民主制度论文-政府职能和管理方式研究.doc

民主制度论文-政府职能和管理方式研究政府在发展中的作用是不可或缺的。政府应该做什么，如何做，这类话题已经越来越受到各个方面的重视，就如世界银行发展报告所说的那样：“在世界各地，政府正成为人们注目的中心。全球经济具有深远意义的发展使我们再次思考关于政府的一些基本问题：它的作用应该是什么，它能做什么和不能做什么，以及如何做好这些事情。”1政府的作用应该是什么，是政府职能的问题；政府如何做好这些事情，是政府管理方式的问题。政府职能是根据社会需求，政府在国家和社会管理中承担的职责和功能。政府管理方式主要是政府实现其管理职能的手段和方法，通过管理方式政府职能由理想变为现实。本文将分析政府职能和管理方式的研究背景；分析国内外政府职能的主要理论成果；从事实、逻辑和价值的角度对现有研究进行整合，从而形成兼具动态性与静态性、解释性与预测性的政府职能分析框架；分析政府管理方式的事实类型、提出评价政府管理方式的评价标准，并探讨政府管理方式的选择问题。一、研究背景政府是不可或缺的，没有政府，人类社会就会陷入冲突与战争状态。霍布斯说过:“在没有一个共同权力使大家都慑服的时候，人们处在所谓的战争状态之中。这种战争是每一个人对每一个人的战争。”2但是,政府一旦产生，因其强制性和人为性而具有侵犯性。对人类社会来说，政府是免不了的，但又具有侵犯性。所以，人们往往说，政府是必要的邪恶。潘恩就说过：“社会在各种情况下都是受人欢迎的，可是政府呢，即使在其最好的情况下，也不过是一件免不了的祸害；在其最坏的情况下，就成了不可容忍的祸害。”3政府是必要的，除了不切实际的无政府主义者之外，这几乎已经成了人类社会的共识。因此，政府研究的核心问题是思考如何使政府能够更好地为人类社会服务。为了更好地研究政府职能和管理方式，我们需要对国内外有关政府职能和管理方式研究现状进行描述，对其存在的问题进行分析，并在此基础上提出本文的研究框架。一般来说，在亚当斯密以前，学者一般都是从哲学的角度探讨政府职能，其中主要的观点是，人生而平等，生命、自由和追求幸福，都是天赋的不可转让的权利；建立政府的目的是保障人们的天赋权利，政府如不能达到其应尽之职能，就不应存在；被治者之同意，是政权之基础，政府履行职能必须获得人民的同意；政权不能善尽职责时，人民有权把它变更或予以推翻。也就是说，政府是通过社会契约产生的，其职能是为了保障个人的权利，促进人类的福利。在亚当斯密之后，人们逐渐开始从经济学的角度探讨政府职能，认为市场经济能够促进经济发展，创造人间的繁荣，而政府则是守夜人，提供国防和治安服务，提供基础设施，以及救济穷人等。1887年，美国行政学家威尔逊发表行政学之研究之后，公共行政学诞生，该学科主要关注政府职能和管理方式问题，组织、职能、人事研究是其中的核心。公共行政学的目的是为了更好地界定政府职能，提高政府效率，促进人类社会的福利。随着现代社会经济的发展，法律的作用日益凸现，建立法治国家和依法行政提上日程，人们逐渐从法学的角度开始研究政府职能。从此，政府职能逐渐成为各个学科的共同研究兴趣，也正因为如此，不同学者对政府职能和管理方式的研究也形成了不同的研究方法。早期西方学者一般比较关注政府职能，而不太注重政府的管理方式，他们假定一旦政府角色或者说管理职能得到正确界定，政府职能就会自然实施。后来随着社会发展，人们逐渐意识到政府职能并不能够自动实施，良好的想法需要通过适当的方式将之转化为现实形态，因此政府管理方式逐渐成为学者的主要关注点。正如行政学者胡德所指出的：“我们可以从三个方面来回答政府做了什么？，第一个方面是尽力去描述政府内部到底发生了什么，例如决定如何做出，命令如何传达，信息如何发送，这种研究方法主要关注政府的决策过程；第二个方面是观察政府感兴趣的主题，这样我们可以列出一系列政府因种种原因而重视的问题；最后一个方面是从政府工具的角度去研究政府。”4胡德所说的从政府工具的角度来研究政府，就是我们这里所说的政府管理方式研究。最近20多年兴起的新公共管理学派关于政府改革的许多建议中基本上都是从管理方式方面入手去改进政府绩效的，例如契约外包、凭单制等，都是实现政府职能的新管理方式。中国学者无论是在政府职能还是在政府管理方式研究方面都滞后于西方学者。不过最近10多年来，在政府职能研究方面，随着市场经济（建议添加“的”）建立，中国学者也逐渐认识对政府职能研究的重要性。其研究现状可以从中国期刊网上政府职能论文数量窥见一般（建议改为“斑”），例如1995年，有关政府职能的论文只有75篇，到了2002年达到了263篇，增加了3倍多。在政府管理方式研究方面，虽然中国学者认识到了政府职能研究的重要性，并展开了大量的理论研究，而且有些还开始了具体的实证研究，但是对政府管理方式仍然缺乏足够的重视，对政府治理工具、管理方式等，不仅理论研究较少，实证研究更是缺乏。目前只有少量从国外引进和介绍式的研究，与中国理论发展需要和实践需要结合较少。时间19951996199719981999200020012002篇数7579709699114175263(数据来源：中国期刊网)综合国内外的研究历史和现状，我们已经看到，有关政府职能和管理方式的研究，已经有了相当的积累。这些研究有优势，但也有一些缺陷：不同学科的学者提出了各不相同的研究方法，并形成了各自的学术传统，但各学科之间缺乏充分的交流。这使得现有的政府职能研究缺乏综合性。如公共行政学者从政府管理领域的角度研究政府的职能，例如研究经济领域的经济职能、政治领域的职能和社会领域的社会职能；经济学者从政府与市场之间关系的角度研究政府职能，强调政府弥补市场之缺陷。这二个学术传统都有自己的成就，但相互之间还缺乏逻辑上的整合。有关政府职能的研究有许多停留于实证的描述和分类，如人们认为政府的管理职能为政治职能、经济职能、社会职能等。规范分析不够，比较分析也不够。政府职能和管理方式研究之间不对称。政府职能研究受到重视，政府管理方式研究受到忽视。在现代社会，我们需要研究政府如何实现其管理职能的手段，即管理方式，形成政府管理的工具箱，这样政府可以根据需要选择管理方式。另外，人们对政府职能和管理方式之间关系也缺乏足够的重视，没有探讨哪种管理方式更适合哪种管理职能。政府职能的研究缺乏理论性和解释性。一个成熟的理论应该满足科学理论框架的要求，必须由一些概念与假设组成，而这些概念和假设应该能运用实证的方式进行检验；应该有明确的因果关系，这些因果关系能够通过历史与现实进行检验；这些理论应该能够为人们分析政府的管理职能提供工具，能够告诉人们应该如何进行政府的角色定位，而不仅仅是告诉人们有哪些职能；这些理论应该能够帮助人们进行预测，帮助人们了解不同国家政府职能不同，同一国家不同时期政府职能也可能不同的原因。本文试图分析和综合现有的政府职能和管理方式研究成果，并在此基础上提出自己的新见解。二、政府职能研究的事实描述与理论界定政府职能研究，最常用的方法是从实证的角度描述和分析政府职能的内容。在此基础上，各个学科，主要是经济学者，从经济学规范理论出发，研究政府职能。（一）从内容的角度对政府职能的研究从内容的角度研究政府职能，往往是从某个角度对政府职能进行大体的列举，并认为这些职能对于什么目标来说是必要的。比如，世界银行1997年发展报告指出：“有5项基础性任务处于每个政府使命的核心地位，如果这5项任务完不成，就不可能取得可持续的、共享的、减少贫困的发展：(1)建立法律基础；(2)保持非扭曲性的政策环境，包括宏观经济的稳定；(3)投资于基本的社会服务与基础设施；(4)保护承受力差的阶层；(5)保护环境。提高政府有效性上提出了一项两部分的战略，一是使政府的作用与其能力相符；二是通过重振公共活力从而提高政府能力。”5从政府职能内容多少角度看，人们一般用小政府、大政府，或者消极政府、积极政府等词汇来描述，本文则进一步细分为小政府、一般政府和大政府三类。小政府、一般政府和大政府的大体职能如下：解决市场失灵问题促进社会公平小政府提供纯粹的公益物品：国防、法律与秩序、财产所有权、宏观经济管理、公共医疗卫生保护穷人：反贫穷计划消除疾病一般政府解决外部效应：基础教育环境保护规范垄断企业：公用事业法规反垄断政策提供社会保险：再分配性养老金家庭津贴失业保险大政府协调私人活动促进市场发展集中各种举措再分配：资产再分配从政府职能的层次上看，美国学者布坎南对政府职能进行了分层，他认为，政府职能(集体行动)可以分为三个层次：“第一，执行现行法律的那些行动。这一类行动包括霍布斯所说的君主的合法行动，即包括在我称之为保护性国家、诺齐克称之为最低限度国家和19世纪哲学家称之为守夜人国家的那些行动。打一个熟悉的体育比赛上类似的譬喻，这里的任务是裁判员的任务，指定他来执行规则，督促比赛的进行。第二，包括现行法律范围内的集体行动的那些活动。这一套活动包括提供资金，供给和提供公众所需的商品和服务。个人和私人团体在现行法律范围内的活动可能不足以充分供应那些商品和服务。第三，包括改变法律本身和现行成套法律规定的那些活动。用体育比赛作比喻，这里所说的活动是指改变过去和现在实行的比赛规则的那些活动”。6从政府职能的领域看，台湾张金鑑教授总结了很多研究成果，认为政府职能大体可以分为维持、保卫、扶助、管制、服务、发展等六个范畴。7维护职能，即维护国家法典和制度的职能。主要通过制定得到社会公众较为普遍认同的国家典章法令，建立、确定和巩固国家的政治意识形态、国家的基本社会制度、国家的主要价值规范、国家的法统。维护职能实质上是政府的制度职能，维持国家统一、民族团结、社会和谐而实现基本社会制度的稳定，是政府维护职能的基本目标。维护宪法和国家政治制度是政府维护职能的核心问题。倡导和培植国民的主导价值观，亦属于政府维护职能的范畴。保卫职能，即保卫国家和民族独立，保卫公民生命、财产和公民权利，维持社会秩序的职能。保卫职能在国家间关系问题上主要表现为通过国防、外交、对外政策，保卫国家主权，并最大限度地实现国家利益；对内则主要表现为：(1)保卫公民的宪法权利，包括财产拥有权、言论自由权、劳动权、种族和性别等平等权、被保护权等等；(2)维持社会秩序，表现为通过运用国家强制力量，譬如警察、军队、监狱等，使法律得到遵从。诸如知识产权保护、商标权益保护、消费者合法权益等等，都属于政府保卫职能的范畴。扶助职能，即扶助各界公民、公民团体、工商组织均衡发展，扶助弱者生存的职能。扶助各界公民、公民团体、工商组织均衡发展，主要是政府确定价值取向和价值标准，进而通过广泛的产业政策、关贸政策、税收政策、信贷政策等政策规制和政策倾斜，帮助各界顺利发展的职能。扶助弱者生存主要是政府保障和救济职能，包括由政府组织或监管的退休金、健康保险、失业救济、老弱病残者救济等等。政府关于扶助职能的理解、履行扶助职能的意愿、能力和实际状况，直接关系社会的公平和稳定。管制职能，即管制社会行为主体与国家公共权力主体的社会行为的职能。其主旨集中在两个方面：(1)依法控制、限定和约束社会行为主体与国家公共权力主体的行为，使其不会、不能因自身的利益而非法或不当地侵扰国家、社会、他人、其他行为主体的权利。侵扰者由政府对其实施惩罚。诸如“近亲不得结婚”、“严重传染病隔离”等法律规定都属于政府履行社会管制职能的范畴。(2)为实现国家利益、社会利益、多数人的利益、长远利益，依法控制、限定和约束社会行为主体与国家公共权力主体的行为。诸如外汇管制、尾气排放标准管制等，都是政府履行经济和环境保护管制职能的表现形式。直接服务职能，即通过兴办各类公共事业，直接造福于国民的职能。政府服务是典型的公共服务。公共服务取之于国民的税赋，用之于国民的福祉。公共设施、公共卫生、公共交通、公共通讯、公共咨询、公共信息、公共教育等政府投资兴办及监管的事业，都属于政府公共服务的范畴，公园、公立图书馆、公立学校、政府公共信息网页等则是典型的政府公共服务的方式。提供更为广泛、更为快捷、更为有效、更为公平的公共服务，是现代国家政府普遍面临的世纪性挑战。发展职能，即运用各种可能的方式启发、诱导创新的意愿和积极性，促动、推进发展和进步的行为的职能。创新与发展是当代社会的主旋律。由数千年的农业文明、数百年的工业文明到现今的知识(信息)文明，人类社会进步的节律已由算术级数转变为几何级数，发展的性质、内涵和能力较之农业文明和工业文明已经不可同日而语。在信息化社会的时代已经到来，知识经济的时代已经到来，经济全球化的时代已经到来的历史背景下，政府发展职能的重要性正在日益凸现。这就要求政府通过积极而有效的公共政策引导，推动社会的全面进步。科学技术的不断创新、综合国力的不断增强、国民生活质量的不断提高，是政府发展职能的价值内涵，也是政府发展职能的价值评判标准。中国公共行政学编写的教科书一般从政治、社会、经济等各个领域论述政府职能，将政府职能分为政治职能、经济职能和社会管理职能。政府的政治职能是指政府在国家和社会中所起的政治作用。政府的政治职能包括政治统治职能