民主制度论文-现代国家制度下的中国县制改革.doc

民主制度论文-现代国家制度下的中国县制改革两千多年来，在数不清的朝代更迭与治乱循环中，中国的县制基本保持稳定，长期担负着基层政权的职能。进入二十世纪后，包括县制在内的行政区划如同其他政治制度，已经发生了并正在继续发生着巨大的变化。县制在现代化、城市化进程中面临怎样的前途：兴耶？废耶？存耶？亡耶？本文将分析它在二十世纪中的演变与兴革，然后对其未来走向给出一个建议。一、兴县：二十世纪的“新县制”一个国家在政治现代化领域中，行政现代化常常走在前头。例如日本，在建立大学培养高级行政人才，建立现代文官制度，建立警察制度，实行地方自治，推行行政现代化的各个方面，到十九世纪末已基本赶上欧美国家；而在建立现代议会、政党、工会、新闻体制，实现政治民主化的各个方面，则落后了半个多世纪。二十世纪初的中国把日本作为追赶现代化的标兵，自然也把行政现代化作为政治现代化的主要内容。鉴于县制在传统行政体系中的关键性作用，县制改革便成为中国行政现代化进程中的重头戏。县制改革的目标就是要提升县的地位，推行新县政，实现县自治，从而确立新县制.县制地位的提升清末新政，确定按照日本方式实行地方自治。1909年1月，清廷如期颁布城镇乡地方自治章程及选举章程，1910年2月，又颁布京师地方自治章程、府厅州县地方自治章程及相应的选举章程。1在这些章程中，县处在官治与自治的结合部，同时又与府厅州同为上级地方自治团体。这就大大地提高了县的行政地位，使之在建立地方自治、加强地方权力、减少行政层级等方面，处于枢纽的位置。地方自治运动基本上是以地方绅商为参与主体的绅权运动。与绅权的伸张相应对的是胥权的削减。1901年，清廷鉴于胥吏制度积弊太深，下令各省将书吏罢斥，另找替代。2事实上，早在十九世纪后期，在吏部的正式官员编制没有增加的情况下，从省到县纷纷成立了大量临时性的局，在其中担任各种委员的则是日益增多的后补官员。这些候补官员一般都是绅商出身，拥有比胥吏更高的社会地位，由他们来替代胥吏是顺理成章的一种选择。当然也有一部分资深、有才干的胥吏成功地转化为新体制中的科员、办事员.县政府从官员与胥吏共天下到完全实行官治，其过渡期一直延伸到民国初年。此后，直到1930年代各省陆续建立行政督察专员制度之前的几年中，县的行政地位达到了秦汉实行郡县二级制以来的巅峰。县政的现代化转型县政的现代化转型，主要表现在三班八房的退位与四局的兴起，以及行政与司法的分离。所谓四局，是指教育局、警察局、建设局和财政局，在1928年南京国民政府颁布县组织法统一机构名称之前，各地的相应机构先后有过许多不同的名目。行政与司法的分离，是指由县行政长官兼理司法到设置独立的县法院。在清末新政中，袁世凯担任总督的直隶省表现尤为积极，在许多方面都走在全国的前列。一般认为，在清末民初的各项现代化事业中，兴办新式教育方面的成绩最为显著。例如，直隶新河县于1906年成立劝学所后，先后创立初级小学百余所，劝学所长亲赴各村视察教习之教授法与学生之程度，奖励优秀，促其竞进之心，详考各村情形，扩充学堂，复晓乡民以教育之重要与夫读书之利益，以启其向学之念。女子小学亦筹设数十处，高等小学肄业生徒因之俱增，并在高小内附设了师范。清末至1920年代，直隶各县均先后设立了公立高小或完小一至数所，公立初小数所，简易师范一至数所，村立初小数十至数百所不等，不少县还设立了多所民众学校和一些职业学校，中小学生在校人数普遍在数千人以上，有些县且达到一万数千人之多。31910年3月民政部奏称：查各省举办巡警于上年咨报到齐。其直隶、安徽、广东等省则已将全省厅州县巡警成绩表册送到部，江苏省亦经奏称各厅州县巡警于元年十月内一律办齐，湖北省上年三月奏举办已在八成以外，其余名省或均粗具规模，或已成立过半，迭据各该省依限咨明，尚无延误。41934年统计，全国1933个县中，设立公安局的有735县，设立公安科的116县；1943年统计，有519县设立了警察局，579县设立了警佐室（长警名额不足50名的县设警佐室，50名以上的县设警察局）。5由此可见，在全国普遍建立现代警察制度几乎用了半个世纪的时间。而在早期警察局的职掌中，包括了现在十几个行政部门的职能，因此警政现代化可以视为行政现代化的一个缩影。1907年，原商部改组为农工商部，各省则陆续建立农工商务局，由劝业道主持局务。61930年国民政府颁布修正县组织法后，各地的县实业局改称建设局，举凡道路建筑、农田水利、工矿商业以及其他公益团体事业之发展，靡不在筹划范围之内.7清末州县推行诸项新政，起初被定位为地方自治事务，国家财政概不拨款，各州县必须自行筹集经费，并设立机构经理。民国满城县志略写道：自创设警察、学堂、自治、实业诸政，所费恒以万计，一切悉责之地方，而赋税正贡已尽数提解以去，丝毫不为地方存留。于是地方不能不筹费，如随粮附征、补助公益、附加税等项目，日益繁多，不能不专设管理机关，势使然也。这些财务管理机构最初系自发产生，名称各地不一。至1909年顺（天）直（隶）咨议局成立，正式通过决议，各县立理财所.1928年颁布县组织法，县财务机构先是统一定名为财务局，后改称财政局。8清末新政效法西方和日本的制度，确立了司法独立的原则。1906年刑部改为法部，专任司法（行政）；大理寺著改为大理院，专掌审判。随后大理院确定于各地方成立乡谳局、地方审判厅、高等审判厅，而以大理院总其成。1909年法部拟定了各省城商埠各级审判厅、检察厅编制大纲，确定在各省城设高等审判厅，非省城的大商埠（如天津）设高等审判分厅，各府首县设地方审判厅，商埠设地方审判分厅，县设初级审判厅，构成四级三审的审判体系。1912年3月10日，中华民国临时大总统发布命令，清廷颁布的上述编制大纲继续施行。91935年7月1日，修正的法院组织法开始实施，清末以来的四级三审制改为三级三审制，地方法院建在县一级，不再是县法院的上级法院。同年4月分布的县司法处组织条例规定：凡未设法院各县之司法事务，暂由县政府设司法处处理之，废止县长兼理司法的制度。10中共领导的各根据地，在县一级基本上没有建立过法院，先后设有承审室、司法处、司法科等主管审判的政府机构。中华人民共和国成立后，中央人民政府于1951年9月颁布人民法院暂行组织条例和各级地方人民检察署暂行组织条例，确定人民法院分为三级：最高人民法院及其在各大行政区的分院，省级人民法院及其在各专区的分院或分厅，县级人民法院。各级人民检察署的设置与人民法院同。二者均在同级人民政府的编制内，并受后者的领导和监督。1954年新宪法通过后人民法院实行四级二审制：县、市、辖区设基层人民法院，地区、自治州、较大的市和直辖市内设中级人民法院，省、自治区、直辖市设高级人民法院，以及最高人民法院。各级人民检察院的设置与人民法院同。二者不再是人民政府的组成机构，一府两院均向同级人民代表大会负责。111952年政务院规定县人民法院员额：特等县12人，甲等县11人，乙等县10人，丁等县9人；人员设置：院长、副院长各1人，秘书、科员各1人，审判员4至8人，接待员1人，勘验员1人，书记员1人。12到1955年前后，各省才普遍建立和充实了县级人民法院、检察院的机构和人员。南京临时政府成立不久，于1912年2月2日公布了法官考试条例，于2月4日至7日举行了中华民国第一届司法官考试，录取沈毓奎等18人。紧接着，临时大总统在提请参议院议决法制局拟定的法官考试委员职官令及法官考试令的咨文中，进一步强调所有司法人员，必须经法官考试合格，方得任用。13相对其他公务员种类来说，民国时期的法官考任制度是执行得最好的。据统计，北京政府若干年内任用的380名法官中，不通过考试而任用者仅16人。国民政府司法院院长居正称，自1927年至1936年的十年间考试录取之法官计八百十八人，连以前计之约一千四百余人，占全国法官人数的三分之二.14虽然县级地方法院在全国的普及相当迟缓，但本着宁缺毋滥的原则，基本上保证了法官的质量。县自治的理论与实践清末地方自治的重点是城镇乡自治，府厅州县作为上级地方自治单位，实行的是一种半官治、半自治的体制既有作为朝廷命官的行政长官，又有议事会、参事会等地方自治组织，但最后决定权在官治一方。对于议事会及参事会之议决事件，府厅州县长官有交令复议及核销之权；督抚遇有不得已情节，可咨请民政部解散府厅州县议事会。袁世凯掌权时，于1914年下令停止进行地方自治，并令内务部重新厘定自治制度。当年12月，政府公布地方自治试行条例，确定以县下的区作为地方自治单位。此外，省的地位问题一直是民初政争的焦点。起初，国民党极力主张实行省自治和省长民选，后来联省自治运动兴起，国民党又转到反对者的立场上。孙中山经过反复考虑后，选择以县为地方自治单位。15他在1920年3月1日的地方自治实行法中确定：地方自治之范围，当以一县为充分之区域。16此前，北京政府也于1919年9月7日公布了县自治法17.国民政府成立后，按照孙中山制定的建国大纲，积极推行县自治。县自治的涵义包括自治法人、自治行政、自治财政、自治选举等项内容，下面逐一介绍它们的具体进展。抗日战争初期，国民党为贯彻抗战建国纲领，决定制定并实施新县制.1939年9月19日，国民政府公布县各级组织纲要，首次在正式法规中明确规定：县为地方自治单位，县为法人.公法人具有法律上的独立人格，不再仅仅是上级政府的代理人。这意味着：（1）县作为地方自治团体，在法律范围内，得为单独的意思表示，得自行处理地方的事务，而不受干涉；（2）县有独立的财源与财产，受法律之保障（建国大纲第十一条）；（3）明示地方自治团体之层级，县为法人即确定县是国家行政区划体系中享有自治权的实级，而县以上之行政督察专员公署和县以下之区署则不是实级。18国民政府时期的县自治与清末民初的地方自治，在性质上已经截然不同。清末自治注重的是官办与民办的区分，各种自治团体在一定程度上还属于私法人的性质，其主持者不具有公务员的身份，行政公署与自治机关泾渭分明。县自治注重的是中央与地方的区分，按孙中山的说法，就是将地方上的事情，让本地方人民自己去治.19上级委办事项与县自治事项，都是地方上的事情；县市行政与地方自治打成一片，行政公署与自治团体混合为整个机关；自治官办，即由地方公务员取代地方士绅来办理地方自治。地方上的事情悉由县长总其成、统一指挥，使成整个之机体，俾收臂指相使之实效，因此新县制规定县长职责为：（1）受省政府之监督，办理全县自治事项；（2）受省政府之指挥，执行中央及省委办事项。20清末举办各项新政，正税中并无一文开支，而是由地方另行筹措自治经费。1919年，北京政府颁布县自治法，规定县自治团体之经费有以下五款：（1）县自治团体财产之收入；（2）县自治团体公共营业之收入；（3）县自治税；（4）使用费及规费；（5）过怠金。21但是，当时的政府并没有制定出县自治税的具体法规，因此县自治经费的主要来源仍然是各种赋税的地方附加及其田赋附加。国家财政与地方自治经费分为两截的作法从清末一直延续到国民政府时期。1920年代末的定县，县公署与区公所的开支由省财政厅拨付，由县财务局管理的自治经费包括下列五项开支：党费（国民党县党部经费，占15.6%）、政费（四局办公费、公安经费等，占40.7%）、教育费（占36.5%）、建设费（占1.4%）、特别费（占5.9%）。221934年的第二次全国财政会议议决通过财政收支系统法，呈经国民政府公布施行。这是继1913年民国政府颁布国家税、地方税划分标准，划分中央财政与地方（省）财政后，首次确定将两级财政改为中央、省、县市三级财政。1937年3月，国民政府又颁布财政收支系统法施行条例。231941年11月8日国民政府明令次年1月1日起施行改订财政收支系统实施纲要，将全国财政分为国家财政与自治财政：前者包括原属中央省与行政院直辖市（除自治财政收支部分外）之一切收支出；后者以县市为单位，包括市县乡镇之一切收入支出。从表面上看纲要好像是突出了县自治财政的地位，但由于把原属地方财政系统的田赋与契税悉归中央，而且要求田赋征收实物，事实上是强化了中央财政。1946年，国民政府又恢复中央、省、县市三级财政体制。24中华人民共和国建国初期，中央人民政府实行高度集中的统收统支财政管理体制，县自治财政被取消。1952年在一些省份重点试办了县级财政，如辽西省台安县。25从1953年起实行中央、省、县三级财政体制，开始划定县级财政收支范围，成立县总预算，乡镇经费也纳入其中。26至此，县级财政才算是最终确立，但自治财政也不复存在了。清末民初，选民选举府厅州县之议决机关，为议事会。议事会职权为议决自治经费的预算、决算、筹集办法、处理办法，城镇乡议事会应议决而未能议决之事件，依法令属于议事会权限内之事件，此外还有申覆官府咨询及向本级和上级行政长官建议之权。议事会就议员之中选举十分之二为参事会成员，并选同数之人为候补成员。参事会为议事会的副议决机关，即代理议决、辅助议决者，二者关系有点类似于现在的县人大及其常委会，但参事会的会长由行政长官担任，每月举行一次常会。271939年的县各级组织纲要规定，县设参议会，由乡镇民代表会议选举县参议员组织之，每乡（镇）选举一人。到1943年，实行新县制的16省1106县中，召开县临时参议会的321县，召开乡镇民代表会的203县，召开保民大会的507县。28直到抗战胜利前后，在国民党统治区才普遍设立了县参议会。1922年1月1日公布施行的湖南省宪法把选举因素带进了县长的产生机制，该省宪第一百零三条规定：县长由县议会