民主制度论文-政治体制改革是解决我国政府收入分配政策缺位的根本途径.doc

民主制度论文-政治体制改革是解决我国政府收入分配政策缺位的根本途径一、政府的收入分配政策及目前收入分配政策缺位的主要表现1、政府的收入分配政策收入分配政策是政府政策的重要组成部分1。调整和控制社会成员的收入分配秩序也就是常态情况下的利益分割秩序是政府职责的重要内容。政府收入分配政策的重要性关系到政府存在的根本理由和目的：政府之所以存在、之所以被需要，很重要的是为了调整社会不同成员和群体间的利益分配，因此规范和调整全社会的收入分配，保证公平、合理的分配秩序是政府的主要职责。而政府一般是通过制定特定的收入分配政策，并实际保证这些政策能够得到实施，来实现社会的利益分配的2。因此制定收入分配政策、并执行这些政策就成为任何一个有效、负责、公正的政府的重要工作内容。政府的收入分配政策应当是一个完整的体系3。特别是在市场经济条件下，由于社会生活的复杂化、利益的多元化以及社会成员权利意识的普及，利益的分配也呈现出高度的复杂性，因此政府的收入分配政策也必然是高度复杂、全面的，必须包括一系列完备、严密的法律和政策，这些法律和政策应当能够覆盖、统辖整个社会的收入分配过程，而不能仅仅只涵盖某一环节、某一部分的法律和政策。只有这样，政府才有可能发挥对全社会收入分配实行规范和管理的职责。具体而言，全面、严密的政府收入分配政策应当包括：在初次分配领域的政策，包括初次分配政策及相关的配套政策，如为了保证初次分配领域的公平、合理，必须防范和纠正不正当竞争、制止垄断、创造公平的平等竞争的市场秩序，以及保证劳动者的身份自由和择业的自由等，而必须有的反不当竞争、反垄断、保证劳动力资源和资本正常、自由流动等的法律和政策4；在再分配领域的税收政策。税收是政府运用国家力量进行的强制性的“重要的重新分配收入的手段5，其目标是公平、合理，以保证社会生活的健康、稳定，基本内容是“损有余而补不足”，实现全社会尽可能多的人都能够过上基本生活水平得到保障的生活。以税收政策为主要内容的再分配政策，能够有效地发挥政府对社会成员收入的再调节功能，从全社会共同和长远利益的角度，平抑收入差距，缩小贫富分化，建立和鼓励全社会所有成员依靠自己劳动获得财富的制度，使社会财富在尽可能多的社会成员之间得到尽可能公平、合理的分配；最后，政府还必须制定一系列社会保障政策来保障在分配领域所无法解决的分配死角，如老年人、病残人的社会保障问题、离退休保障问题等，社会保障政策实际上是政府运用社会成员之间和同一社会成员不同时期之内的收入所得而进行的转移支付方式，即“在不同代的人之间和不同代的人内部进行再分配的计划6，来强制性地安排、保障那些无收入或低收入的社会成员，仍然能够获得基本的生活条件，这就要求政府必须建立健全社会保障政策体系，宏观协调所有社会成员之间的利益，以实现社会生活的公平和人道目标。另一方面，政府制定完备的收入分配政策固然很重要，但政府如果仅仅只是制定了有关的收入分配政策，而没有相关配套政策相支持的话，政府并不一定就能够实际实现公平、合理的分配秩序7。正如在社会生活的任何方面都会存在着的对正常社会秩序的破坏一样，收入分配领域的破坏性力量由于直接关涉到极其有限的社会价值物的分割，因而相比而言更是极其强大、顽强，更是无孔不入，因此，完备的收入分配政策还必须包括打击违法非法行为对正常收入分配秩序的干扰、破坏的制度和政策。这些制度和政策尽管不是直接的分配制度和政策，但是具有保障分配政策顺利实施的功能。实际上，在任何一个社会，人们对财产权一般地说就是收入分配的结果和积累的保护，都是非常严格的，人们制定了一系列针对偷窃、抢劫、诈骗等犯罪行为的严酷的法律，其目的就是为了最大限度地消除违法非法行为对收入分配秩序的破坏性影响。不难看到，收入分配所具有的人类社会生活过程中的物质利益分割的属性，把每一个社会成员占有和保护利益所得的欲望、积极性和能力都发挥到了极点。因此，政府所建立的有关这方面的制度和政策对整个收入分配体系来说，实际上起到了保障和验证政府收入分配政策有效性及其程度的作用。2、目前我国收入分配政策缺位的主要表现以以上完备的收入分配制度和政策体系为参照，目前我国收入分配领域的制度和政策建设是非常不完备的。这种不完备体现在各个方面、全部过程，而综合体现为收入分配领域内的无法可依（当然，也存在着大量的有法不依的现象）。这种分配制度和政策严重缺位的现象，是造成目前我国收入分配领域秩序混乱的主要原因。（1），在初次分配领域，政府缺乏有效的限制垄断、鼓励平等竞争的政策社会成员获得收入，无论是按照劳动所得为基本原则，还是以资本投入所得为原则，都存在一个公平问题8，即在既定的分配原则下面，社会成员应当按照统一的标准获得收入，也就是说，要在统一的起始条件和环境下，获取收入。这样一来，平等竞争、限制垄断就成为保证收入分配秩序公平、合理的基础和首要条件了。中国经济改革的目标模式是社会主义市场经济，因此，平等竞争应当是经济秩序的基础。但是，现实情况却不容乐观。一方面，由于目前我国仍旧处在新旧体制交替时期，基于传统体制的各种各样的起点的不平等在所难免，另一方面，一些从传统体制中延续下来的各种各样的社会强势集团，凭借过去所取得的有利地位，依托公有制经济的强大力量和政府政策的保护，在转型时期假借市场经济的原则，利用不平等的价格、垄断地位和政府背景，垄断市场，获得了巨大的超额利润，攫取了大量的财富，而这些财富又通过各种各样的方式和手段，最终全部或部分变成了这些具有垄断地位的单位、企业工作人员的个人收入。由于这些工作人员的高额收入完全是在非常稀缺的资源背景和激烈的市场竞争条件下，凭借极度的垄断地位获得的，因此其他社会成员的收入一般情况下是无法与这些单位或企业的工作人员相比抑的。收入差距的悬殊造成了处于较低收入状态的其他社会成员不满情绪的积累和外化，并会进一步地诱发其他社会成员试图通过其他非市场手段、非公平手段来扩大收入份额的欲望，市场经济环境进一步恶化。由此可见，政府对垄断行为的漠视、容忍、放纵绝对是与市场经济的改革方向相矛盾的，政府不采取有力的政策措施严格限制垄断、缔造平等、公正的市场环境是政府政策的严重失误。从近些年来我国经济发展的实际情况来看，尽管政府也曾制定了一些旨在鼓励平等竞争、反对垄断的法律，但在总体上，政府在这方面的政策仍然是严重缺位的。比如，仍然存在着很多对政府垄断部门、行业和单位的政策保护；仍然设置很多市场准入壁垒；在很多领域都曾实行过其实际效果颇值得怀疑的形形色色的“双轨制”等等。也就是说，政府本来应当在以上这些方面通过制定政策、建立制度，来消除旧体制所残留下来的垄断，但实际上政府不仅没有这么做，反而继续延续和扩大了某些垄断制度和行为，而这些垄断制度和行为造成了收入分配领域的严重混乱。从类型上看，政府在初次分配领域的政策缺位主要有以下几类：第一，在城乡关系方面的政策缺位。改革开放二十年后的今天，尽管城乡居民、主要是农民的迁徙自由已有了一定程度的增长，但城乡分治体制基本上没有受到触动，这种体制仍然在严重地影响着城乡居民的收入状况，具体表现在：一、城镇居民和农村居民的收入差距明显。中国社会科学院经济研究所课题组的1988年和1995年两次抽样调查数据表明，农村居民均居于十等分组的低收入组，而城市居民均居于高收入组；城乡居民人均实际收入比1994年达到了历史最高水平，不仅回复到了改革开放前的最高水平，而且在较高的水平上继续保持了扩大的趋势9；二、在税费负担方面，处于低收入位置的农民承担了远比处于较高收入位置的城镇居民高得多的税费负担，税收、以及各种各样的费用没有发挥调节社会成员收入差距的功能，反而成为二元体制下剥夺农民利益的工具10。而向农民征收税费之所以成为可能，主要是由于在城乡分治体制下，农民实际上是不可能根本脱离农村、摆脱城乡分治体制的束缚而成为真正意义上的城镇居民的，因而农民必须仍旧服从“农村管理体制”所赋予他们的一切身份特征。由于农民没有基于与城市居民同样的身份地位和自由，因而所加于其身的税费负担也就无法摆脱。当然，这不是新鲜的话题。问题在于，在改革开放二十年后的今天，农民的税费负担是否真正成为全社会的收益、成为政府以国家的名义收取的、进行工业化的资本，答案当然是否定的11。目前继续实行的这种保护城市在工农业关系中的不平等地位、依靠不平等地位和行业垄断强制维持不平等的工农业产品价格差的政策，其实并没有能够给政府带来利益，农民的牺牲并没有成为国家的收益，而是成为各级各类其他社会主体，包括垄断行业、企业、政府部门等强势集团的小集体收益12。因此，在改革开放的条件下，继续维持城乡分治体制，实际只能造成某些社会强势集团对农民利益的严重侵夺。既然存在着侵夺农民收入的社会强势集团，农民自身的收入当然就会与其他社会群体拉开较大的距离了。第二，在行业垄断方面。金融、邮电、保险等行业，尽管经营效益很差，但仍然受到政府的保护，在市场上处于独家垄断的地位。这些行业、部门凭借垄断所带来的职工高额收入是造成城镇居民收入差距的重要因素13。从这个角度看，可以说，这些行业、部门的垄断直接导致了收入分配秩序的混乱。政府对它们的保护、支持，并没有给全社会带来普遍的收益，而是大大恶化了收入分配秩序，从而危害了全社会利益。政府的行业保护政策成为某些既得利益集团维持垄断、牟取超额利润的重要工具；第三，在地区发展问题上。政府的倾斜发展政策、特区政策以及其它一些类似政策，与行业、部门保护政策相类似，同样造成了各个地区之间、特别是沿海和内地之间、开放城市和非开放城市之间、特区和非特区之间竞争条件的不平等（其实，中国地区发展之间的差距在传统体制时期，很多也是由计划经济体制人为安排所制造和强化的），在这种不平等政策支配下的地区之间发展的不平衡，同样成为居民收入分配差距扩大的主要的原因之一14；第四，对中小企业、对一些民营企业，政府没有提供必须的保护和扶持政策，实际上置这些企业于非常虚弱的市场地位。在相关领域，政府尽管没有实行明显的保护垄断、限制竞争政策，甚至实行完全的放任政策，但由于这些企业起始条件较差，很多足以影响到企业间竞争力的政策和市场条件，这些企业是无法得到的，因而这些企业也就不可能不受到不平等竞争的挤压15。导致的结果对这些中小企业和民营企业是不言而喻的。这在客观结果上仍旧是保护了市场上具有优势地位的强大企业的垄断地位。市场经济当然不是弱肉强食、自生自灭的经济，而是公平竞争的经济，如果政府不能为市场主体设置平等的竞争起点，其结果只能导致垄断，最终危害市场经济自身，因此政府不分条件的完全放任实际对一些正处于成长过程中的企业及其他市场主体是极其不利的，因为在明显的起始条件严重悬殊的情况下，政府貌似公平的放任政策，实际上起到了保护和鼓励已经占有优势地位的企业对弱小企业的不平等竞争，而那些弱小企业有可能是最终打破部门和地区保护、垄断局面的主要力量16。实际上在某些情况下，对垄断的打击和消除，是必须与对新兴市场主体的培育联系在一起的，如果政府不考虑不同企业间的实际差异，仅仅满足于实行表面上、形式上的“平等竞争”的话，就只能把处于弱势地位的企业置于非常不平等的竞争地位，只能导致弱势企业的淘汰和强势企业垄断地位的加强。而这必然是会加强整个分配领域的混乱的。（2），缺乏完备的打击、遏制违法非法收入的政策所有的政府都会面临违法非法收入的挑战，所有的政府都必须制定打击违法非法收入的政策，“如果不采用强制或暴力手段来对付社会公敌，人们就不可能继续维持社会的共同生活”，打击违法非法收入也是政府政策的重要基础之一17。在我国，对违法非法收入的打击是相对微弱的：一方面从总体上看打击违法非法收入的政府政策是不全面的、缺乏周密的覆盖性和连续性，而某些已经制定出来的政策，由于缺乏有权威的程序规定和监督，致使政策效力受到极大的限制，另一方面，从政府政策对不同类型违法非法收入的打击力度和严密程度上看，政府政策对一般形式的涉及财产侵夺的刑事犯罪的打击要远远超过对于以政府官员贪污腐败为核心的违法非法收入类型的打击，因而在贪污腐败猖獗的情况下，这种相对较轻的惩罚和不周密的法网由于不足以遏制犯罪的势头，所以以政府官员贪污腐败为主的违法非法收入一直成为困扰人们的越来越严重的问题。造成这种对以贪污腐败为主体的违法非法收入制约和打击不力状况的原因，与我国违法非法收入的特点有关。目前我国违法非法收入的主要特点是：由于现行体制缺乏足够的渠道和能力制约和监督政府官员，违法非法收入、主要是以贪污腐败为核心的违法非法收入成为少数政府官员暴富的主要来源，政府官员的暴富直接混乱了收入分配秩序，同时又为更加严重的违法非法收入现象打开了方便之门。这一特点主要有三方面的表现：第一，违法非法收入的主要获益者是少数政府官员。传统体制下的政府官员基本上是超然于有效的监督和控制制度之外的18。监督和控制制度的缺乏或低效率在改革开放的条件下，并没有得到有效地改进，因而，基本上处于不受监督和制约状态的政府官员在改革开放的条件下，很自然地获得了以所掌握的政治和行政权力造租、设租、寻租的可能和机会，成为违法非法收入的主要成员。政府官员以权谋私、贪污受贿、设租寻租，把公共权力、公共资源商品化、私有化的现象一时大量发生。我国的政治制度、政府体制是过去年代战争动员体制、职业革命家体制的直接延续，这一体制针对内部成员的基本分配政策是配给制，即政府官员从制度上、理论上说仅仅是政府目标、革命目标的工具，任何官员都没有、也不可能有基于劳动力市场原则而来的劳动投入的收益，是“公仆”，因而从制度、从分配原则的角度看，根本不存在针对革命公仆的利益激励，相应地也不存在针对他们的利益约束，如果硬要说存在着什么激励或约束的话，那么更大程度上存在着的是革命原则或理想的激励或约束19。但是，在改革开放的新环境中，制度和体制都在发生静