在财政政策运用背景下的中国税制改革

1 / 13在财政政策运用背景下的中国税制改革重新认识财政政策的重要性从上个世纪 70 年代末开始，货币主义在全世界较为流行，但一旦经济和金融出现危机，各国又不得不求助于财政政策。也就是说，在经济和金融危机面前，西方各国都成凯恩斯的信徒了。这一点从此次国际金融危机中各国政府的表现可以看得非常清楚。其实，在金融危机之前，一些经济学家就注意到需要重视财政政策的作用。2016 年诺贝尔经济学奖得主普林斯顿大学克鲁格曼教授（2016）认为，此前政府稳定经济多靠货币政策，少靠“笨拙”的财政政策，是因为衰退时间短暂，财政政策往往未及作出反应时，危机很可能就已过去。在他看来，日本上个世纪 90 年代以来的经济低迷和 2001-2016 年美国经济的困境，说明货币政策已无效，财政政策应大派用场。也正因如此，2016 年，著名经济学家、麻省理工学院教授、国际货币基金组织首席经济学家布兰查德撰文说宏观经济学的共识正在形成。但是，共识的形成并不等同于宏观经济政策的有效性。也就是在布兰查德发表此文的 2016 年，次贷危机所带来的冲击波及全球。现实中，财政政策得到各国政府的重视，更多的经济学家也开始重新思考财政政策的作用。布兰查德与其同事（2016）就认为，金融危机说明财政政策是反周期的非常2 / 13重要工具。我国的新积极财政政策在应对国际金融危机冲击上功不可没。在“十二五”时期，如何更加有效地发挥财政政策的作用，首先需要立足国情，总结财政政策运作的经验和教训，同时还需要考虑国际经济环境的变化，积极借鉴他国有益做法，以不断地提高中国政府的宏观经济调控能力。财政政策的国际比较与思考（一）财政政策：自动稳定器，还是相机抉择1自动稳定器与相机抉择之争。财政政策发挥作用的方式有二：一是自动稳定器；二是相机抉择。前者可避开政策时滞，过去受重视较多。后者则因存在时滞而备受争议，因为时滞常致财政政策陷于失败。加之宏观经济政策旨在解决短期经济稳定问题，故实践中，不少国家尽可能多借助于前者来稳定经济。当然，各国政策时滞在不同时期的表现不同。以美国为例，1962 年，肯尼迪总统就提议减税以刺激总需求，国会于 1964 年才同意减税；而2001 年布什提出减税政策后，国会很快就在当年夏天完成了立法程序。2002 年和 2016 年布什提议的减税政策也很快得以通过。一般说来，经济危机较严重、社会各界感受较明显时，立法程序带来的政策时滞就较短。例如，2016 年应对国际金融危机的经济刺激计划在较短时间内就得以通3 / 13过。2各国政策重点的差异。自动稳定器和相机抉择财政政策均能促进财政政策目标的实现。各国（地区）不同的财政收支结构，决定了政策重点的差异。为应对金融危机，欧盟各国出台了一系列经济刺激计划，即属于相机抉择的财政政策。但从总体上看，欧盟各国的经济刺激计划并不大，相机抉择的财政政策力度也不算大，欧盟各国的自动稳定器在很大程度上起到了相互配合的作用。并非所有国家都有条件发挥自动稳定器的作用，个人所得税所占比重较低的国家，基本上无法做到这一点。拉丁美洲地区的直接税比发达国家少得多，1990 年直接税占税收总收入的五分之一，2016 年也仅为 25%，而 OECD 国家直接税占税收总收入的比例在 1990 年和 2016 年分别是%和%。显然，OECD 国家比拉丁美洲国家更容易发挥自动稳定器的作用，实行单一税制的国家（地区）难以发挥自动稳定器作用。世界上有 20 多个国家的个人所得税制实行单一税制，由于这些国家的个人所得税制基本上不具有累进性，自动稳定器作用难以得到发挥。自动稳定器作用的发挥，还与一国（地区）的社会保障水平密切相关。只有建立了覆盖面较广和具有较高保障水平的社会保障制度，自动稳定器作用才能得到较好的发挥。福利国家在经济萧条时，福利支出就会自动大量增加，消费下滑因此得以放缓，从而起4 / 13到较好的稳定经济作用。一般而言，税收自动稳定器作用的发挥需要借助累进的个人所得税制，但发展中国家的税制结构以货物与劳务税（商品税）为主体，不具备这一条件。同时，发展中国家的社会保障水平普遍偏低，这也进一步限制了其财政政策自动稳定器作用的发挥。即使同是发达国家，自动稳定器作用的发挥还是存在差别的。虽然多数发达国家是以所得税为主体税种，但是它们的社会保障水平存在差异，社会保障水平较低的国家的自动稳定器作用相对较小。（二）财政政策的效力：反周期，还是顺周期1财政政策效力发挥的受约束机制。要充分发挥财政政策的效力，作用于经济周期的财政政策就应该是反周期的，即在经济繁荣时政府少花钱多征税，而在衰退期政府多花钱少征税。现实中，不少国家无法做到反周期。对于发展中国家来说，财政政策的顺周期几乎成了通例。一些发达国家也可能因为决策时滞而出现顺周期。但一般说来，发达国家有较为透明的政治程序以及较高的国家主权信用评级，能够借助资本市场的力量，选择反周期的财政政策。财政政策对经济周期的反应旨在减少经济波动。OECD 成员国的反周期做得较好，而非 OECD 国家反周期的效果较差。从政治经济因素来看，繁荣期因财政收入较为宽裕，财政政策的顺周期容易做到。财政收入在一定程度上5 / 13成为“公共财产” ，各种利益集团都想分一杯羹，其结果是随着财政收入增长，财政支出也大幅上升，且常见支出增速超过收入增速。相反，在衰退期，政府本应动用繁荣期累积起来的盈余，但由于繁荣期所增财政收入多已耗尽，政府往往无法找到增支的资金来源。这样，不仅政府的减税缺乏基础，而且政府还往往需要压缩支出规模，衰退期应实施的扩张性财政政策变成了紧缩性财政政策。此类状况在非洲和拉丁美洲国家较为常见。2非洲国家的财政政策。国际货币基金组织财政事务部的 John Thornton（2016）解释了非洲国家的顺周期财政政策。他对 1960-2016 年 37 个低收入非洲国家作了简单的时间序列回归。政府消费经常是高度顺周期的，消费对产出波动的回应不成比例。非洲国家可分为两种类型：一是过多地依靠外援，较少存在腐败问题的国家，它们的政府消费更多地是顺周期的。二是收入分配不均且缺乏民主的国家，它们很少出现顺周期。政治预算周期的存在，强有力的集团之间的政治竞争等政治经济因素可解释这种现象。由于对经济周期判断的困难，决策和实施的时滞不可避免。财政支出中能用于转移性支出的部分偏少，自动稳定器功能难以得到充分发挥；而金融和资本市场的有限发展，也直接约束了经济衰退时相机抉择政策的选择。其结果常常是经济波动频繁，政府收入波动加剧，贫困程度6 / 13加深，影响长期经济增长，并对人力资本造成破坏。除此之外，债务的可持续性也受到了影响。3拉丁美洲的财政政策。阿根廷国立拉普拉塔大学的 Ramiro Ruiz del Castillo（2016）对拉丁美洲的财政政策作了梳理。他概述了 20 世纪 90 年代以来拉丁美洲地区财政的演变情况和该地区财政行为的主要特征，并指出该地区制定财政政策所面临的挑战。拉丁美洲主要国家实行联邦制，剩下的国家在过去 20 年里也采取了分权化政策。对于拉丁美洲各国来说，财政联邦主义体制对顺周期财政政策的选择产生了影响。该地区财政联邦主义模式的主要特性是财政失衡。这与中央以下各级政府财政支出责任和收入能力的不对称有关，其支出责任超过了收入能力。这样的安排造成“中央以下各级政府花费共同财产中资源的激励，享受支出的全部利益，而不需要内在化各种成本”的结果。而且，这些政府不用像中央政府那样承担宏观经济结果的责任。软预算约束存在时，中央以下各级政府过多花钱的激励更强，中央政府难以控制中央以下各级政府借债能力，只能在它们陷入危机时施以援手。中央以下各级政府中，阿根廷和巴西地方政府的“贪婪效应”表现得尤为明显。当然，不是所有的拉美国家所选择的财政政策都是顺周期的。一项研究表明，1990-2016 年间，拉丁美洲作为整体是顺周期的，但个别国家不是如此。阿根7 / 13廷、哥伦比亚、墨西哥、秘鲁、委内瑞拉等实行的是顺周期的财政政策，而智利和巴西就不是。（三）财政政策实施的财力基础各国政府的财力基础，决定了财政政策实施的难易程度。特别是对扩张性财政政策而言，充足的财力、健全的财政非常有利于扩张性财政政策的实施。影响一国政府财力的因素很多，在收入不变的情况下，压缩支出就可改善财力状况。过去十年中，许多国家财政支出占 GDP的比例在下降。有些国家下降得非常明显，如北欧国家、德国、奥地利和加拿大。这些国家的经验表明，重新思考国家的干预作用和干预形式，对于压缩财政支出有着重要意义。在现实中，多数国家是通过收入增速超过支出增速来改善政府财力状况的。这在一些依靠资源提供财政收入的国家表现得尤为明显。国际金融危机发生前，国际资源商品价格长期处于高位，这为资源较丰富国家增强政府财力提供了难得机遇。除了前述拉美一些国家之外，俄罗斯、中东产油国等也因此受益较多。国际比较视角下的中国税制改革（一）税制改革应有助于健全财政健全财政是财政政策有效发挥作用的基础。现代国家多不遵循年度财政收支平衡原则，但还是建立了财8 / 13政规则，或将财政赤字和公债规模控制在一定限度内，或致力于周期性财政收支平衡。一些国家财政政策顺周期在很大程度上是因为受到政府财力的限制，特别是在实行扩张性财政政策时，政府财力至关重要。没有健全的财政，就没有扩大支出与减税的基础。中国同样需要财政规则，防止债务规模的过分扩大。应该说，自 1994 年税制改革以来，中国形成的税收收入稳定增长机制对于保证财政政策的顺利运作，发挥了积极的作用。从这一点来看，中国未来的宏观税负不太可能下降。但同时也要注意到，与世界主要国家不同，中国政府的可支配收入来源有着特殊性。除了市场经济国家都拥有的税收收入之外，中国政府还有大量的公共产权收入可资利用。只是当前，公共产权收入受重视程度不高，在一定意义上影响了其作用的发挥。不少人在分析中国政府债务负担时，都将各种隐性负债、或有负债、间接负债等算在内。其结果是中国政府债台高筑，简直就是“山雨欲来风满楼” 。但这种风险算法忽略了中国政府所拥有的大量国有企业、国有土地和国有矿藏资源。只有全面地对资产和负债进行计量，才能准确评估中国的财政风险。当务之急是找到合适的办法，测算中国政府的9 / 13总财富，编制中国政府资产负债表，为准确评估中国财政风险和健全财政政策打下基础。（二）调整税制结构，增强自动稳定器的作用尽量减少财政政策时滞，才能让相机抉择的财政政策发挥更加积极的作用，降低财政政策运行的成本。与西方许多国家不同，中国政府一旦形成共识，启动政治程序所耗费的时间较短，从另一角度看，这是其独特优势。一方面，中国需要创造条件，提供尽可能准确的经济运行信息，提高宏观经济预测水平，为财政政策选择提供基础；另一方面，中国还需要在税制结构和社会保障制度的进一步完善上下功夫，为财政政策自动稳定器作用的发挥创造条件。许多国家的经验表明，自动稳定器内在于经济系统，较之相机抉择财政政策有着天然优势，即没有政策时滞，且不会有其他因素干扰。但是，强调自动稳定器作用的前提是所得税特别是累进的个人所得税在税收收入中所占比例较高和较为广泛的社会保障覆盖面。2016 年，中国企业所得税收入为亿元，占税收收入的%；个人所得税收入为亿元，仅占税收收入的%。个人所得税在税收收入中所占的比重较低的现实，在很大程度上制约了个人所得税制的自动稳定器作用的发挥。从中长期来看，为了更好地发挥个人所得税的作用，需要进一步提高个人所得税在税收10 / 13收入中的地位。即使未来有个人所得税的减税措施，随着居民收入水平的增加，个人所得税收入总额也将随之得到提高。另外，还应研究制定在降低商品税收入比重的基础之上，扩大所得税收入的战略性措施，通过税制结构的调整，更好地发挥自动稳定器作用。另外，我国还需要加快社会保障制度改革的步伐，提高社会保障的统筹水平，扩大社会保障覆盖面。（三）税制改革应有助于加快经济发展方式的转变世界上主要国家的经验表明，短期财政政策的实行需要和中长期目标联系起来。当前中国面临一系列问题的挑战，如人口老龄化、经济结构调整之两难困境、国民收入分配格局不合理、环境保护形势严峻等一系列问题。由于人口政策的作用，中国进入了未富先老的时代，这给财政应对人口老龄化带来了严峻的挑战。世界上主要国家人口老龄化问题一般是在富裕之后才出现的，这些国家有更强的财力来应对挑战，即便如此，从目前的情况来看，也不容乐观。对于中国而言，除了财政政策积极应对、准备好充分的财力之外，当务之急是转变人口政策，以减轻未来的财政负担。经济结构调整已不是近期才出现的问题。多年11 / 13来，国家一直强调经济结构调整的必要性，并采取了一系列措施，但成效有限。经济结构的调整需要扩大内需，特别是增加居民的消费需求。税收能够在促进消费方面发挥重要作用，但也存在一定的局限性。就消费税而言，从理论上看，对奢侈品课以重税能收到富人多纳税的效果，但其前提是一国经济是封闭经济。经济全球化背景下的税制改革，必须考虑到不同国家的税收竞争，否则，税收将很可能会流向低消费税的国家或地区，其结果不仅是税收流失，还直接造成内需缩水。考虑到现实中奢侈品消费在居民消费中的重要地位，有必要转变消费税制设计理念，将之置于国际大背景下加以重新设计，即以较轻的消费税将奢侈品消费留在国内。中国正迈向汽车时代，促进汽车消费除了汽车厂商降价外，还有必要进一步降低汽车消费税和车辆购置税税率。扩大居民消费需求，从根本上说需要提高居民收入水平。居民收入水平提高是一个渐进的过程，需多方配合。减税是提高居民可支配收入的最直接有效的做法。提高工资薪金所得费用减除标准，可增加居民可支配收入，提高消费能力。同时，还要注意中等收入阶层与高收入阶层在扩大消费中的积极作用。中等收入与高收入阶层在消费总额中所占比例较大，促进消费的效果更佳。减少工资薪金个人所得税的累进级次，降低最高税率，如将工资薪12 / 13金个人所得税最高税率定为 30%，则将大幅度提高中