重身份内在的可转换性开始发生作用。改革前，他们不得不基本代表国家的利益。改革后，他们农村集体代理人的那一重身份自然而然地就占了上风，而这又是由大包干制引起的变化来保证的。在农村，计划经济的操作依赖于自止而下的命令服从关系。国家命令社队干部，他们又进一步指挥社员。国家是唯一的决策者，它直接控制着集体土地。大包干制用自下而上的合同原则改变了这一关系。农户在与村政府讨价和签约时讲得明白，交够国家和集体的，剩下都是自己的。这实际上将农户、集体和国家的关系，自下而上地一揽子界定清楚了。这引起了两个根本性的变化。第一，对集体土地的控制权和由此而来的利益从国家手中回到了所有者手中。农户作为集体土地所有者的一员在合同期控制着他使用的那块土地并获取由此产生的利益。村政府作为所有制则代表享有对土地使用的协调、签约和管理权。在中国这样一个农业社会里，谁控制了土地谁就控制了力量和社会财富的源泉，并立刻变得强大起来。改革前的国家如此，改革后的乡村政府和农民也不例外。这正是启动了中国改革洪流的原始动力。它也是区分集体土地制改革前后根本差别的分水岭。第二，大包干制度意味着国家不再能用行政权力来直接指挥农村集体组织，这在很大程度上改变国家、乡政府和村政府的关系，公社政社合一体制的功能建立在下级服从上级的行政原则上。当这一原则在经济领域被合同原则取代时，政社合一的原有功能立刻就消失了。尽管政社合一的形式仍存在。由于上文提到的组织设计矛盾，改革前的上级政府在一般情况下使农村干部服从命令的前提起码是确保他们的干部位置和相应利益。既然现在不容易直接命令了，这种确保也就没有存在的必要，这恐怕是目前村干部由村民选举的机制原因。这意味着乡村政府对上级政府的利益从属关系大大松动，尽管原有的行政系统关系在形式上仍然存在。既然乡村干部的利益不再主要依靠与上级的关系，它就必然要主要依靠与本集体组织的利益关系（Pei，1996）。这样，乡村政府的功能就从以往的主要为国家利益服务转为主要为本集体组织的利益服务，尽管政企合一的形式仍然存在。这可能就是中国独有的乡村政府双重身份和功能的内在可转换性。那么，什么是以上变化的制度根源呢？他就是集体土地原有的排外权。靠重合行政边界和集体土地边界及政社合一，国家可以直接控制农村集体组织。但是，当集体土地的产权边界被大包干制确认和保护时，这种排外权也可以使乡村政府摆脱国家控制，主要为本组织的利益服务。事实上，当中国82%人口组成的农村集体单位在80年代初变成千千万万相对独立的经济组织时，这种状况本身就是一个初步但又巨大的市场环境。它足以启动和左右中国的整个经济转轨（Pei，1944；PeiandGunnarsson，1996）。二、集体土地制：农村集体工业的制度根源在乡镇工业的研究上一个根本的因素被长期忽略了，通俗地说就是乡镇工业的产婆被遗忘了。这使我们对乡镇企业的许多现象难以解释。要找到这个因素，需要从社队企业开始分析。1、集体土地制度与集体工业的内在联系从中国农村集体化史可以清楚地看出，首先是土地的集体化，其次才能在这一基础上建立起集体组织，最后才能从这一组织中产生出来社队工业。这种逻辑关系非常简单，但往往最简单的往往是最基本的。比如一旦土地私有化了，建于其上的集体组织和工业也会相应垮台。皮之不存，毛将焉附。我们将看到，社队工业的全部特征几乎都来自于集体土地制度。根据张毅（1990，209页）的数据，农村工业早期投资的82.6%来自集体积累，银行贷款只占17.4%，且基本是流动资本。周其仁（如上）的数据也证实社队工业的投资主体来自集体积累。这个积累是哪儿来的呢？它当然来自于集体土地。中国的国有工业和农村工业都是集体土地。中国的国有工业和农村工业都是集体土地的产物。差别是前者建在城市，后者却只建在产出它的那块土地上，即所有者的土地边界之内。比如，公社企业只建在公社所在地，大队企业只建在大队所在地。以后的乡村企业也如此。这就是它们被称为社队或乡村企业的根据。这简单的名称后面有很深的内涵。这样我们可以把社队及乡村企业定义为既是一块集体土地的产物，又是对该土地的直接投资，他是在这块土地内资源再配置的结果，其目的是增加该土地的单位产出价值。这一定义恐怕反映了社队或乡村工业的最本质的特征。抓住了这一特征，乡镇工业和中国渐进转轨之谜就可迎刃而解。2、为什么国家无法控制社队工业？这一问题是周其仁（1995）提出来的。他注意到国家在改革前可以直接控制集体土地但却无法直接控制社队工业。国家可以禁止买卖土地却无法直接控制社队工业的设备，它可以直接计划农业的生产、分配和占有其剩余却无法这样对待社队工业。这使社队工业在改革前的生产手段、生产和分配过程就与集体农业有根本差别。周其仁因此称其为“集体资本主义”。问题的关键是国家不得不将土地产出分成国家、集体和个人三个份额，而社队工业恰恰是由集体份额转化来的。国家可以直接控制土地，但它不应控制它的全部产出。否则的话，它必须要承担农村的就业、工资和福利等全部责任。这迫使它必须划出由集体和个人分别控制和使用的份额。那么，当一个社或队完成了国家计划并且国家已拿走了其份额后，用属于集体的份额办了工业，国家还有什么根据去控制呢？尽管如此，仍有靠权力侵占和平调社队企业资产的现象，但它没有演成全局的制度基础。3、为什么农村集体工业由乡村政府控制？许多研究者发现尽管乡村集体工业为某集体组织的全体成员所有，但他们在管理上没有发言权。这就是常与王（1994）提出的两权分离。要讲清这一问题，必须从集体土地制的起点开始。我们已经清楚地定义，农村集体工业是集体土地的产物。周其仁也指明，大多数社员当初并没有土地，他们是从国家那里无偿地分到了土地，很快又被集体化了。在这种情况下某社员无法宣称我当初在这块土地上有多少份额，因此我也应在它的产物工业企业上享有多少相应的份额和发言权。国有工业和社队工业都是由集体土地的农业剩余转化而来，它们形成的特征都与集体土地起始点上的产权模糊相关。千百万无地农民曾受惠于国家，因此当国家将土地集体化时他们很难激烈的反抗。也正因为他们从未花钱买过这些土地，国家可以较容易地将其产出中的剩余拿走。这同样也是村民们在乡村工业管理上没有发言权的起始原因。但