农业转移人口市民化调研报告

农业转移人口市民化调研报告（一） 按照市人大常委会关于做好农业转移人口市民化有关事项的通知 (庆人大常办电发 20149号 )要求，正宁县人大常委会高度重视，成立专门调研组，与县政府办公室联合，深入全县 10个乡镇及公安、统计、计生、民政、人社、教育、住建等职能部门，对我县农业转移人口市民化情况进行了全面调研。期间，通过听取汇报、查阅资料、数据汇总分析、走访调查、会议座谈、发放问卷等方式，深入调查了解农业转移人口市民化的现状、存在的主要问题，并提出对策建议。近期，调查组按照市人大办公室下发的调研工作补充通知 ，针对存在的问题进行再次调查核实，对调查报告进行了修改和完善。现将有关情况综合报告如下。 一、基本现状 (一 )农业人口向城镇转移的基本情况 2013年底，全县总人口 人口变动调查数 )，中城镇常住人口 村总人口 籍人口 住人口 动人口 (1)农村流出地农业转移总人口 中转出本县的总人口(含家庭人口 )向省外 向省内 流转人数呈逐年递增趋势。新生 代农民工已成为农业转移人口的主要组成部分。农业转移人口从业人数 中男性 转移人口的 58%，年龄在 1650岁的男性 转移人口的 56%，超过 50岁以上的比重较低 ;女性 转移人口的42%， 1650岁的女性 转移人口的 40%。 (2)1993至 2013年，全县总新生儿 56915人，其中农村新生儿 33755人，占 农村新生儿年平均 1662人。 1993年至 2013年，全县新生儿转移人口 3189人，其中农村新生儿转移人口 1965人，从农村转移人口新生儿数量看，我县 1993年为 58人、 2002年为 76人、 2012年为 154人，这反映出我县农业转移人口总量总体上在逐步增长。但从农村新生儿数量占新生儿总数的比率看， 1993年到 2001年基本呈下降趋势， 2002年到 2010年基本呈上升趋势，之后到 2013年又呈下降趋势。这反映出我县农业转移人口增长呈现螺旋上升的特点，充分说明我县农业转移人口增长是艰难缓慢的。 (3)2004年至 2013年底，全县新增农转非城镇居民 8783人，其中2005年经县政府批准山河镇、宫河镇、周家乡集体农村居民 农转非1617户 6436人，占落户本县城镇人口的 市县内迁入并落户我县城镇居民 2347人，仅占 城镇人口增长率维持在较低水平。由于集体农转非的大部分人员得不到城镇人口的福利待遇和医疗保险，不少人要求将城镇户口转为农村户口，加之农民享有土地红利，预计未来县内农转非人口不会出现大幅上涨，有逐年小幅下降的趋势。 (4)随着煤炭资源开发进入实质性阶段，我县吸引了大批省内外投资商，非农业人口逐年增加，加之失地农民增多，转入城镇生活，促使城镇化速度加快，非本县人口先后转入县城 中省外输 入 内输入 从乡镇转入县城 地农民 16周岁以上符合参保的 3593人。 (5)2013年，全县有专业种植户 60户、从业人员 130人，专业养殖户 283户、从业人员 2992人，农牧业合作社 1213户、从业人员1374人，其他从事农牧产业人员 650人。农村个体户从业人员 560人，其他从业者 380人。 (二 )农业转移人口社会保障情况 (1)劳务输转。当前，我县城镇化水平较低，农业转移人口以从事劳务业为主。全县农业转移人口 布在第一产业， 布在第二产业， 布在第三产业。省内就业 劳务收入 均 劳务收入 均 中部就业 劳务收入 均 西部就业 8560人，创劳务收入 均 县备案企业 80户，用工 2139人，劳动合同签订率在 93%以上 ;建筑、餐饮等行业劳动合同签订率仅有59%。 (2)就业安置。 2009年至 2013年，全县接收退伍军人 153名，其 中转业士官 20名、复员士官 133名，安置 153名，安置率 100%。高校毕业生报到注册 2812名，招录公务员 18名，通过省市各类招考、政策性安置及自主就业 1907名，其中政策性招录 1293名，农村学生招考率为 88%;调到市直单位共 56名，农村学生调动率为 61%;乡镇调县城的 163名，其中公务员 35名。 (3)就业服务。 2013年省级转移支付就业专项资金 出 于农村转移人口的资金 2011年至 2013年，职业技能培训 2620人，创业培训 365人，农村劳动力技能培训 17700人。 县现有各级各类学校 160所，其中独立高中 1所，完中 2所，职专 1所，初中 10所，九年制学校 3所，小学 113所，公立幼儿园 7所、私立幼儿园 23所。义务教育阶段。 1999至 2003年，小学一年级新生平均 6713人，其中最多的 2000年 6928人，最少的 2003年 6190人 ;农村小学一年级新生平均 6246人，占总平均数的 93%，最多的 2000年 6414人，占当年总数的 最少的 2003年 5760人，占当年总数的 中考学生平均 3246人，最多的 1999年为 3324人，最少 的 2003年为 3056人，参考人数呈现递减趋势，减少人数在 270人左右。五年间，中考录取率平均为 其中，1999年为 2003年为 录取率呈现递增趋势，增幅近3倍。高中阶段。 1999至 2003年，高一新生平均 1141人，其中最少的 1999年 573人，最多的 2002年 1815人，增长人数近 3倍。五年间，农村籍高一新生平均 922人，其中最少的 1999年 573人，最多的 2002年 1506人，增长近 均占 其中最低的 2000年为 最高的 2002年为 差额在 5%以内。高考录取。1999至 2003年，高考学生平均 1149人，其中最多的 1999年 1540人，最少的 2002年 850人，呈递减趋势。高考录取率平均为 其中最低的 1999年 最高的 2002年 高考录取率呈现递增趋势，增长率约 200%。农村籍本科、大专学生年平均 418人，最多的 2003年 498人，最少的 2001年 309人。五年间，农村籍本科、大专学生所占比例均徘徊在 70%左右。职业教育。 1999至 2003年，学校新生平均为 116人，其中农村籍学生均占 93%左右。从以上数据分析得出，这五年间，平均每年有 300名左右的农村籍学生升入本科或大专学校就读，平均每年有 100名左右的农村籍学生接受职业教育，即每年约有 400人发生转移。 2004至 2008年，义务教育阶段小学一年级入学人数与上五年相比，总数及农村籍学生数均减少了约2000人 ;高中阶段新生入学人数同上五年相比，总数及农村籍学生生均增加了约 200人。平均每年约有 650名农村籍学生升入本科或大专学校就读，平均每年约有 200名左右的农村籍学生接受职业教育，即每年约有 850人发生转移。 2009至 2013年，义务教育阶 段小学一年级入学人数同上五年相比，总数及农村籍学生数均减少了约 2000人 ;高中阶段新生入学人数同上五年相比，总数及农村籍学生生均增加了约 260人 ;平均每年约有 850名农村籍学生升入本科或大专学校就读，平均每年约有 50名左右的农村籍学生接受职业教育，即每年约有 900人发生转移。 2013年，城镇居民医疗保险参保 52340人，发放 816人 镇居民医疗保险参保个人缴费 80元，政府补贴 260元。住院医疗报销乡镇医院起步线 100元，报销比例 80%;县级医院起步线 200元，报销比例 75%;市级医院起步线 400元，报销比例 70%;市外医院起步线 600元，报销比例 65%。在医疗服务方面，农业转移人口同时可以通过参加新农合，享受新农合政策。 (1)医疗保障和公共卫生情况。全县现有各级各类医疗卫生机构 161家，其中县医院 1家、县中医院 1家、县妇幼站 1家、县社区卫生服务中心 1家、乡镇卫生院 10家、村卫生室及接种点 108家、社区服务站 3家、民营医院 1家、个体诊所 35家 ;共有病床 434张，每千人拥有病床 前，享有的公共卫生服务共 12项：结核病防治、预防接种、高血压患者健康管理、重 症精神病、糖尿病、老年人健康管理、居民健康档案、卫生协管、中医治未病、 1型糖尿病、突发公共卫生事件、孕产妇健康管理、 0康教育。转移人口中，重性精神病 0人，高血压 101 人，糖尿病 23人，建档率 95%。 (2)计生优质服务实施情况。我县对农业转移人口免费提供的计生技术服务项目由以节育措施落实为主逐渐转变为以生殖保健为主，主要包括 孕，放置、取出宫内节育器及技术常规所规定的各项医学检查，人工流产、引产及技术常规所规定的各项医学检查，输卵管结扎术、输精管结扎术 ;妇女病普查普治，孕前 优生健康检查及技术常规所规定的各项医学检查等，落实率均达到 90%以上，农业转移人口计划生育免费技术服务实现了全覆盖。 (3)计生优惠政策实施情况。从 1993年到 2013年，我县计生惠农政策的出台和落实由仅靠计生部门单打独斗的模式逐步转变为计生主导、部门配合、社会参与的模式，在具体的项目上也由单纯的节育措施落实奖励发展到集 “奖、优、免、补、帮、保 ”为一体的多层次、广覆盖的利益导向政策体系。 2011年以来，先后有 3291个农村家庭享受了计划生育惠农政策，落实各类奖励扶助资金 600多万元。城镇人口享受的计划生育优惠 政策主要在独生子女父母奖励费及职工子女教育资助方面。 年来，随着经济社会的发展，居民收入稳步提高，房地产业和住宅市场的日益繁荣，为我县城镇居民家庭住房条件的改善奠定了良好的基础，但住房价格持续上涨，使许多迫切希望改善住房条件的低收入家庭望而却步，住房问题日益成为社会关注的热点。截至 2013年底，我县城镇居民 (非农业人口 )和农业转移人口拥有商品房 187幢、 4612套，面积约 423440平方米，廉租房、经济适用房和棚户区危房改造面积约 1950套。商品房主要满足城镇职工居住需求， 廉租房、经济适用房主要满足城镇下岗职工及社会失业人员居住需求，棚户区危房改造房主要满足林业棚户区居民居住需求，农业转移人口在县内购房约占全县购房总人口的 比例很低，享受政府保障性住房的的人群仅限于城镇下岗职工及社会失业人员。对于农业转移人口的住房问题因客观条件的限制几乎不能购房。用工单位为农业转移人口几乎没有提供集体宿舍，主要依靠自己租房解决住宿。住房公积金的缴纳主要来自城镇正式职工，其使用主要满足城镇正式职工购房需要，其他行业领域和农业转移人口几乎没有缴纳住房公积金。因此，不同收入阶层之间的住房 状况在我县存在着较大差距，低收入群体 (农业转移人口、农民工，服务业从业人员 )的住房条件有待彻底改善。 2013年，全县城镇企业养老保险参保 26264人，城乡养老保险参保 保率 97%;失业保险参保 26264人，领取失业金 1180人。有敬老院 10所、老年人日间照料中心 10所、老人互助幸福院 16所 ;城市低保共保障 4619人 ;农村低保共保障 32723人 ;五保供养共保障 1652人 ;城乡临时救助共救助 780人，城乡医疗救助共救助 481人，基本构建起了覆盖城乡的社会养老服务体系。 二、存在问题 (一 )户籍管理制度制约。由于目前的户籍制度不健全、不完善，致使常住人口管理难度加大。据统计，我县有近 占总人口的 27%左右，他们当中有的长期外出，有的甚至全家外出，致使无法对他们的户籍进行规范化管理。同时，随着我县城市建设的不断深入，许多农村居民和外来务工人员在城镇购买了住房，极个别的由于没有房产证及相关手续，其户口不能及时迁移。特别是计划外生育子女，人口与计划生育部门要求他们先缴纳社会抚养金，然后才出具入户证明，致使一部分人不能进行出生登记，造成很大一部分计划外生育子女无户口。 (二 )农业转移人口市民化意愿不强。近年来，国家越来越重视 “三农 ”工作，加大了对 “三农 ”的扶持力度，相继出台了一系列有利于农村经济发展的优惠政策，致使一些人对 “农转非 ”的热情不高，他们自身不愿转换为城镇居民，而更愿意拿着农村户口在城市工作，享受城市与农村的双重待遇。加之我县地理位置及资源相对匮乏，吸引外地客商能力弱，农业转移人口流动性强，分布区域广泛，全县公共就业服务体系尚未健全，服务手段和方式较为滞后，对转移人口的就业服务还存在一些盲区和缺失，致使大量农村劳动力转移到县外务工就业。 (三 )农业转移人口劳动技 能缺乏。农业转移人口文化水平低，劳动技能培训欠缺，仍以初中毕业为主，且职业素质偏低，缺乏转移就业或转岗就业的技能，加之受传统思维方式和生活观念的影响，使其自身就业竞争和生态能力普遍降低 , 致使农业转移人口在城镇再就业困难，只能在建筑业、商贸服务业等行业从事体力劳动或简单劳动，难以真正融入市民化生活。部分农民进城后预期收入下降，而相应的生活、就医、子女教育等方面的支出增加，存在着收益不确定和不平衡等问题，造成 “农民想进城而不敢进、能进不想进 ”的现象。 (四 )教育资源短缺。随着我县城镇化进程的加快，县城就读的适龄儿童迅速递增，县城小学、初中大班额现象比较普遍，容量不足已成为我县实施义务教育的 “瓶颈 ”。例如，山河小学 1656人， 32个教学班，平均班额 52人，其中二年级 342人， 6个教学班，平均班额57人 ;西关小学一年级 260人， 4个教学班，平均班额 65人，严重超过教育部规定每班 45人的标准。县城幼儿园 830人， 21个教学班，平均班额 40人 ;西关幼儿园小班 417人， 10个教学班，平均班额达42人，均超出幼儿园办园标准。这些大班额、超容量现象，不仅增加教师负担，影响教育教学质量的提高，而且学生的安全问题更令人担忧。同时 ，由于我县财政困难，教育投资不足，全县一半农村小学图书、仪器、实验、多媒体设备和音体美设施相对短缺， 双人 )学生课桌凳比较破烂，严重影响教育质量。 (五 )社会保障体系不够完善。目前支持农业转移人口的政策体系还不完善，本地就业岗位少，工资待遇低，就业信息不畅，提供的岗位要求技能低，大多成了外出务工前的孵化基地，尤其受城乡分割的二元经济结构的影响，农民工还未被整个社会接纳，自身应该享有的社会福利得不到落实。返乡创业的农民工缺乏有效的政策扶持和便利的服务，创业门槛较高，创业成功率不高。失地农民就业保障 落实不到位，由于本县企业少，劳动密集型企业更少，提供岗位少，失地农民有劳动能力的外出务工，其他失地农民只能做最简单的工作。同时，由于城乡二元体制的影响，保障体系不统一。在医疗保险方面，农业转移人口和城镇居民医疗保险医疗报销待遇悬殊过大，尤其在市级以上医院就诊治疗的差距过大。在养老保险方面，城镇企业养老保险待遇人均每月 1894元，而农村转移人员在没有参加企业养老保险时，只能参加待遇在 70元左右的城乡居民养老保险，差距特别大。 (六 )公共卫生服务水平不高。目前，我县公共卫生服务和管理机构的人员编制、财政拨款主要 以户籍人口数量为标准，未把流动人口纳入统计。全县流动人口数量较多，流动人口的公共卫生服务所需的人力、物力、财力都很大，导致人员、经费相对不足，加之大部分居民就医方式由原来的乡镇卫生院为主变为以县级、市级医院为主，增加了县级、市级医院的患者就诊量和接诊负担，造成专业技术骨干断层，专业服务人员不足，名医接诊负担加重等问题，服务超负荷现象 ,严重影响了服务能力和水平。同时，由于转移人口户口在农村，合作医疗制度规定，农民看一般病应在乡镇医院，否则不予报销医疗费，给进城农民看病造成了一定困难和负担。 (七 )住房保障政策 不够完善。目前，廉租房、保障房主要是面向城镇居民，大部分进城务工及失地农民由于受户口影响，难以与城里人享有同等住房保障政策。加之城市住宅用地日益减少，土地成本越来越高，农业转移人口住房成本势必不断提高，群众难以承担。因此，大多数农业转移人口没有钱在城区买房，为了省钱，有的户在城区租住，个别户还在城乡结合部或者搭建的简易 “棚户区 ”租住，公共设施不完善，环境卫生很差，有的甚至是危房，存在严重安全隐患。加之，由于配套资金短缺，县城生活相关配套设施的不完善，缺乏足够的吸引力，影响了县城农业转移人口市民化的进程。 三 、对策建议 (一 )深化户籍制度改革。目前我国在户口性质上，主要采用了城镇、农村两大类，由于户口性质的限制，不少公民在入学、征兵、就业等方面存在着不平等的待遇，建议取消城镇居民、农村居民 “二元化 ”的规定，统一实行居民登记。同时，放宽由农村进入城镇的户口迁移政策，特别是在城镇购买了住房或在城镇务工、经商时间较长，根据本人的书面申请，经乡镇派出所审查，县公安局批准就可以将户口迁往城镇。户口在城镇，而又长期在农村居住的，也可以根据本人的书面申请，经乡镇派出所审查，县公安局批准后迁往农村。各派出所要无条件地解决无户口 人员的入户问题，真正使农业转移人口成为市民。 (二 )加快城镇化进程。大力发展地方经济，统筹抓好城乡规划布局，把城市和农村作为一个有机整体来全盘谋划，切实做到国民经济和社会发展规划、城乡总体规划、环境保护规划与土地利用规划相互衔接，协调配套，体现规划的完整性、系统性、科学性。统筹抓好产业布局，按照 “依托资源引龙头，依托龙头建基地，依托科技提品质 ”的总体思路，大力推进新型工业化、农业产业化和现代服务业，强化工农互动对接，推动城乡产业融合发展。统筹抓好城乡建设，积极完善路、电、水、网等基础设施，推进基础设施一体化 。同时，发挥小城镇的示范带动效应，推进城镇化建设步伐，推动农业转移人口就地就近转移就业。坚持因地制宜，大力实施扶贫攻坚战略，推动农民实现职业身份的转变。建议省、市对县、乡公共服务建设给予项目和资金等方面的倾斜，全面提高城镇公共服务能力和吸纳农业转移人口的能力。 (三 )加强农业转移人口劳动技能培训。为了解决农业转移人口 “欲出无门 ”、 “盲目出门 ”等问题，政府、培训机构和用人单位应根据实际情况，及时掌握劳动力需求信息，采取订单式、定向型、委托培训等多种形式，有针对性地开展农民技能培训，增强培训效果，提高就业率。要 把培训与就业紧密结合，以市场需求为导向，以实用性技术培训为切入点，采取 “引进来、赴一线、手把手 ”培训模式，整合培训资源，开展多层次的技能培训，形成 “培训、就业、保障 ”三位一体的培训模式。同时，要进一步规范劳务用工行为，加大执法监察力度，建立公安、工会、工商等部门联合执法工作机制，充分发挥职能部门作用，使劳动执法常态化，切实维护企业和劳动者合法权益。 (四 )促进教育均衡发展。按照 “以输入地政府管理为主，全日制公办中小学接收为主 ”的原则，切实保障农业转移人口子女接受公平义务教育 ;进入城镇的农业转移人口义务教育阶 段子女，与当地学生享受同等的 “免补 ”有关政策 ;加快配置城镇公办优质教育资源，逐步提高公办学校和优质学校招收进入城镇农业转移人口子女的比例。大力实施 “以流入地政府为主、普惠性幼儿园为主 ”的政策，普及农业转移人口随迁子女学前教育。进入城镇的农业转移人口子女，具有初中以上学历或同等学力的，不受户籍限制，均可参加职业学校入学报名和录取，与其他在校学生享受同等的助学金、奖学金和减免学费政策。加大教育投入，扩大城区学校办学规模，减轻现有学校压力，满足农业转移人口子女就学。增加教师编制，调整教师结构，按小学师生比1:19、中学师生比 1:15的标准配备教师。加大教师招聘力度，利用免费师范生培养政策和 “特岗教师 ”政策，扩大教师来源。通过公开招聘、选调、培训、转岗等多种形式，优化城区学校的教师配置。 (五 )完善社会保障体系。建立健全覆盖农业转移人口工伤保险、医疗和大病保障制度，适当降低养老保险缴费标准。合并农村和城镇居民医疗保险制度，建立统一医疗保险模式，统一标准政策，解决医保转移接续和异地就医问题。对拥有比较稳定职业且在城镇就业较长时间的农业转移人口，应纳入城镇社会养老保险体系，其养老保险费缴纳办法可参照城镇职工执行。加大各项 优惠政策落实，将农业转移人口工作纳入当地政府工作的目标管理，分门别类制定发展规划，有序推进农业转移人口工作。 (六 )提高公共卫生服务水平。合理调整基层医疗卫生机构布局，提高农业转移人口集中的基层社区医疗卫生机构服务能力，加强疾病预防控制工作力度。实现跨区域医保统一结算，解决农业转移人口异地看病报销难问题。加强基层计划生育网络建设，建立流动人口经费保障制度和财政转移支付制度，推进农业转移人口计划生育基本公共服务均等化。进一步完善公共医疗卫生服务制度，把农业转移人口预防保健和卫生服务工作纳入城乡社区卫生服务范围 ，按城镇实际服务人口安排资金、配置公共卫生设施。推进城乡居民基本医疗保险一体化，使新型农村合作医疗、城镇居民基本医疗保险的住院和大病救助在政策内补偿相一致。探索建立新型农村合作医疗结算方式，对自愿参加流入地城镇基本医保的农业转移人口，降低缴费基数，增加政府投入和筹资水平，最终实现城镇职工基本医疗、城镇居民基本医疗和新型农村合作医疗合而为一。 (七 )完善住房保障政策。加大政策调控力度，加强房地产市场秩序整治，对商品房销售价格予以政策性指导，既要理性指导开发商，也要理性引导购房者，避免单一的市场调节，逐步从制度 上系统解决社会居住矛盾，抑制投资和投机性购房，稳定住房价格，遏制房价过快上涨。优化住房供应结构，制定相应政策，引导房地产开发商多开发建设中小户型商品住宅，优化住宅建设及供应结构，大力推行中小户型和廉租房。积极发展住房二级市场，让大量价位较低的存量房进入市场，以满足不同收入阶层的购房需求，让更多群众特别是农业转移人口家庭享受到经济建设和城市发展的成果。从社会住房供给和需求入手，按照农业转移人口家庭的收入标准和经济支付能力，进一步细化住房保障方式，建立健全多层次的住房保障体系，切实解决农业转移人口家庭的住房问题 ，适当扩大保障范围，逐步将无能力购房的拆迁户、困难企业老职工、外来务工人员及婚龄青年等纳入住房保障范围，使更多的低收入人群享受到住房保障优惠政策。 农业转移人口市民化调研报告（二） 今年 10月 ,省政协副主席王秀芳、牛立文分别带队 ,就农业转移人口市民化问题赴铜陵、滁州、蚌埠等地进行专题调研。调研组在三市分别召开座谈会，听取市、县政府有关情况介绍，与有关部门负责人、政协委员和企业代表座谈交流，并深入部分企业、社区实地走访、听取意见。同时，调研组还采取上下联动方式，邀请阜阳、淮南市及埇桥、霍山、宁国、青阳、桐城等 县 (市、区 )同步开展协作调研。现将主要情况报告如下： 一、主要做法 调研中我们深切地感受到，近年来，各地对农业转移人口市民化工作高度重视，从统筹城乡发展、破解 “三农 ”难题、推进城镇化健康发展的高度进行考量设计，将农业转移人口市民化作为推动城镇化的重要工作和有力抓手，积极探索实践，取得明显成效。 (一 )稳步推进户籍制度改革。 2011年，铜陵市在全省率先实行城乡一元化户籍制度改革，在全市范围内取消农业和非农业户口性质，全市 74万户籍人口全部登记为居民户口 ;并出台了城乡统一的就业失业登记管理、住房保障、社会救助、 义务教育等 12项配套政策 ,取消了农村和城市之间的政策差异。其他各地也都从实际出发，根据国家和省推进户籍制度改革的意见，制定了积极的人口迁入政策，建立流动人口居住登记和居住证制度，逐步满足符合条件的农村人口落户需求，目前我省大中小城市和小城镇落户门槛已基本放开，县城和建制镇对农业转移人口迁入甚至是 “零门槛 ”。 (二 )积极推进农村产权制度改革。为保护进城农民合法权益，让农业转移人口进退有据，各地在推进户籍制度改革过程中，积极探索固化农民 “三权 ”路径，解决农业转移人口后顾之忧。措施之一是推进农村产权登记颁证工作， 继续保留进城农民在原村集体经济组织中的承包经营权及其收益权，继续保留宅基地使用权及其收益权。在此基础上，铜陵市还以 “还权赋能 ”为核心，加快农村产权流转交易平台建设，拟定了铜陵市农村产权交易管理办法和农村产权交易规则 (暂行 )，着力推动农村产权和资源资本化、市场化。 (三 )不断完善社会保障体系建设。各地按照保障基本、循序渐进的原则，逐步将农业转移人口纳入城镇就业、医疗、住房、社保服务体系。 2013年，铜陵市率先在全省将新农村社会养老保险与城镇居民社会养老保险制度并轨、新农合与城镇非职工居民基本医疗保险制度并轨， 并首次将农村居民及外来人口纳入保障性住房覆盖范围，就业、失业、工伤、生育保险等政策逐步统一。蚌埠市也建立了农业转移人口工伤保险、医疗和大病保障制度，根据不同情况将农业转移人口纳入社会养老保险体系。滁州市农业转移人口在企业享受与城镇职工同等待遇，农业转移人口参加社会保险基本实现制度全覆盖。 (四 )逐步提高公共服务保障水平。各地适应城乡一体化发展的新要求，按照 “五有 ”理念，把农业转移人口均等享受城镇公共服务作为市民化工作的核心，不断加大财政投入，着力提高公共服务保障水平。一是有效解决住房问题。滁州市将农业转移人 口纳入城市公租房保障范围，在园区就业人员，可及时申请定向保障公租房。目前市本级在园区建设公租房 8393套，已解决农村务工人员 9450人。二是积极推动就业创业。各地都建立了城乡一体的人力资源市场和公共就业服务平台，注重加强对农业转移人口技能培训，积极做好农民工就业创业和企业招工用工的对接服务。三是重点保障农业转移人口子女就学权利。各地均将进城务工人员随迁子女就学纳入九年义务教育工作范畴，坚持普惠原则，打破户籍限制，基本实现随迁子女就学 “零障碍 ”，实现了一样就读、一样升学、一样免费的 “三个一样 ”。 二、存在问题 调研中发现，虽然各地结合实际，为推进农业转移人口市民化做了大量工作，但从现实看，这项工作仍然面临诸多困境，存在不少制约因素。主要表现在： (一 )配套政策不完善。农业转移人口市民化是一项复杂而艰巨的系统工程，涉及城乡户籍制度、社会保障制度、公共财政体制、农村土地制度等多方面的综合配套改革。从当前实际看，虽然公安机关采取放宽户口迁移条件，实施流动人口居住证制度等改革措施，但涉及农民利益的土地、计生、教育、住房、社保等配套改革却尚未同步进行，造成各项政策不够衔接，使得户籍制度改革难以取得实质性成效，农村转移人口 难以实际享受户籍制度改革带来的实惠。 (二 )社会保障和公共服务不到位。虽然目前城乡社会保障体系实现了全覆盖，但城乡之间社保体系尚未接轨，城乡社会保障水平还有很大差异。农业转移人口虽然居住在城镇，但难以享受到城镇居民同等的社会保障待遇。部分保障因缴费门槛高、企业负担重或农民工流动频繁、转移接续困难而难以实施。出于对城市承载力和公共财力的考虑，在就业、子女教育、医疗、住房和养老保险等方面，政府出台的政策很多都与标志城市身份的户口相挂钩，即便已实行一元化户口的地区，也不能完全放开与身份紧密相联的各项福利政策，农业 转移人员无法真正有效获得城市特别是大中城市的公共服务和社会保障，农民进城缺乏动力。 (三 )就业环境不宽松。目前我省农业转移人口中，初中及以下文化程度的占较大比重，相当一部分人没有参加过专业技能培训，以低层次、低收入就业为主，大多在建筑、服装、玩具、服务等行业从事要求不高的工作，自主创业难，职业不稳定，流动性较强，社会保障不全。而城市物价高、房价高、生活成本高，生存压力大，使不少进城农民对城市生活既向往又觉得遥不可及。 (四 )财力投入不充足。现行财政体制下，涉及医疗卫生、义务教育、社会保障等公共服务的资金按户 籍人口划拨，随着农业转移人口规模的扩大，大量农民变市民，要实现基本公共服务均等化，意味着地方政府要承担更多的公共财政支出，需要可持续的地方财力支撑。据测算，以省会合肥为例，农民市民化成本人均约为 15万元，其它中等城市至少人均 10万元。而目前地方财权与事权的不匹配给流入地政府带来了巨大的财政压力。加上市场化运作机制不完善，吸引社会资金和金融资本投入不足，致使公共服务难以实现常住人口全覆盖。 (五 )城镇功能不完善。突出表现在两方面：一是我省中小城市产业总体发展不足，经济发展水平较低，难以支撑更多人口就业，城镇吸 纳农业转移人口的能力不强，导致部分农业转移人口流向长三角等经济发达地区。明光市统计显示， 20112013年户籍人口和非农业人口均呈逐年下降趋势。二是县级中小城市和中心城镇长期以来始终作为农村范畴建设，在以中心城市为重点的城市化中，县级中小城市建设不被重视，专项投入、公共设施投入缺失、欠帐较多，城区规划、市政设施、公共服务设施建设滞后，城镇综合承载力有限，对农业转移人口缺乏足够吸引力。 (六 )要素流转不顺畅。目前农村集体土地确权发证工作尚未完成，城乡统一的土地市场尚未建立，加之土地流转机制不完善，致使农村资 产流转不畅，转让价格偏低，使得多数农业转移人口虽然进城落户，但其在农村的资产难以变现，不仅造成农村闲置资源难以得到有效利用，也增加了农业转移人口进城后的成本负担，进而影响农业转移人口进城落户的积极性。 三、对策建议 有序推进农业人口转移市民化，是党的十八大、十八届三中全会和中央城镇化工作会议提出的战略任务，是新型城镇化进程中最关键、最紧迫、最重要的问题。我省是农业转移人口大省，又是全国首个新型城镇化建设试点省，扎实推进以人为核心的新型城镇化，是我省需要着力解决的一个重大问题。为此建议： (一 )加强组织领导， 搞好顶层设计 业转移人口市民化工作具有长期性、复杂性和艰巨性，建议成立省级专项工作领导小组，由常务副省长任组长，省发改委牵头，联合公安、财政、教育、人社、住建、卫计等有关部门，负责制度设计和监督指导，统筹规划、整体协调、共同推进。 议省政府组织相关部门和各市就农业转移人口市民化工作开展全省范围的调研，全面摸清我省人口数量、规模、人员结构、地区分布、进城人员落户意愿等情况，根据各地经济发展水平和城市综合承载能力，共同研究制定有关户籍、基本公共服务、社会保障等 相关改革政策措施。 省农业转移人口基数庞大，短期内城镇不可能全都容纳，应按照尊重意愿、自主选择、因地制宜、分步推进、存量优先、带动增量的原则，采取分地区、分阶段、分模式的市民化路径，不强求步调一致，防止急于求成、运动式推进。要优化城镇布局，加快推进中小城市建设，根据主体功能区规划，积极引导人口向中小城市、重点开发区域转移，探索建立皖北向皖江的跨区域人口迁移机制，重点解决举家迁徙稳定就业的转移人口就地落户。 农业转移人口均等享受城镇公共服务作为市民化工作的核心，优先满足 对教育、医疗卫生、社会保障、住房等最基本的需求。加快推进户籍制度改革，加快公共服务向常住人口覆盖，重点解决市民化过程中遇到的资金、土地、管理等困难。 (二 )推进制度创新，形成政策合力 照国务院进一步推进户籍制度改革的意见要求，本着 “降低门槛、放宽政策、简化手续 ”原则，加快出台我省具体可操作的差别化户籍改革政策。根据城镇综合承载能力和经济社会发展需要，做好城镇人口发展规划，进一步放宽城镇户籍准入条件，建立以居住地登记户口为基本形式的城乡一体化户口登记制度。按照国务院居住证管理办法 修改完善我省居住证制度，以居住证为载体，因地制宜统筹居住管理和公共服务提供，逐步实现户籍与福利脱钩。省直相关职能部门应认真梳理本部门与户口相关联的政策，出台升级指导性意见，推动各地出台并执行与户口相剥离的相关配套政策。坚持试点先行，将户籍制度改革与城乡基本公共服务衔接并轨机制试点相结合，为全面推广积累经验。 合相关部门信息资源，以居住证登记管理系统为基础，加快建立全省统一综合的人口信息数据中心，建立动态采集更新和互通共享机制，实现联网管理、动态管理和精确管理。探索建立居住证积分 制度，优化积分入户和居住证业务办理流程手续，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制，实现居住证在社会服务领域 “一卡多用 ”。 完善农村产权制度为核心，加快农村集体土地确权登记颁证，依法保障进城农民的土地承包经营权、宅基地使用权，保护成员的集体财产权和收益分配权。加快建立农村产权流转交易市场，加快推进城乡统一的土地市场建设，积极推动农村产权和资源的资本化、市场化和股份化。坚持依法、自愿、有偿原则，引导农业转移人口有序流转土地承包经营权。进城落户农民是否有偿退出 “三权 ”，应在尊重农民意愿前提下开展试点，不以退出宅基地使用权作为进城落户条件。 实摸清全省农业转移人口市民化的成本总量及支出结构，明确成本承担主体和支出责