民主制度论文-政府竞争：大国体制转型理论的分析范式.doc

民主制度论文-政府竞争：大国体制转型理论的分析范式【内容提要】俄罗斯经济体制转型的混乱无序现状引起了许多学者对主流经济学在分析处理类似复杂状况时的理论适用性的关注。另一方面，几个较小国家的经济转型过程却与正统的自由化理论模式大致相符。考虑到俄罗斯巨大的地理疆域，我们几乎唯一能够找到的合适比较对象是中国。一些学者在解释中国经济体制转型的相对成功时常常会提及这是因为存在着一种“维护和创造市场的联邦制(marketpreservingandcreatingfederalism)”。应该说，这些学者在没有仔细深入地研究中国转型过程中的地区经济结构、政策及其变化之前就使用“联邦制”这一西方文献中较为规范的概念，这是过于草率的。本文将仔细探讨A.Breton的“政府竞争”（competitivegovernments）概念对于大国经济体制转型的理论意义，尤其是这些国家内的空间多样性与地方自主权对建立新经济制度的影响。大多数研究体制转型的政治经济学模型都假设：在一个高度集权的政治体制内，各级地方政府没有可能自主确定符合其自身条件的特殊转型道路；分析中央与地方政府之间和地方政府与民众之间的委托代理模型同样是易使人误入歧途的，因为事实上当前俄罗斯的现状更符合一种同时有多个委托人的委托代理关系。对于中国的情况，在评价地方自主程度方面，存在着不同的分析意见。对两个国家来说，“政府竞争”都将是一个合适的理论出发点。本文试图通过对中国与俄罗斯进行直接比较来大致得出政府竞争的一些基本规律。基本的想法是：由于两国存在巨大的空间（或地区）差异，全国统一的经济转型政策将引发各地政治经济不同的反应，而这种反馈差异将促使各地逐渐形成不同的转型路径。同时，转型过程中各地的不同制度安排会引起相互趋异的结构变迁，而这种相互趋异的结构变迁反过来又会使得地方利益逐渐形成并日益显著。例如，地方经济的内生增长及其溢出效应和集聚效应将导致中心与边缘地区之间在政治经济上出现断层和差距；出于不同的利益考虑，地方与中央政府之间的互动作用就会对这一过程产生相当大的影响，其程度视边缘和中心之间的断层和差距具体在多大程度上反映到全国性政策层面上而定。中国与俄罗斯都具有以下特征：都出现了地方政府作为产权主体的“地方产权制度”（regionalpropertyrightsoflocalgovernments）现象，由中央确定的货币政策都对解决财政矛盾起着关键作用，以及中央地方政权之间存在着围绕税基和财政收入再分配的复杂的讨价还价现象。两国之间一个明显的区别在于，俄罗斯在引进议会民主以后，一方面，地方利益在政治决策过程中得到更加强有力的体现，另一方面，在吸引那些具有流动性的生产要素时，资方与工会会表现出不同的利益取向。在这两个国家，政府竞争都将促使地方精英不断参与政治决策，形成许多新的政治团体，尤其是增加了市一级政府的重要性。从政府竞争的角度看，必须用一种全新的观念来确立经济体制转型政策。适宜的转型政策应该为政府竞争创造一种能够操作的政策框架，而不应过细地规定在地方转型中地方政府要采取哪些措施。从理论的角度看，仍然有着关于政府竞争的不同解释，如新古典主义的解释和进化经济学的解释，前者强调更多的集权主义政策，而后者则更倾向于分权和自主决策。1.政府竞争与体制转型1.1两个被忽视的转型维度：国家与空间通过分析各个后社会主义国家在类似体制转型过程中的不同表现，人们开始意识到国家制度与结构方面差异的重要性并给予了越来越多的理论关注，而长期以来这些因素在体制转型的经济学分析中是被忽视的1。例如前苏联体制转型的混乱无序状况的一个重要原因就在于，无论在狭义的还是广义的国家领域，俄罗斯都未能完成制度安排层面的实质性现代化，其中狭义的国家领域包括诸如政府行政管理，法律制度等，而广义的国家领域包括各个党派，代表集团利益的院外活动等等。这一有关俄罗斯政治体制转型的判断既能够说明为什么总体转型效果欠佳，也应让研究转型问题的经济学家清醒地看到，经济学理论对于国家转型问题的发言权可能极其有限2，而总体说来，政治方面的体制转型应该被看作经济政策转换的外在条件。转型过程的错综复杂性也取决于一个国家的空间经济多样性，这一点也恰恰切合上面提及的俄罗斯的情况；这种多样性既反映在各地区经济结构的差异上，也反映在政治体制和相应的具体制度安排上。只要翻阅一下有关经济学文献我们就能发现，空间是在转型问题讨论中除了国家以外受到不应有忽视的第二个重要因素或分析维度（有关这一现象俄罗斯学者的论述可参考Vardomskij1997，以及Sachs1997）3。大多理论都不加批判地假设：转型国家政府能够在全国范围内整体划一地实施某种转型政策，例如私有化策略，而新建立的制度将以同样的方式适用于整个空间。这意味着，我们所熟悉的经济学理论都从一种“点经济学”（Punktkonomie）的理论假设出发，在这种经济学理论中，对受观察的国民经济的描述是不区分空间因素或空间差别的。本文将以中国和俄罗斯这两个大国为例，观察如果放弃“点经济学”观察方式将会产生哪些分析结果。我们摒弃这一观察方式，取而代之以这样一个出发点：在这样巨大的空间里，国家政策将在各地得到了不同的贯彻和执行，发挥不同的作用。这样，国家在转型过程中的作用就不能根据一种对全国范围一视同仁的政治经济学解释方法和思路来加以解释和分析。在更大程度上，一方面必须明确认真考虑这些差别；另一方面必须仔细分析考虑地方政府机构和中央政府机构之间的相干作用机制。由此，有关地方的政治经济学问题将走到理论分析的前台，这一问题也同时带出了各地不同的具体转型过程的相干作用问题4。事实上，在传统转型研究文献中，人们往往假定中央政府具有广泛的管制权力和能力，也就是说，人们假定存在着政治权力完全集中和整合的现象，计划经济作为一种经济体制的理想类型（Idealtyp）正是典型地基于这样一种假设。一旦放弃了这样的理论假设，我们就不得不首先面对中央政府与地方机构之间复杂的委托代理关系问题，这非常类似于过去那些针对计划经济体制中的信息结构与激励结构问题的大量研究文献5。但是即使是那些文献也都隐含着“点经济学”的假设，因为这些地方政权或机构都是作为中央政府的各部门附属组织来看待，而事实上的计划和谈判过程都是集中在中央决定的，这个中央可以被看作巨大空间中的一个点。这些情景在许多人的眼里就是原苏联或民主德国计划经济的真实写照，苏联计划经济模式在50年代的试验以后就在体制构成中不再包含地方因素了6在前苏联解体以后，俄罗斯是以联邦的形式重新构筑政体形式的。在这一背景下，不再能搬用简单的“委托-代理关系”的分析范式来研究俄罗斯的转型过程；尤其是在1996年俄罗斯实现了地方选举以后，地方政权同时要面对至少两个独立的委托人：一是莫斯科的中央政府，二是当地的民众7。而且由于地方政权自己修改了地方法律，许多地方法律是与联邦法律相互矛盾的，这使得俄罗斯各地的制度框架之间出现了明显的差异8。以上差异只是正式成文制度层面的差异，如果考虑到非正式制度的差异及“宪法现实”与成文宪法之间存在着固有的差距，那么各地制度框架的实际差异会更加悬殊。因此，俄罗斯的体制转型应该被看作是两方面进程的复杂的相互作用和影响，一方面是中央政府不断提出体制转型政策措施，另一方面是部分自治的地方政治经济运作。将这一想法抽象地来表述，那就是说，我们的分析工具要应对这一转型现实的挑战，把全国转型过程解释成各地千差万别的地方经济体制转型的复合结果，这样的地方差别主要通过考虑“空间”和“国家”两个分析维度得到充分的反映。图1现象地显示了这些因素之间的相互联系。图1：空间与国家作为转型维度1.2“政府竞争”概念作为新的转型理论范式人们自然会提出这样的问题，对以上所述的复杂的地方政治经济体制是否和如何能够加以理论分析。观察表明，在俄罗斯或中国这样具有巨大疆域、资源和政治经济实力的国家，各种政府机构为了获得各种宝贵的资源、政治影响力和控制权，或共同争取，或相互竞争。因此由A.Breton（1996）所引入的“政府竞争”概念（Competitivegovernments）是一个或许极为恰当的分析工具9。我们还可以将下列几个在已有文献中出现的类似概念都作为Breton一般理论的具体表现：例如“地域竞争”（Territorialcompetition）、“宪制竞争”（Constitutionalcompetition）或者“辖区竞争”（Competitionamongjurisdictions）。在这些理论分析中，应该清楚地界定规范概念和实证概念之间的区别。现在出现的大量有关经济理论分析都是属于规范研究范围，也就是研究者建议用政府间的竞争来作为提高政府行为的效率和有效限制政府权力的政策工具，这些研究大多是学者们在讨论欧洲一体化的背景下提出的（比如Seliger1998）。在有关欧洲的文献中也有部分研究是属于政府竞争概念的实证运用分析，比如有关欧盟内部各个城市之间竞争的实际经验分析（比如Cheshire/Gordin1997；1998），因此，Breton的理论分析能运用于实证和规范分析之中：从实证的角度，各个政府或机构事实上是始终处于竞争之中的，从规范的角度来说，必须找到一些能够调节政府间竞争的构想，使得这些竞争能够有利于整体社会经济的发展；也就是说，中央政府与各级地方政府之间的关系不应看作是一个干预问题，而应看作是一个秩序问题10。这一理论分析范式包括纵向和横向的竞争：这意味着任何一个政府机构都与上级机构在资源和控制权的分配上处于互相竞争的状况，同时，这个政府机构又与类似机构在横向的层面上展开竞争。这样的政府竞争并不一定包含“空间”概念的观察方式，但在横向竞争中，各地方政权的空间差异性一般来说起着重要的作用。这样的空间因素应该是理解联邦制国家的最必要理论假设出发点之一。与此相联系，在有关联邦制度的经济学文献中，存在着针对政府竞争的进一步理论区分，那就是对“新古典”主义观点和“进化经济学”观点的理论区分（参考Apolte1999，第1章）。这种理论区分非常近似于对有关产品市场竞争的分析方法的区分。新古典主义分析首先假设市场的制度环境、各个市场主体的偏好和拥有信息是既定的，从而得出有关各种制度安排的配置效率相对优劣的结论。进化经济学分析方法否认这些假设条件是成立的，并恰恰将竞争视作获得有用信息的途径，这些有用信息包括各种备选的制度安排，人们的偏好和各种竞争主体行为的影响，这样在新古典主义分析中处于中心地位的资源配置问题在进化经济学分析中却退居相对次要的位置11。两种分析方法对于政府竞争福利效应的判断也完全不同，新古典主义分析得出的结论是悲观的，而进化经济学却更为乐观12。在给定现实的政府竞争条件的状况下，虽然这样的判断是属于规范分析的结论，但它们也关系到实证分析。对我们这里研究的两个国家，新古典分析的隐含假设是，中央政府或一种通过中央协调的表决机制（“合作的联邦主义”）能够设计一个最优的地方辖区结构和最优的财政资源分配方案，而不会在其中追求自身的利益（参考Inman/Rubinstein1997，第48页等）。从经验的角度，我们认为进化经济学的分析方法对于分析体制转型问题来说更为合适，因为转型过程的一个鲜明特征就是其制度框架是无法事先给定的，所有的决策者都必须积极地寻找新的替代性制度框架，他们拥有的所有当事人的信息都是不完全和不充分的13。同时，决策者的目标函数也不是稳定的，它本身应该当作一个内生变量并处于变动之中。俄罗斯体制转型的特殊性还在于变化的政治格局使得一些公共领域的行为主体失去了原来的决策地位，而同时出现另一些新的当权者。因此，这样的转型现实远离新古典主义理论能够运用的状况，有关政府竞争的新古典观点也无法成立。现在关键的问题是，如何能够将进化经济学理论的分析具体化14。应该看到，这是一个尚未得到“开垦”的研究领域：因为无论是所谓的“宪法经济学”（ConstitutionalEconomics）还是用进化经济学理论分析“地方政权之间的竞争”现象，都还未能进入实证分析的领域15。我们用以下图2来表示运用进化经济学理论进行实证分析的研究框架，这一分析框架体现了一种理想型的分析框架。在本文中我们将主要集中于横向和纵向政府图2：政府竞争的基本框架竞争的地域维度：横向与纵向的政府竞争是彼此互相衔接的，其中一种竞争的结果将影响另一种竞争的结果。比如，某个地方政权在从中央争取资源的竞争中获得较大的利益，它就会在与同级其他地区的竞争中处于优势地位。图2也显示，政府竞争也可以用一种一般化的交换范式来作经济学分析：例如地方和中央的行为主体为争取居民的赞同和忠诚而互相竞争，竞争的砝码就是他们各自提供的政府服务。这时，政府竞争就与市场竞争通过各辖区对重要生产要素（如投资、人才等）的竞争互相衔接起来，这些要素决定各地区经济增长的最终结果；在中央与地方的行为主体之间还存在对资源分配的竞争，这尤其典型地表现在两者围绕分配从经济增长收益中抽取的财政收入的竞争。提出政府竞争分析范式问题的政治意义上面已经提及了一些借助政府竞