行政管理论文-政府行政成本分析和控制（上）.doc

行政管理论文-政府行政成本分析和控制（上）【摘要】目前，我国政府行政成本居高不下，并且其增长势头有愈演愈烈之势，这既不符合成本效益化原则，也和我国建立“节约型”政府的目标背道而驰。如何转变政府职能，公开行政程序，强化成本节约意识，降低社会运作负担，使纳税人的利益得到最大化成为迫在眉睫的问题。本文首先界定政府行政成本的狭义概念,划分了行政成本的合理范围,揭示目前我国行政成本的现状，并通过比较我国同其他国家间行政管理支出的数额的差异,分析导致我国行政成本过高的若干原因，做出了价值链分析对成本控制的一点设想，最后从政府职能、政府规模、政府决策、政府行为和政府效率五大方面提出控制行政成本的解决方案。关键词：政府行政成本，成本，成本控制AbstractNowadays,Chinashighlevelandever-growinggovernmentsadministrativecostconflictswithnotonlytheconceptofeffectiveness,butthegoaltoeconomizethegovernmentinthiscountry.Howtotransformgovernmentsfunction?Howtomakeadministrativeprocesstransparent?Howtomaxithesenseofsaving?Howtoreducethesocialburden?Howtogivetaxespayersthebestanswer?Allofthoseconfrontustomakechoice.Thispaperstartsfromnarrowsenseconceptofadministrativecostofthegovernment,definesthereasonablerangeoftheadministrativecost.Byrevealingthestatusquoofthecountrysgovernmentadministrativecostandcomparingthenumberoftheadministrationexpenditurefromhomeandabroad,itanalyzesthereasonswhichhascausedthehighlevelofadministrativecostofourcountry,bringsupthenewideaofanalyzethequestionintheeyesofvaluechainandproposessomesuggestionsinthewayofgovernmentfunction,governmentscale,governmentdecision,governmentbehaviorandgovernmenteffectiveness.Keywords:governmentsadministrativecost,cost,costcontrol目录一、序言1二、文献回顾1三、行政成本的内涵和其合理化界定1四、我国的行政管理支出增长情况2五、导致行政成本过高的原因3六、价值链分析对行政成本控制的一点启示5七、有效控制行政成本的对策7（一）积极推进政府职能的转变7（二）确定合理的政府规模7（三）提高政府决策的正确性8（四）约束政府行为8（五）提高政府工作效率9八、结论9资料来源和参考文献9一、序言近几年来，随着经济和社会事业的发展，机关行政运作成本不断攀升，已成为经济发展中的一道难题。提高行政效率，降低行政成本，是目前世界各国政府极其重视的问题和追求的目标。而对于我国来说，降低行政成本，不仅是建立“节约型”政府、减轻人民负担的客观要求，也是转变政府作风、重塑党和政府在民众中的威信的迫切需要。中国行政体制改革的一个重要目标是建立适应社会主义市场经济体制改革需要的高效政府、廉洁政府、责任政府。因此，控制行政成本对于提高政府运作效率和宏观经济效率、优化资源配置、降低市场交易费用以及反腐败等具有重要的现实意义。不仅如此，能否降低行政成本也从一个侧面考验着党的科学执政、民主执政、依法执政的能力。中共中央关于加强党的执政能力建设的决定提出要“围绕提高行政效率、降低行政成本、整合行政资源，加强行政体制改革的总体研究，继续推进行政体制改革。”因此，树立政府行政的成本观念，进行严格的行政成本核算，保持政府的经济、廉洁、高效，以尽量少的行政成本，为人民办更多的实事，是重新树立党和政府在人民群众中崇高威信的有效途径。本文正是基于上述考虑，通过对行政成本内涵的界定及对目前存在问题的分析，提出一些控制政府行政成本的对策建议。二、文献回顾英国是世界上第一个资本主义革命的国家，也是第一个实施宪政民主的国家，因此它对于政府行政成本的规定是开创性的。根据1689年通过的权利法案，以及1701年通过的王位继承法，确立了“议会至上”的原则，而在这其中财政监督权是英国议会最大也是历史最悠久的权力，即把财政权配置于议会，由议会来最终决定如何收钱和花钱。议会最重大、也是费时最长的职能是检查政府的财政。具体包括：（1）任何赋税如无议会法律规定，不得征收。（2）一切政府经费，如无议会法律规定，不得支出。无论政府任何部门，如果想支出任何一项经费，财政部门都必须以预算为依据给予拨付。（3）政府编制财政预算，议会审议政府的预算。议会在审议政府的预算案时对政府所提各项经费数目，只能减少不得增加。（4）政府预算，由议会逐年表决。1949年，美国诸多学者提出了绩效预算改革的设想。1951年美国联邦预算局据此编制了基于政府职能的联邦政府预算，第一次明确地使用了“绩效预算”概念。但由于当时缺乏相应的理论支撑和合理的技术方法，因而绩效预算一直处于摸索之中。直至1982年，英国撒切尔夫人主持的政府公布了著名的财务管理新方案，要求政府的各个部门树立浓厚的“绩效意识”，这套理论终于开创了绩效评估实践的先河。目前，世界上近50个国家采用了绩效预算。其中，属于发达国家的有英国、瑞典、日本、加拿大、法国、澳大利亚等，属于发展中国家的有巴西、菲律宾、印度和马来西亚等。1993年美国国会通过的政府绩效和结果法案(GPRA)，它具有里程碑式的意义,确立了绩效评估的法律框架和相应的制度变革：联邦政府各机构对工作计划的实现负责，通过公开对工作计划与绩效目标执行情况的绩效评估报告，提高政府的服务质量和理性程度，从而提高政府内部管理效率。在我国，由于政府行政成本基本来源于财政拨款，造成了财务方面管理松弛不严的现象，得不到长期的重视，因此我国政府行政成本理论的探索依旧属于探索阶段。三、行政成本的内涵和其合理化界定众所周知，成本是一个普遍的经济范畴，凡是有经济活动和业务活动的地方，都必然存在成本。从会计学角度看，成本是指“为了一定的目的而付出的或应付出的用货币测定的价值牺牲。”行政则是国家机关及其工作人员（包括国家权力机关、行政机关和司法机关等)执行的任务和进行的活动。行政成本发生的主体是国家机关及其工作人员，具体包括各级权力机关、行政机关、审判机关及检察机关，以及视同行政单位进行管理的，经费由财政供给的各党派、工会、共青团及妇联等人民团体。本文给出的行政成本的内涵为狭义概念，即政府行政成本主要是为了维持政府机构运转所产生的费用，即政府机构内部为了维持正常运转，在一定时期内付出的费用之和，包括政府机构人员经费、办公费、会议费、公车费、差旅费及招待费等。行政成本是以行政管理支出的形式表现出来的，而行政管理支出又是财政支出的一部分。根据瓦格纳法则，随着经济的不断发展，财政支出随国家职能的扩展而不断增长。具体来说，政治方面，国家活动的范围和领域不断扩大，政府职能的内在质量也在逐步提高，这要求有更多的财政支出来予以支持和保证；经济方面，市场机制的先天不足，要求政府出面矫正经济运行的偏差，弥补市场的缺陷，即政府有必要提供市场无法提供的公共产品，以满足社会的共同需要。因此，作为为社会提供公共服务、生产公共物品所付出的费用总和的行政成本，必然因政府职能的扩展，随着财政支出的增加而增加。由此可见，对行政成本的有效控制，并不意味着行政管理支出数额越少越好，而应将其控制在合理范围内。所谓合理，即行政管理支出是否为实现政府的行政管理职能所必需，是否存在经费过剩或浪费的情况；如果行政管理支出需要随着政府行政管理职能的扩大而有所增加，增加的数额是否根据行政管理职能的扩大程度而定，是否存在超额增长的情况。用经济学术语可将其表述为：在政府的行政管理职能范围既定的条件下，当行政管理支出的边际成本等于行政管理支出的边际收益时，行政管理支出的数量达到最优，行政成本得到有效控制。四、我国的行政管理支出增长情况表4-1我国行政管理支出增长情况年份行政管理支出（亿元）财政支出（亿元）行政管理支出占财政支出比重197852.91122.094.71%198075.531228.836.15%1985171.062004.258.53%1989386.262823.7813.68%1990414.563083.5913.44%1991414.013386.6212.22%1992463.413742.212.38%1993634.264642.313.66%1994847.685792.6214.63%1995996.546823.7214.60%19961185.287937.5514.93%19971358.289233.5614.71%19981600.2710798.1814.82%19992020.613187.6715.32%20002768.2215886.517.42%20013512.4918902.5818.58%20024101.3222053.1518.60%20034691.2624649.9519.03%20045521.9828486.8919.38%从上表中我们可以看出，从改革开放初期的1978年至2004年的26年间，行政管理支出占财政总支出的比重，从1978年的4.71%增长到2004年的19.38%，实际支出数额增加了103倍。从1989年到2004年，行政管理支出平均每年增长高达19.83%。从全世界范围来看，以2003年为例，我国的行政管理支出占财政总支出的比重为19.03%，这个比重，比日本的2.38%、英国的4.19%、韩国的5.06%、法国的6.5%、加拿大的7.1%、美国的9.9%分别高出16.65、14.84、13.97、12.53、11.93和9.13个百分点。下图清晰地反映出我国的行政管理支出图4-12003年部分国家行政管理支出占财政支出比例五、导致行政成本过高的原因(一)行政职能错位且改革进程缓慢计划经济时期，我国的事业单位一直由国家主办，吃国家财政，并且实行事业单位的行政化，作为政府的附属部门，承担一部分行政事务；同时各单位也承担了办社会的职责，由单位向在职职工甚至退休人员提供全部的福利待遇。随着市场经济体制的逐步确立，“政企分开”已初见成效，但目前各行政机关仍下辖很多事业单位和行业协会，“政事不分”、“政社不分”的现象没有明显改变，导致这方面的改革始终没有突破性进展。政府权力和社会职能的混淆，不仅造成职能错位而且导致管理费支出不断增加，行政成本居高不下。从我国最基层的乡镇政府来看，目前乡镇政府职能的全能性表现为严重的政事不分。为了加大对由于家庭分散经营而获得经营自主权的农户的管理，乡镇政府本能地增加了机构和人员，形成了所谓“七站八所”的可观局面。据对江苏省某镇2002年的调查得知，该镇陆续设立了财政所、税务所、广播站和文化站等27个站所。而这些事业单位全靠乡镇财政负担。在财政吃紧的乡镇，他们在自己的业务活动中自收自支取得预算外收入，作为自己的管理费支出。事业单位数目的不断扩张，导致管理费支出不断增加，行政成本居高不下。近几年来，一些地方如北京市海淀区建立公共委的改革，代表了中央关于政事分开的方向，是一个积极的探索。但目前还是试验的性质，短期内很难在北京甚至全国推开。因为政府行政职能改革不仅涉及到人事问题，而且还牵涉到一些单位的具体利益及政府对某些公共服务的保障程度。(二)政府规模庞大1政府层级过多、机构臃