民主制度论文-对改进我国公务员分类制度的若干建议.doc

民主制度论文对改进我国公务员分类制度的若干建议【内容提要】公务员分类制度是公务员制度本质的外在表现形式。目前我国公务员分类制度存在着公务员范围界定过窄、领导职务和非领导职务设置不科学、职务分类不合理等问题，改进和完善现有分类制度，不仅要把公务员分为政务类公务员和业务类公务员，还应该做更进一步的细分。政务类公务员分为职业党务工作者、政府组成人员、政治任命人员和特别职公务员，业务类公务员分为行政管理类、专业技术类和后勤保障类。这些建议有助于推动我国公务员制度的不断完善，提高公共部门人力资源管理和开发的效能。【关键词】公务员分类制度改革国家公务员制度是现代人事行政制度的主要存在和表现形式。它构成了20世纪各国公共行政管理以及官僚体制的基石。1993年8月14日，国务院通过并颁布了国家公务员暂行条例（以下简称条例），于同年10月起开始施行，经过近十年的改革和完善，国家公务员制度在我国已经初步确立。2001年11月，中国正式加入了世界贸易组织（WORLDTRADEORGANIZATION,简称WTO），这必然对中国的政治、经济、文化和社会产生广泛而深远的影响。中国的公务员制度如何应对“入世”的冲击，融入世界发展潮流，同时根据我国的现实国情，增强现有公务员制度的活力，提高公共服务水平和政府治理能力，成了令人关注的问题。因为“国际竞争力的核心不是资金和人才的竞争资金和人才都是可以国际流动的；也不是技术的竞争，而是制度的竞争。从中国长远来看，应该学习的是制度改造。对于这一课题，更需要学习的是政府。”①在整个转轨社会的大背景下，各种制度必然会呈现它的过渡性和渐进性。我国公务员制度虽经过这么多年的运行，但仍然很不完善。原有条例已不再适应市场经济发展和政府行政环境变化的要求。作为一个与时俱进的现代政府，应该积极顺应新形势，按照建设社会主义政治文明的要求，改进和完善现有公务员管理体制，保持公务员队伍的活力。本文针对目前的公务员制度在分类管理中的问题提供若干建议和设想。一、现行国家公务员分类制度的存在的问题条例从制定至今已有近十年，这期间，我国的市场经济得到长足发展，加入了世界贸易组织，政府行政环境发生了很大变化，现行公务员分类制度的问题逐渐暴露出来1、现行公务员范围界定过窄世界各国对公务员的范围限定不尽一致。总体来看，存在三种基本类型一是以英国为代表的小范围型，主要是政府系统中非选举产生和非政治任命的事务官；二是以美国为代表的中范围型，主要包括政府系统中的所有公职人员以及公共事业单位的人员和国营企业的管理人员；三是以日本和法国为代表的大范围型，主要包括政府系统中的所有公职人员、国会工作人员、审判官、检察院以及国有企业、事业单位的工作人员。在我国，条例中对公务员范围的界定是“各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员”。这一范围不包括中共党委、人大、法院、检察院、政协以及公营事业单位和社会团体的工作人员。但是，我国又规定，各级党的机关、人大机关、政协机关、民主党派和工商联机关、工会、共青团、妇联等社会团体机关参照条例执行、管理。②这样的规定，明显不够妥当。其产生的突出问题是，根据目前的规定，只有“各级国家行政机关除工勤人员以外的工作人员”才是国家公务员。这就是说，其他各级党的机关、人大机关、政协机关、审判机关、检察机关等组织的工作人员有不同于国家行政机关工作人员的本质特征，应该分别建立不同的人事管理制度。但是在现实中，这些组织“参照公务员制度执行”，这就使现行的公务员范围划分（各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员）失去意义。实际上，这些机关都是掌握国家公共权力、提供公共服务的组织。就这一点来说，是相同的。2、领导职务与非领导职务分类不科学我国公务员的分类方法，在历次草案中均分为政务类和业务类两大类，但是，在其后颁布的国家公务员暂行条例中，却修改为“国家公务员的职务分为领导和非领导职务。”这明显是迁就了传统的国家干部人事管理制度。在实施初期，这种分类的确解决了不少德才表现好、参加工作时间长的国家工作人员因领导职位数量少而在职务上难以晋升的问题，有利于调动公务员的积极性。随着公务员制度的进一步发展，这种分类方法却引起了一系列的问题一方面，在现实生活中，有的地方局级调研员参加局级领导办公会议，分管一部分工作，被视为局级领导班子成员。但是，有的地方，局级调研员既不参加局级领导办公会议，也不分管工作，只是享受局级领导的工资、福利待遇。更有甚者，把非领导职务视为提高干部待遇的手段，千方百计向上级索要设置非领导职务的名额。③这完全违背了公务员制度的基本精神。另一方面，非领导职务设定的名称也不太合适，比如主任科员、调研员、巡视员，人们往往望文生义，通过字面意思理解该职务的权能，而搞不清楚他们到底是负责什么工作的，事实上，许多局级调研员、巡视员是负有重要责任的高级公务员。一方面，这种名称不能满足公务员高层次的心理需要，不利于调动他们的积极性；另一方面，公众也容易对这些公务员职务名称产生误解，从而影响政府为公民服务。根据中共十三大确定的政务类公务员和业务类公务员分类方法，从条例中可以看出，政务类公务员相当于我国宪法规定的“各级人民政府的组成人员”。如根据宪法第86条和国务院组织法第2条的规定，国务院由总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长组成，国务院各部副部长以及下属的各司、厅、局、处的正副职都不是国务院组成人员。地方政府的组成也大致如此。另外，政府组成人员和非政府组成人员在任职条件、产生方式、管理机构以及绩效评估等方面都有很大的不同。条例第一章“总则”第五条又规定“国家公务员中的各级人民政府的组成人员的产生和任免，依照国家有关法律规定办理。”这实际上还是将由人大产生和任免的各级人民政府组成人员另行管理。3、职位分类不合理分类是管理的基础，没有科学的公务员分类就没有科学的公务员管理。在我国，条例第三章第八条规定“国家行政机关实行职位分类制度。各级国家行政机关依照国家有关规定，在确定职能、机构、编制的基础上，进行职位设置；制定职位说明书，确定每个职位的职责和任职资格条件，作为国家公务员的录用、考核、培训、晋升等的依据。国家行政机关根据职位分类，设置国家公务员的职务和等级序列。”但是，在实际的运作中，我国的公务员分类模式既不是品位分类，也不是职位分类；它更多地是继承了我国古代官吏的品级制度和传统的干部行政级别制度，并吸收了职位分类中制定职位说明书的做法，强调职务、级别与工资相联系。现行的职位说明书制定不合理，非常笼统，没有体现出不同公务员的录用条件、工作性质、职责等的差别。作为一种过渡性的管理体制，它不可避免的存在这样那样的问题问题一分类过于简单、笼统，范围太小，职位分析不严格。国家公务员没有横向的分类，纵向的分类只体现在公务员职务级别的高低上，而且，没有作更细致的划分。在国家行政机关内部除工勤人员以外实际上只有一个类别即公务员，这难以体现行政管理工作的复杂性、行政层级与工作岗位的多重性和多样性。问题二一般行政管理类公务员和专业技术类公务员没有区分。随着政府管理的专业化程度的提高，政府机关对专业技术人员的需求量越来越大，建立一支专业化的公务员队伍也越来越重要。而目前的公务员分类制度没有设置专业技术类职务，取而代之的是相应的行政级别。这无疑是忽略了专业技术类公务员的特殊性，抹煞了专业技术类公务员在任职资格、工作职责范围、评价方式、个人成就方向、晋升途径和依据以及管理方式、方法等与从事一般行政管理工作的公务员的差异。在实际操作中，由于这些原因对专业技术人员的职称评定和工资待遇的解决就非常困难，造成的一种不良后果就是高层次的专业技术人员对加入公务员队伍望而却步。如上所述，现行条例规定的公务员分类制度作为一种过渡性的管理体制，是为了适应从传统干部人事管理制度向现代国家公务员制度转变的需要的一种制度安排。近十年来，我国的市场经济得到长足发展，政府行政环境发生了很大变化，而公务员系统内部的职务设置等许多环节的规划、管理却跟不上，其问题越来越突出，与时俱进地改革现有公务员管理制度，已经成为当务之急。二、完善公务员分类制度的方案发展社会主义政治民主，建设社会主义政治文明，是社会主义现代化建设的重要目标。依照西方发达国家公务员分类管理的普遍经验，结合中共十三大关于实行政务类公务员和业务类公务员分类制度的决策和目前的国情，笔者认为应该扩大公务员的范围，把各级党的机关中的职业党务工作者④、人大机关的专职工作人员、法院和检察院的工作人员纳入公务员范围。现行的“参照执行、管理”制度只是权宜之计，不宜长期实施。对公务员范围中的各种机关的职能予以明确，对非公务员范围内的人员分别制定相应制度单独管理。针对工青妇这类社会团体，应该让它们成为“NGOS”（NONGOVERNMENTORGANIZATIONS,非政府机构）针对国有企业、事业单位（如公立学校、公立医院等）应该走市场化、产业化的道路，增强其独立性、自主性，逐步脱离“官本位”体制，逐步减少对其的财政拨款，减轻财政负担。根据以上分析，笔者提出分类方案如下表1－1所示项目类别分类一级分类二级分类范围包括人员公务员政务类公务员职业党务工作者专职从事党务工作并以其为收入主要来源的人员，由党的代表大会选举产生或者由党的委员会和上级任命产生，实行任期制。各级党组织的专职书记、专职副书记和组织部、宣传部的专职部长、专职副部长或其他专职从事党务工作的人员等。政府组成人员各级人民政府的组成人员，由各级人民代表大会及其常务委员会选举产生，实行任期制。包括各级人民政府的主要领导和决策者，其成员由组织法和相关法律规定。政治任命人员由政府行政首长或党组织领导任命的部分职位，这些人对本届政府首长或党组织领导负责，与本届政府或党委共进退。包括政府机构和党组织的咨询机构、政策研究机构的组成人员以及参谋人员、智囊团成员和临时机构组成人员等。特别职公务员执行特殊政治职能的公务员，主要由各级人民代表大会及其常务委员会选举产生，实行任期制。主要有各级人民检察机关的检察长，各级人民法院的法官，各级人民代表大会专职正副委员长、专职正副主任以及其专职常委等。业务类公务员行政管理类在各级党政机关、人大机关、审判机关、检察机关等从事一般行政管理工作的事务官，由考试产生，实行常任制。一般行政工作人员。专业技术类各种专职从事专业技术工作的党政机关、人大机关、司法机关、检察机关等单位的工作人员。包括党政等机关的各种会计师、审计师、律师、法医、刑侦人员和动、植物检疫人员、软硬件工程师、网络系统维护师等等。后勤保障类在各级政府机关从事后勤保障和服务工作的机关工作人员。主要包括机关事务管理局、档案局等单位的机关工作人员。关于我国公务员的政务类和业务类分类的必要性、可行性的论述，请参见黄卫平等人著的中国政务类和业务类公务员分类制度可行性分析。⑤本文主要论述对政务类和业务类公务员作进一步分类。由于本文所限定的公务员范围非常之广，几乎包括了所有掌握公共权力、提供公共服务的组织，它所涵盖的人数之多，部门之繁，是以前没有过的。面对人数众多、如此复杂的公务员队伍，对所限定的公务员范围作进一步分类就顺理成章。根据公务员的产生方式、工作性质的不同，作者试图把政务类和业务类公务员做进一步细分。（一）政务类公务员的分类1、职业党务工作者在西方国家，政党并不总是掌握着公共权力。只有当它通过竞选上台成为执政党以后，才掌握公共权力。政党和公共权力没有必然的联系。然而在我国，中国共产党是由宪法规定的唯一合法的执政党，其他民主党派和社会团体要接受中国共产党的领导。中国共产党的执政地位是法定的。她掌握着国家的公共权力，甚至掌握着公共权力的核心，从这个意义上讲，笔者把各级党的机关和其他国家机关相并列，是符合我们的特殊国情的。在各级党的机关里，有一部分人专职⑥从事党务工作，并以其工资为收入的主要来源，他们由党的代表大会根据中国共产党章程（以下简称党章）选举产生或者由党的委员会任命产生，主要包括各级党组织的专职书记、专职副书记和组织部、宣传部的专职部长、专职副部长或其他专职从事党务工作的人员等。譬如，某市委副书记又同时兼任市长，那么，他就不是职业党务工作者，而属于下面要谈到的政府组成人员。为了更清楚的界定职业党务工作者，我们认为只有在从中央到地方【党中央、省委、市委、县（区）委、乡（镇）委】的专职从事党务工作的人员才是公务员，其他非政府机关、公营事业单位、国有控股公司、社会团体等的党组织的成员就不能纳入公务员范围。2、政府组成人员