刍议高校大学章程制定的问题

刍议高校“大学章程”制定中的问题以江西省部分高校为例,赣南师范学院高教研究室 张 挚2013年6月,问题的由来： 不久前省厅开了一次推进高校“大学章程”制定的工作会议，在会后看了一些高校参会时提交会议交流的大学章程，感觉在实际工作中存在一些共性的问题。对我来说现代大学制度与大学章程也是一个需要深入学习的新课题，学习与研究很不够，在会上作个发言与大家作个交流，抛砖引玉，错误之处，恳请在座的各位同行批评指正。,一、存在的问题对高校的属性把握不准 确对党委领导下的校长负责制有关的议事规则、决策程序等内容不完整 对章程的讨论、审议、审定、批准等程序意见不一 形式不规范 二、上述问题的分析对大学章程在办学中的重要地位和作用认识不够对制订大学章程的要求了解与掌握不够对高校建立与完善现代大学制度的学习与研究不够,问题1、对高校的属性把握不准,举例一： “第二条学校为具有法人资格的公办全日制普通本科院校，。”举例二：“第二条学校是具有法人资格的事业单位。”举例三：“第二条学校是以公益性为目的的事业单位法人，具有独立法人资格。”,按照事业单位“分类改革”的意见，事业单位一般分为：营利法人、公法人、非营利法人。我国高等教育法第二十四条明确规定：“设立高等学校，应当符合国家高等教育发展规划，符合国家利益和社会公共利益，不得以营利为目的。”因此，大学法人应当归入非营利法人的范畴。 公办高校的属性是公益性的、非营利性的事业单位法人,基于公办大学的特性，大学章程具有以下特点： 一是大学章程是沟通“国家意志”和“大学意志”的桥梁，一方面，大学不得以营利为目的，要符合国家高等教育发展规划，符合国家利益和社会公共利益；另一方面，大学要体现大学及其全体成员的共同意志，这种沟通大学“外部”与“校内”之间的桥梁作用非大学章程莫属。,二是大学章程是大学法人的自治纲领，它是大学设立者就大学法人的重要事务所做的长期性和规范性安排，体现了强烈的自治色彩，是大学办学自主权的体现和依据。,三是大学章程是大学法人的宪法性文件，其内容是关于大学宗旨理念、目标任务、管理体制等的原则性规范，其效力高于学校一般规章制度，处于纲领性的地位。大学章程对于大学而言，就像宪法对于国家的地位和作用一样，因此它有“大学宪法”之称。,问题2对党委领导下的校长负责制有关的议事规则、决策程序等内容不够完整,举例一：“第二十三条学校实行党委领导下的校长负责制。党委按照中国共产党普通高等学校基层组织工作条例规定，统一领导学校工作，支持校长独立负责地行使行政职权”（后面未列出学校党委集体领导的议事规则、决策程序等反应支持校长独立负责地行使职权的制度规范）举例二：“第十四条 实行党委领导下的校长负责制。（后面未列出学校党委集体领导的议事规则、决策程序等反应支持校长独立负责地行使职权的制度规范）,有的学校虽然把党委的职责列入了章程，但未列出学校党委集体领导的议事规则、决策程序等反应支持校长独立负责地行使职权的制度规范。 从各校对于这个部分内容有多有少的情况看，在制定大学章程中对于高校党委领导下的校长负责制还存一些模糊认识。,从历史和现实的角度看，在制定大学章程的管理体制中首先需要明确校党委领导与校长负责的关系，确定学校党委集体领导的议事规则、决策程序等反应支持校长独立负责地行使职权的制度规范，这不仅是依法办学、贯彻落实高等教育法的要求，也是贯彻落实党的路线方针政策等的必然要求。这点肯定必须这样做。,从历史来看，建立党委领导下的校长负责制是经过50多年探索，在引领大学的改革与发展上取得了很大的成绩。从很多文件来看，学校党政的分工是明确的，但真正实行起来却很难操作，因为大学很多工作是交叉的。所以这个体制在实际工作中也一定程度地造成了党、政权责不清、分工不明确的问题。正因为如此，有必要在制定大学章程中明确列出学校党委集体领导的议事规则、决策程序等反应支持校长独立负责地行使职权的制度规范。,从现实来看 党委领导下的校长负责制是公办大学管理体制中最为重要的一个管理体制，其议事规则和决策程序必须是大学章程不能含糊、不可或缺的重要内容，它不仅是大学办学过程中，依法办学、坚持党的领导、贯彻党的路线方针政策的要求，也是当前搞好大学管理最为关键的一项制度安排。,问题3对章程的讨论、审议、审定、批准等程序的意见不一,举例一： “第六十条本章程经校长办公会、党委会审议，教职工代表大会讨论通过，并报教育行政主管部门批准后生效。” 举例二： “第八十六条本章程经教职工代表大会审议通过，校党委批准，报江西省教育行政主管部门核准。” 举例三： “第二十六条本章程可根据教育发展形势和学校办学实际修改。修改章程须经教职工代表大会讨论通过，经党委审定后报省教育厅核准。”该校章程中只有上述修改章程的规定，没有规定章程讨论审议审定审批等的程序。,意见不一的原因：,一是对大学章程制定的主体认识不清 高等教育法第二十七条规定：“今后申请设立高等 学校者，必须向审批机关提交章程。” 这一规定对高校设立章程办学提出了要求，但谁是章程的制定者？“申请设立学校者”从语句上看易使人认为高等学校是学校章程的制定者。实际上， “申请设立学校者”即学校的“举办者”应该是学校章程的制定者，也就是说举办者拥有学校章程的制定权。 那么对于私立或民办高校来讲，制定章程的主体不存在争议。问题是公立高校的举办者是各级政府。那么，地方政府举办的学校当然要由地方政府为高校制定章程。,然而，地方政府举办有几十所甚至上百所高校，那么，这些高校都由同一个办学主体来制定章程的话，则学校的自主性和独立性又难以体现，不利于激发学校的积极性，也难以形成办学的特色与学校的多样化发展。由此各级政府(举办者)以及主要利益相关者考虑到上述原因和各个高校已经办学多年，业已形成了一些办学特色和办学经验，故授权高校根据学校各自的特点和定位，依据国家相关法律和相关政策规定独立制定本校的章程。 这是目前高校承担大学章程制定工作的由来，并不是大学本身就有制定章程的权利。,正因为如此，在制定大学章程中必然涉及到如何处理学校与政府、学校和社会、学校内部各成员之间的利益关系问题。一方面政府作为公立高校的投资主体和办学主体，当然应该享有对所属高校的管理权、监督权，因此政府应该享有大学章程的最终审批权。另一方面大学章程是一个牵涉到内部所有成员利益的核心制度安排，因此，它的制定就需要经过公开讨论，广泛征求教职员工、学生等各方的意见，提交教职工代表大会讨论，报送学校校长办公会议或校务会讨论审议，由学校权力机构审批、法人代表签署后报送举办者核准。,二是实践中也有不同的理解和做法,国家有关规定明确大学需提交章程的要求已经提出10多年了，然而，一个不容忽视的问题是，我国2300多所高校，目前只有吉林大学、上海交通大学、哈尔滨工业大学、延边大学、南昌大学等30所高校制定了章程。 考察我国目前存在章程的大学，特别是对于公立大学来说，审定/决定/批准权的主体主要有以下几种类型：,（1）单独规定由教职工代表大会（以下简称教代会）行使审议和表决通过权。如华东理工大学、中国政法大学、北京工业大学、华东政法大学、贵州民族学院、辽宁石油化工大学。,（2）在教代会之外还规定了其他机构与其“分享”审议和表决通过权，这里的其他机构一般为党委会、党代会和校务委员会/校长办公室。例如北京师范大学、温州大学规定“教代会审议，党委会通过”，吉林大学规定“校务委员会、教代会审议，党代会通过”，华东师范大学规定“党委会审议，教代会通过”，黑龙江大学规定“校长办公室和教代会审议，教代会通过”。,（3）在审议通过主体之外，还规定了审定/决定/批准主体，后者主要为党委会或校长办公室。例如上海交通大学、兰州大学、中南林业科技大学、广东外语外贸大学、重庆文理学院、吉林师范大学、浙江工业大学、上海工程技术大学规定“教代会审议通过，党委会审定/决定/批准”，东华大学规定“教代会审议，党委会通过和审定”，华北电力大学规定“华北电力大学校长办公室制定、审核，教代会通过，党委审批”，佳木斯大学规定“教代会审议通过，校长办公室审定”，武汉理工大学规定“教代会审议，党委会通过，校长办公会审定”。,三是对上级文件的要求学习与执行不到位,教育部2011年第31号令第三章第二十条、二十一条、第二十二条和第四章第二十三条就章程的讨论、审议、审定、批准等程序做了明确的规定。既提交教职工代表大会讨论；校长办公会议审议；学校党委会讨论审定，由学校法定代表人签发；地方政府举办的高等学校的章程由省级教育行政部门核准，其中本科以上高等学校的章程核准后，应报教育部备案。,4、形式不规范,教育部2011年第三十一号令第六条规定“章程根据内容的需要，可以分编、章、节、条、款、项、目。”从有些学校提交的文本看，章程文本未按教育部的文件要求执行，形式不规范。,尽管各校提供交流的章程文本是草案，不是最后的核准稿，上述问题虽然没有涉及各个学校应如何按照现代大学制度的理念，建构学校的治理结构等一些更为重要的问题，但反映出的问题还是不能忽视。 制定大学章程仅仅是大学在新的历史时期适应高等教育发展，深化高等教育管理体制改革，在建立与完善现代大学制度和大学治理结构的道路上开始迈出的第一步，真正意义上做好此项工作估计将会有很长的路要走，不可能一蹴而就，要在不断地实践中逐步推进与完善。,二、上述问题的分析,1、对大学章程在办学中的重要地位和作用认识不够 2、对制订大学章程的要求了解与掌握不够 3、对高校建立与完善现代大学制度的学习与研究不够,1、对大学章程在办学中的重要地位和作用认识不够,关于大学章程在办学中的重要地位和作用牛维麟，中国人民大学党委常务副书记兼副校长认为：大学章程是“根据国家法律赋予大学自治立法权而制定的、规范大学组织及其内部活动的自治法，是大学的宪法，大学的教育教学和管理活动都必须以大学章程为依据，大学的其他规章制度都不得与大学章程相抵触，学校中的所有成员都必须遵守学校章程的规定”。 大学章程上承国家教育法律法规、下启学校规章制度。是依法治校的纲领和依据，是大学管理的基础环节。具有“大学宪法”或“大学基本法”意义。制定实施大学章程是现代大学发展的需要；是依法治校的需要；是落实大学办学自主权的需要；是建设世界一流大学的需要；是大学立校之本、治校之基。,袁本涛，清华大学教育研究院教授认为：大学章程是大学自治和学术自由及其现代大学制度的法律保障，是处理大学内、外部关系的基本法律依据。现代大学制度建设强烈呼唤大学章程的制定，国家中长期教育改革与发展规划纲要第十三章“建设现代学校制度”明确指出：要完善中国特色的现代大学制度，并把大学章程建设列为完善中国特色现代大学制度建设的重要一环。 毫无疑问，大学章程建设已经成为中国大学治理的当务之急。,在制定大学章程的过程中，不仅是各个学校建立与完善现代大学制度建设的过程 ，也是大学逐步去行政化的