公共政策概论第3___6章北京电大文法部顾宝艳【精品-ppt】

公共政策概论第3_6章北京电大文法部顾宝艳,第三章 公共政策系统与决策体制P54,第一节 公共政策系统第二节 公共决策体制类型第三节 中外公共决策体制比较,第一节 公共政策系统P55,公共政策系统包括： 信息系统 智囊系统 决断系统 监控系统信息系统：1.职责： 收集、整理、分析和贮存信息 收集、整理政策过程及结果的信息,信息系统的职责,研究政策执行中的问题、偏差等,案例,新华社北京月日电（记者齐中熙、刘羊旸）：中国企业联合会和中国企业家协会对中国企业强的所有制结构做出分析指出，国有经济继续保持控制地位，非国有投资主体和海外投资主体参与度仍然偏低。但是，国有及国有控股企业效益与效率最低。,案例,中国企业强的所有制结构有两个特点：一是国有及国有控股企业仍处于绝对强势地位。在强企业中，国有及国有控股企业共有家，占强企业总数的；年末资产总计亿元，占全部企业资产总值的；从业人数人，占。,案例,二是集体和私营企业虽有增加，但所占比重仍然过小。在强企业中，私营、集体企业分别有家和家，占强总户数的和；资产总计分别为亿元和亿元，占全部强企业资产总额的和；实现利润分别为亿元和亿元，分别占和。,案例,中国企业联合会有关负责人同时指出，不同所有制类型之间的经济效益与效率差距明显，国有及国有控股企业效益与效率最低。,案例,国有及国有控股企业同其他类型企业相比，虽然具有规模的优势，但在效益和效率上仍明显落后；港澳台及外商投资企业在人均利润、资产周转率、人均营业收入等指标上排在第一位，而其资产利润率排在第二位；私营企业的资产利润率排在第一位，而其余三项指标却都排在第二位；集体、股份合作制企业、国有及国有控股企业的资产利润率、人均利润、资产周转率、人均营业收入等指标和上年相比虽然有了一定的提高，但仍然落后于港澳台及外商投资企业、私营企业。,信息系统流程体系P55,加工传递贮存收集,智囊系统P57,1.智囊系统在公共政策中的作用： （1）参与公共决策 提高决策的科学性 （2）为政策主体提供咨询服务，开阔政策主体的视野和思路 （3）对政策问题“会诊” ，找出问题的症结,智囊系统的构成,官方的智囊系统： 政府和政党的研究机构非官方的政策研究机构 社科院 大学 民间院所 特征： 有很强的独立性和自主性 人才集中，研究领域广泛 可通过各种式影响政府政策,决断系统 P61,决断系统的特征： 权威性：由法定职权者组成 主导性：对信息、智囊两系统组织、调控、检查、监督 组织性：一个严密的组织体系,理论思考,如何推进决策的民主化和科学化？第一，要真正贯彻中央的精神，坚持以人为本、全面协调的科学发展观，决不能从部门、地方甚至小团体的利益出发进行决策。第二，领导同志一定要认识到，科学化和民主化能够减少决策失误；要认识到，光靠个人的聪明才智，靠个人的知识和能力是不够的，要依靠专家群体、依靠群众做出决策。,理论思考,第三，要把科学化和民主化纳入决策程序。现在规定建设项目要搞可行性研究，但实际上，有时进行可行性研究的目的是为了得到批准，结果把可行性研究变成了“可批性”研究。解决这个问题，必须靠制度。,理论思考,第四，要建立一支支持决策的专家队伍。除了国家和地方政府的各种研究中心以外，还可以依靠民间的、大学的力量。,理论思考,第五，就是要提高研究人员的水平。软科学研究人员知识结构应该是四维的，既有专业的深度，又有学科的广度，还有政治和哲学的高度和远见。要掌握科学的方法和工具，要有实事求是地说出研究成果的勇气，“哪怕和主流意见不完全吻合，和领导意图不完全一致；要多说真话实话，少说空话套话，不说大话假话”。,决断系统,决断系统的作用： 界定政策问题 确定政策目标 设计政策方案 选择政策方案,决断系统的活动规律P62,果断原则：因公共政策有时效性创新原则：决断是显示人的主观能动性的活动，政策主体必须解放思想系统原则：政策的所有问题涉及到系统择优原则：权衡利弊，尽可能择优,监控系统的作用P63,防止政策主体滥用决策权促使政策内容切合实际监督执行机构及其人员正确执行政策,第二节 公共决策体制类型P65,决策权力： 是一种法律权力，它是在一系列可能行动中做出的权力，或是影响政策主体、推动其选择偏好行动的一种权力。决策权力包括： 政府系统内决策权力的横向分化 政府系统内决策权力的纵向分化 政府和社会之间的权力界限 决策权力必须按受各阶层的影响和制约,公共决策体制的类型,层级结构中的集权制与分权制集权制： 指权力集中于上级决策组织，上级组织包揽较多的决策事物，下级只能依照上级指令行事的决策体制。分权制： 指各级决策组织在各自管辖的范围内享有决策权，上级无权干预下级决策活动的决策体制。,公共决策体制的类型,个人决策模式和集体决策模式个人决策模式： 指决策权属于单个决策主体所有，包括个人专断式和个人负责制的决策模式 形式： 个人专断式 个人负责制,公共决策体制的特征 P71,专业性统一性整体性,第三节 中外公共决策体制比较P72,中国政府中央政府在公共决策体制中的地位 国务院统领全国行政事务 国务院、人大两个决策会议 地方政府在公共决策体制中的地位 贯彻中央政府政策 制定符合地方情况的地方政策,执政党在公共决策中的地位中国共产党在公共决策中的作用： 在公共决策中处于核心的地位 体现在它对国家的政治领导：凡重大方针政策都由党首先提出 决定和影响各级政权的人事任免 通过宣传教育机构宣传方针政策 有自上而下的严密的组织体系 实行中国共产党领导的多党合作和政协制度,其他社会组织对公共决策的影响P79,我国各种群众组织和人民团体对公共决策的影响： 中国能够参与公共决策的团体： 职业团体（工商联 文联） 群众团体（工会 共青团 妇联） 工作团体,各种利益团体将在中国进一步发展,由于传统的全能政治的影响，中国社会组织的发育还是不太成热随市场经济的发展，各种利益团体也将进一步发展，成为重要有社会力量，并将对公共决策产生日益重要的影响。,理论思考,实现政府职能转变的一个重要前提，是建立健全行业协会等自律组织。政府转变职能，从管理微观经济事务中解脱出来，实现政企分开、政事分开、政社分开，一些职能要相应地还给企业或转移给市场、社会，这就需要有相应的市场、社会组织来承担。,理论思考,在完善的市场经济体制中，行业中介组织和社会自律组织具有行业自律、维护竞争、行业管理等功能。因此，为了实现政府职能转变的目标，必须加快建立健全各种市场化的行业协会，并充分发挥它们的功能。,理论思考,公共行政是国家对公共事务的组织与管理，包括政府公共行政与非政府公共行政。政府公共行政的权威直接源于国家权力，而非政府公共行政的权威源于社会，尽管这种权威在市场经济条件下一般须由国家法律认可，但其本质却是社会性的。因此，建立公共服务型政府，必须摒弃公共行政等于政府行政的狭隘观念，树立一种更民主、更开放的服务型的公共行政观，加快体制创新和制度创新。,理论思考,行业协会作为政府与企业以外的“第三部门”，既是沟通政府、企业和市场的桥梁与纽带，又是社会多元利益的协调机构，也是实现行业自律、规范行业行为、开展行业服务、保障公平竞争的社会组织，其功能是非政府公共行政的重要内容。,理论思考,在公共服务型政府建设过程中，一定要重视发挥行业协会的作用，实现政府与社会的合理分权，把一些权力下放给社会。目前政府部门依然包揽了不少本应或可以由行业协会行使的职能，比如会计师事务所等执业机构的审批权仍由政府部门行使和控制。这需要各级政府部门不断解放思想、大胆创新，还权给社会,理论思考,目前我国的行业协会大多带有半官方的性质，它们的组织架构和运作方式也染上了浓厚的行政色彩，依靠政府，借用政府的管理职能去行使协会有限的职能，并习惯于听从行政命令，不能创造性地开展工作，发挥其应有的职能作用。如果不对行业协会管理体制进行改革，下放的公共权力就会缺乏良好的受托者。,案例,在旧金山时有一个专为无家可归的爱滋病患者提供住宿和医疗的服务机构其中那岭身患绝症无家可归的人，有强烈的社会参与意识。他们毫无保留地向人坦言得病的经过和自我感受，愿意将他们的经历成为对他人的“警示”。,理论思考,破除对爱滋病的恐惧和歧视、建构全社会的人文关怀、普及爱滋病知识的全民教育都是迫在眉睫的防治实践。在医学科学尚不能阻断爱滋病的发生和流行的今天，社会的相关政策、法律、教育以及组织机制、道德观念及行为方式的合理与否对爱滋病的传播正在发生决定性的影响。,案例,“彩虹”原本是世界通用的同性恋争取自由平等权益的标志。在旧金山，它的涵义则超出了同性恋的范畴，成为包容、理解、自由、开放、文化多元化的象征。以彩虹命名的商店、餐厅，遍布旧金山全城。在著名的“彩虹街”Market和Castro街区，沿街的电线杆和建筑物上，常年飘扬着彩虹旗，许多公共汽车的车头上也插着彩虹旗满城奔跑。“彩虹”，说它是旧金山的标志，一点也不为过。,案例,1989年陈香梅以国际合作委员会主席的民间身分，首度组织台湾工商界领袖到大陆访问，北京以隆重的规格接待，为两岸经贸交流跨出一大步。陈香梅16年前带领台湾工商界领袖到大陆访问，堪称两岸破冰始祖，承受着光环和压力。,案例,陈香梅那次访北京之行，见了江泽民、李鹏，在上海见了朱镕基，一路上都是受到非常盛大的礼遇，她说，可以讲是以国宾的礼遇来照顾台湾的团员，他们都非常感动。,案例,和连战的和平之旅一样，陈香梅出发前受到猛烈的批评与压力，台湾方面甚至放话，他们回来后将受到法律的制裁，使得几乎一半的团员打了退堂鼓。 当时，连战并没有反对陈香梅组团到大陆访问，事隔16年，陈香梅投桃报李，称赞连战比别人多一份远见和勇气,案例,陈香梅1989年、1990年两度组团到大陆访问，促使台湾当局后来开放对大陆的经贸考察与投资，现在许多台商在大陆已经拥有自己的一片天空。作为两岸经贸的开拓者，看两岸情势，陈香梅一派云淡风清的说：很多事情是非功过，历史自有评价。,第四章 公共政策过程中的决策P83,第一节 决策问题和决策目标的确定第二节 决策备选方案的拟定第三节 决策备选方案的选择第四节 决策方案的调整,第一节 决策问题和决策目标的确定,确定公共决策问题公共决策问题定义： 是现实社会生活中客观存在，被政府列入政策议程并采取行动，通过公共行为希望实现或解决的公共问题。 社会三因素： 社会现状（实际现象）、 社会期待（应有现象） 社会问题。,确定公共决策问题,公共问题： 一些社会问题己到非认真对待且不能不解决的程度，即为公共问题。界定问题： 界定问题的性质 界定问题的时空范围 界定问题的层次,案例,温家宝总理在今年的政府工作报告中突出强调，在新一年的经济工作中，要“合理调整国民收入分配格局”。,理论思考,调整国民收入分配格局是一项大政策，抓到了问题的根本上。我国目前存在的城乡二元经济社会结构、居民收入差距过大和贫困人口过多、消费需求不足和投资过热并存等等，都与长期以来国民收入分配格局不合理有直接关系。,理论思考,导致城乡二元经济结构的重要政策原因，是国民收入分配长期向工业和城市倾斜；导致消费需求不足和贫困人口过多的重要政策原因，是国民收入分配长期向政府和投资倾斜；导致城乡居民收入差距过大的重要政策原因，是财政收支结构不够合理，对低收入居民提高劳动能力方面的支持不够，在公共产品、社会保障等方面支出偏低。,理论思考,对分配关系的考察可以从两个层次来进行：一个是初次分配；另一个是再分配。 初次分配是由不同当事人构成的独立的生产单位内部的分配，在市场经济条件下，大量的是企事业内部的分配。,理论思考,再分配是在初次分配的基础上进行的，可以发生在微观领域，但更多的是发生在宏观领域。再分配的基本形式是赋税和与此相联系的财政转移支付，这种再分配的主体是政府，再分配的杠杆是赋税和转移支付。其次是在各种交易环节发生的再分配，如商品交换、土地买卖、银行信贷、货币汇兑等。,理论思考,再分配的杠杆是价格，包括商品和服务价格、土地价格、利息率、汇率等。凡是不能完全由市场调节的交易关系，凡是存在所有权垄断和行政干预的场合，都会发生初次分配收入的再分配。极端的形式是价格“剪刀差”、高地价、高收费、高利贷、负利率等等。,理论思考,在我国现在的条件下，国民收入分配不合理，主要是国民收入分配的重大比例关系失调，居民收入分配差距过大。其主要表现是： 职工工资占增加值的比重、劳动者报酬占GDP的比重偏低；居民消费占GDP的比重偏低；,理论思考,财政收入以及财政收入占GDP的比重均增长过快；财政支出用于公共产品和社会福利方面的支出比重偏低；整个社会高收入者和低收入者总体收入差距过大；城乡居民和东中西部地区居民平均收入水平差距过大。,理论思考,怎样调整国民收入分配的格局呢？ 第一，调整工资和剩余价值的分配关系。第二，调整居民和政府的分配关系。 第三，调整低收入者和高收入者的分配关系。 第四，调整城市和乡村的分配关系。 第五，调整消费和投资的比例关系。,理论思考,胡锦涛同志在上海考察工作时强调，要牢固树立和认真落实科学发展观，深刻认识我国经济发展的特点和规律，研究治本之策，谋划长久之计，切实增强工作的预见性，不断提高驾驭社会主义市场经济的能力，努力形成有利于保持国民经济持续快速协调健康发展的一整套体制机制。,各种因素在公共决策中的影响P86,政治组织的作用 中国共产党：各族人民利益的代表，积极推动和促进反映人民群众意愿的决策问题。 采取的方式： 依靠各级党组织的活动和工作主动了解和积极反映群众的意愿和要求 通过各群众组织和团体反映社会利益,理论思考,胡锦涛同志在2005年在上海考察时指示：要着眼于巩固党执政的组织基础大力加强基层党组织建设，特别是要抓好社区、新经济组织、新社会组织的党建工作，切实做到哪里有群众哪里就有党的工作，哪里有党员哪里就有党的组织，哪里有党的组织哪里就有健全的组织生活和坚强的战斗力。,中国国家民主制度的作用P87,中国国家民主制度的基本形式： 人民代表大会制度 中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,历史回顾,1954年9月15日，第一届全国人民代表大会第一次会议在北京隆重举行，大会通过了中国第一部社会主义的宪法中华人民共和国宪法。至今，全国人民代表大会在风雨中已经走过了50个春秋。,历史回顾,1955年7月30日 通过第一个五年计划新中国初建，经济如何发展？ 当一届全国人大二次会议通过发展国民经济的第一个五年计划，这也开创了经济建设计划等重大问题及时提交全国人大审议的先河。,历史回顾,1980年9月10日 修宪取消“四大” 1978年宪法，曾赋予公民“四大”的权利大鸣、大放、大辩论、大字报。由于“四大”严重脱离实际，五届全国人大三次会议决定对此进行修改，以更好地发扬社会主义民主，健全社会主义法制，维护安定团结的政治局面，保障社会主义现代化建设的顺利进行。,历史回顾,1982年12月4日 现行宪法诞生 历史聚焦这一刻:以无记名投票方式，共和国的现行宪法在五届全国人大五次会议上诞生，成为我国社会主义民主与法制建设的一个崭新的里程碑。,历史回顾,1983年6月7日 全国人大正式设立专门委员会 全国人大这一天正式设立专门委员会，作为开展工作的助手。专门委员会共分六个：民族、法律、财政经济、教育科学文化卫生、外事和华侨，由六届全国人大一次会议选举产生。,历史回顾,1988年4月12日 “保护私营经济”写入宪法 为了适应开放、改革和进一步发展社会生产力的需要，这次会议通过了宪法修正案，增加了保护私营经济和土地使用权可以依照法律规定转让的规定，为经济发展适时提供了宪法保障。,历史回顾,回首人大50年法制之路，“立法听证”、“三审”等变化，无不在告诉我们：我国的立法程序日渐成熟。立法质量日益提高修改法律数量近年来大幅度增加。 例：第一部行政许可法：2003年8月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过，2003年8月27日中华人民共和国主席令第七号公布，自2004年7月1日起施行。,确定公共决策目标P89,决策目标的定义： 指一定环境和条件下，决策者在解决问题的过程中所期望达到的结果。决策目标的标准： 目标具体明确 目标有效协调 目标具有可操作性 目标与手段的统一,第二节 决策备选方案的拟定P92,拟定公共决策方案的原则： 多方案原则 排外性原则 多要素原则 可操作性原则,方案设计者的主观条件 p94,对问题和目标的了解和理解程度 信息和经验 知识水平 思维敏捷 考虑问题的周全性,历史回顾,2004年10月22日北京市实施中华人民共和国道路交通安全法办法在北京市十二届人大常委会第十五次会议上获得通过。并从从2005年1月1日起施行。,历史回顾,新交规的一个立法原则就是体现民意。比如“骑自行车可以载一名12岁以下儿童”、“残疾人机动轮椅车可以载一名陪护人员”、“取消自行车登记”等一系列法规，就是基于这一想法制定的。,历史回顾,立法目的是充分利用现有道路资源充分利用现有道路资源，这是立法要达到的目的。“重大建设项目交通影响评价”就是为达到这个目的制定的，一个重大工程上马前要经过交通方面评估，考察其建成后是否会成为交通障碍，这势必会减少道路资源方面的损失。,历史回顾,根据市民提出的，“公共电、汽车应当在停靠站一侧单排靠边停车、依次单排顺序驶离停靠站的规定，容易导致公交车排长队，从而影响出行”等意见，修改删除了原草案中关于“公交车驶离停靠站时，依次单排顺序行驶”以及“公交车暂时不能进入停靠站的，在最右侧机动车道单排等候进站”,历史回顾,“新交规”新增条款对机动车司机的无过错赔偿责任予以最大限度减轻。第72条规定：机动车驾驶人有证据证明非机动车驾驶人、行人违反道路交通安全法律、法规，机动车驾驶人在驾驶中履行了交通安全注意义务并已经采取了适当避免交通事故的处置措施，机动车一方无过错的，按照国家规定的最低比例、额度承担赔偿责任。,历史回顾,明确交通事故责任5种划分： “新交规”增加了交通事故责任的5种具体划分，分别是：全部责任、主要责任、同等责任、次要责任、无责任。发生交通事故后，机动车驾驶人无过错的为无责任。,创造性思维的作用,创造性思维的两种基本形式： 灵感： 在紧张思谁中突有意想不到的方案 联想： 对政策问题深入研究 发现和找寻方案或事件,案例分析,在经历了“非典”的肆虐，我国政府有关部门认为现行的国际卫生条例已无法适应新形势，需要进行重新修订，想摆脱非典等疫病，使其不致成为人类健康的威胁，需要世界各国共同努力。由中国倡议的关于加强全球公共卫生能力建设的决议草案在联合国大会获得通过，并得到156个国家的联署。,案例分析,中国的提案主要出于三点考虑：首先，制止艾滋病、疟疾等重大传染性疾病的蔓延，是联合国千年首脑会议确定的发展目标之一，要实现这一目标，联合国有必要采取积极行动。,案例分析,第二，2003年上半年在一些国家和地区爆发的非典疫情表明，建立公共卫生应急机制，完善疾病预防和控制体系，对保障人民的健康生活，促进经济发展具有十分重要的意义。,案例分析,第三，广大发展中国家由于经济力量薄弱，基础设施差，医疗卫生水平低，存在较为严重的公共卫生安全隐患。国际社会应当采取有效措施，帮助发展中国家提高医疗水平，减少疾病爆发的几率。,案例分析,针对中国的这一提案，联合国将采取以下三个方面的后续行动：一是明年在上海召开的亚太经济社会委员会上展开区域性的讨论；二是提请世界卫生组织、世界银行、国际货币基金组织、联合国儿童基金会等专门机构，把决议内容纳入各自的工作计划；三是要求联合国秘书长把这一问题反映到每年的报告中去，从今年起步，落实各国、各机构的执行情况。,决策方案设计的程序p96,收集决策目标的有关资料收集以往经验和类似解决途径办法收集与该类问题有关的环境资料,决策方案的设计p97,设计方案 目标体系子目标对应的方案、短期方案、临时性方案等 对复杂方案要经过轮廓设计和细节设计两步骤对所要设计的方案进行分类,第三节备选方案选择 p98,决策方案的评估选择决策方案应遵循的原则决策选择的方法决策方案选择中共识的形成决策方案的合法化,决策方案的评估,决策方案评估的标准： 效益标准 方案协调性标准 方案适应性标准 方案力度标准评估中运用的技术,理论思考,拆迁，到底是在为谁谋利？ 每当旧城改造，每当项目上马，一般来说，当地新闻媒体上都会大造声势。此时，充斥当地老百姓耳膜的一般都是当地政府为民谋利、为民造福的声音。然而，遗憾的是，在实际拆迁的实施过程中，人们看到的却时而看到践踏政策、践踏民心、践踏民财的野蛮之举。,理论思考,旧城改造、房屋拆迁直接牵涉到的是被拆迁老百姓的家庭命脉，这应该不是可以轻描淡写的小事。各地政府在规划实施旧城改造时，如果是真正想为民谋利、造福社会的话，势必得全盘考虑，全面谋划。必须对一些拆迁项目作可行性研究分析，来测算一下这个拆迁项目的“得失如何”,理论思考,通过房屋拆迁，地方政府可以获取拆迁补偿款和土地出让金差价，赚取流动资金，这自然是得；通过房屋拆迁，可以改善城市环境，提高城市品位，这自然也是得；被拆迁的老百姓交通、就医、入学不便，这自然是失；被拆迁的老百姓生活成本增加，甚至于生活来源因此而中断，这自然是失；,理论思考,党的十六大报告指出：发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标。而我们知道，民主政治有三条原则：一是少数服从多数原则；二是对少数尊重、保护原则；三是讲究程序原则。,理论思考,如果，一个拆迁项目，被拆迁的老百姓的损失没能得到合理的补偿，那么，这个拆迁项目，即便是有种种漂亮的借口，有种种冠冕堂皇的理由，人们也不禁要问：拆迁拆迁，到底是在为谁谋利？,选择决策方案应遵循的原则p100,悲观原则（小中取大）乐观原则（大中取大）最小遗憾原则（大中取小）,决策方案选择的方法,直接比较法综合比较法多重标准决策的方法 重点解决： 所要实现的社会目标，备选方案，日标与方案的关系等,决策方案选择中共识的形成p103,交换： 关注公众利益的平衡说服： 决策主体说明其在此方案上的立场、态度和合理性，要求支持理解强制： 决策者迫使与己利益不一致有放弃其价值、立场和态度,理论思考,“许多看似不相关的事，实际相互之间有着关联”。在当今中国，这种“牵一发而动全身”的事情越来越多。一方面说明了市场经济体制下社会联系越来越紧密，一方面也要求人们要有经济社会发展的全局观。,理论思考,政府已经慢慢从市场经济前台中隐退，从微观把握向宏观调控转变，从管理型政府向服务型政府转变。但是不管政府的“作为”还是“不作为”，必将给社会生活带来深远的影响。因此政府部门有必要跳出部门、地方的局限，从全面协调的全局观出发想问题、办事情，调整利益分配的格局。,历史回眸,2001年12月7日，一场中雪致使北京的地面交通大面积瘫痪，塞车高峰时期，整个城区的大街小巷似乎都成为了阡佰相连的停车场，乘车出行的人在路上耗费的时间，比平时增长了5到10倍。北京市政府也为此破天荒地于7日下午发出了一号扫雪令,历史回眸,2004年7月7日：海淀西北旺：大风吹倒21棵大树，导致当地交通堵塞2004年6月14日：北京正义路：大树横卧阻断交通一个小时2003年10月14日：早上北六环辅路从马驹桥一号桥开始，出现了严重的拥堵。原因是大风将辅路北侧沿路几十棵大树吹倒，堵住了车辆去路。,历史回眸,2005年7月10日下午，十年以来最大的一次暴雨突袭北京。此次暴雨来势凶猛，“目标集中”。在不到半个小时的时间内，京城的部分城区就达到了暴雨级。截止到当日18点，其中雨量最大的天安门达到了61毫米，紫竹院也达到了59毫米，青年湖则达到了51毫米，均超过了50毫米的暴雨级。,历史回眸,受其影响，北京共41处道路出现不同程度的积水情况，交通严重受阻。这场暴雨是继2001年那场造成大面积交通瘫痪的大雪后，恶劣的天气给首都的交通和城市公共管理的又一次“突发性考验”,历史回眸,当晚晚九点，北京市防办为这次暴雨召开紧急会议，会上通报了强降雨造成的损失。会议已经要求防汛、抢险人员坚守岗位，确保居民生命安全、房屋安全。同时要求对立交桥区的排水量和居民区排水量进行重新计算，今后将着手扩大排水能力，避免因积水造成交通断绝情况再次发生。,历史回眸,为更好地处置积水情况，全市共出动警力3000人，其中支队、值勤队路面指挥110余人。同时，受降水影响我市信号灯出现43处故障，民警及时采取措施积极疏导。直到8点30分左右还没回单位，连晚饭还没吃。,历史回眸,下午4点大雨下后，防汛部门的一线指挥人员就上了路，巡查各个容易积水路段，随时与后方保持联系，调配力量，以免造成大面积积水。 在暴雨中，全市各个容易积水路段、立交桥下和拉槽中的泵站全部打开，开足马力进行抽水作业，而全市房管部门也随时待命，对有可能出现险情的平房和漏雨房屋进行雨中抢修。 城市河道的各个防险闸门也被及时打开，以使雨水得到畅通排泄。,历史回眸,市市政管委准备了40辆抽水车、20多台水泵，另外还有2000多名环卫作业人员备岗。若发现大面积的积水，一旦需要，这些设备将上路清理积水。环卫作业人员将在凌晨4点左右上路，重点清理积水路段，为百姓白天出行清障,历史回眸,为何这个即将举办奥运会的现代化城市交通竟是如此弱不禁风，以至于一场大雨或小雪的袭击就足以使它崩溃？两次气象灾害都击中了北京城市气象服务、市政应变能力、交通疏导、防灾系统等多处软肋，但是真正值得反思的又岂止这些？,历史回眸,北京市交通委员会副主任周正宇：从情况看确实道路运输系统存在问题，我们需要大力发展城市轨道交通解决城市在这种情况下的应急措施，北京市应从市政设施、路网路况等方面着手解决北京道路交通问题。,历史回眸,北京市公安交通管理局指挥中心孟宪龙：这场雨来的比较突然，造成了市政排水的不畅通，无论是立交桥下的积水，还是路段上的积水都是由于下水管线渗漏不及时，一些树枝、垃圾把下水口淤住造成的路面积水。,历史回眸,市防汛指挥中心一工作人员：本次暴雨造成交通瘫痪、房屋倒塌等的原因是多方面的。如雨量过大，强度太高，高出道路排水能力；有些地区排水管道老旧，设计不合理，流量不够；一些建筑路段设计问题等。北京的天气应急能力在这次考验中出现很多问题，这些值得政府一些职能部门反思，从中吸取教训。,第四节 决策方案的调整p105,提出调整方案 决策者对原方案进行修改，调整的掌握的原则： 反馈 动态 整体（三原则）选择调整方案,选择调整方案,选择调整方案的过程就是做出决策的过程追踪决策四特征： 回溯分析 非零起点 双重优化 心理效应,第五章 公共政策过程中的执行p110,第一节公共政策的执行的基本理论与模型第二节公共政策执行的组织、对象和环境分析第三节 利益矛盾的继续与深化,第一节 公共政策执行的基本理论与模型,政策执行的理论： 行动理论 组织理论 因果理论 管理理论 交易理论 系统理论 演化理论政策执行研究的基本模型： 浴盆模型 史密斯模型,浴盆模型,第一阶段：早期失效 （公众了解少，传统作怪，政策本身有缺陷）第二阶段：偶然失效 （公众理解了，政策执行正常，失效率最低）第三阶段：耗损失效 （政策开始老化，失效率上升，需调整或制定新政策）,史密斯模型,认为：政策执行过程中的重大因素： 理想化政策 执行机构 目标群体 环境因素不仅强调执行中的理想化政策，也强调： 执行机构 目标群体 环境因素,案例分析,2005年上半年北京房价持续上升，百姓望房兴叹。如何控制房价过快上涨，让更多人买得起房，目前已列入各级政府工作议程，从土地供应、银行信贷到税收调整，一系列综合性政策措施已经或正在酝酿出台。,案例分析,北京市银行系统对个人购买住房再次加大限制举措，不少银行自上月起已开通联网系统，在查询确认个人购买房产属二次以上置业、首套住房贷款尚未还清的前提下，将严格执行6.12%的基准利率，并提高首付款比例。,案例分析,房价持续上升，“投机性炒房”造成房源相对紧张是一个重要原因。有报道称，工商银行上海市分行外高桥保税区支行向“姚康达”一人就发放个人住房贷款7141万元，购买住房128套。用银行的钱炒楼，抬高房价，一方面使许多人买不起房子，损害社会公平，另一方面也容易制造出房产泡沫，反过来为银行正常经营埋下隐患。,政策解析,从普遍提高房贷利率，到只对二次贷款购房者进行限制，体现出房贷政策的“精确化”。普遍提高房贷利率，受到影响的是全部购房人，其中包括本已经很吃力的急需用房的人，而对那些真正的投机性炒房者影响却不大；北京市银行系统现在只对第二次贷款购房者的门槛抬高，第一次贷款购房者不会受到影响，实际上是保护了实际用房者购房的利益，体现着社会的公平，是一个进步。,政策解析,如果用公共政策“精确化”的理念来考量北京市银行系统的这个房贷政策，其中仍然有改进的必要。比如，银行将对所有的第二次贷款购房人提高门槛，但是还有这样的情况：一个人现在只有三四十平方米的住房，显然不够住，他需要买另外一套房子，尽管这套房子不是用来投资赚钱的，但将要实行的高门槛可能会使他的愿望落空。,第二节 公共政策执行的组织、对象与环境的再分析 p116,政策执行组织及其成员政策对象（目标群体）政策环境,政策执行组织及其成员,政策实施研究的重点对“你有政策，我有对策”的分析对我国政策执行的归类分析,案例,一旦整体利益触犯到个人利益、局部利益的时候，就会导致上下级的政令不通，发生上有政策下有对策的现象；就会导致人民与政府的对抗冲突，发生影响党群关系的事件。,案例,“嘉禾拆迁”是“权力性暴力拆迁”，“沈阳拆迁”是“黑色性暴力拆迁”，都严重地损害了拆迁人的利益，都引起了全国的公愤，然而，这两个拆迁处理结果却是完全不同“嘉禾拆迁”的责任人受到了严厉的处罚，受害人讨得了公道，“嘉禾人”满意了而“沈阳拆迁”的结果呢？ “沈阳人”是不是满意,案例分析,不同结果最主要的原因还在于“中央的干预”：“嘉禾拆迁”，中央派了工作组，将其中的“黑幕”搞得一清二楚，地方当局即使不想处理亦难，所以给了“全国人民”一个满意的回答；“沈阳拆迁”，中央没派工作组，所以不管沈阳的“黑色性暴力拆迁”是多么严重地触犯了刑法，也不管当地政府 “集体失语” 了一个月之久 ，沈阳人不满意。,案例分析,如果中央领导不管、不批示、不派工作组，有些明摆着腐败的事、违法乱纪的事、严重损害人民利益的事，就是没有人去理，就是没有人去管，于是利益受到严重损害的老百姓，只能千里迢迢跑到北京来求一个公道,政策实施研究的重点,政策制定：是许多政策主体共同作用的结果 政策执行阶段：一个组织（官僚组织）担负政策执行任务 上述两点有重要区别,西方学者观点,政策分析要解决三个问题： 政策机构的政策输出和实施，是在与设计目标一致 政策目标与基本战略在执行过程中在多大程度上被修改 影响政策目标及修改、甚至导致政治冲突的主要因素是什么,对“你有政策，我有对策”的分析,必须坚定不移贯彻中央政策中央必须制定统一政策中央政策会充分考虑地方利益地方不能以情况特殊为由，保护地方主义少数地方政府偏离中央政府布署使政策走样,当前地方政策性误区,政策成为地方政府资源被肆意践踏饥不择食的政策大拍卖“优惠政策”大赛非法对策合法化只讲GDP和表面政绩，不讲社会各方面和谐发展,对我国政策执行的归类分析,抵触型僵化型滞化型折扣砚结构型,政策对象（目标群体）,政策执行者和政策对象的互动接受政策的三个层次接受政策的基本原因,政策思考,制定公共政策，应有这样的基本理念：对于福利性的政策，应尽可能地扩大受众范围，使更多的人享受到政策带给的福利；而对于像房贷这样限制性的政策，则恰恰相反，应该尽可能缩小适用范围，尽量减少给更多的人带来不利影响，使相关政策所涉及的对象“精确化”，避免“株连无辜”。,政策建议,建议北京市银行系统不妨再将房贷政策进一步“精确化”：先确立北京市一个家庭贷款购房的基本标准，按基本标准面积并结合购房套数实行不同的房贷政策，而不是仅仅按照套数计算。假如确定一个家庭的基本贷款购房面积是80平方米，就允许贷款购房者按原来的贷款条件购买两套40平方米的房子。,政策思考,公共政策越精确，实施过程中付出的成本就会越大。银行系统要对第二次贷款购房进行监管，就必须建立不同银行间的贷款人信息联网系统，这显然要付出更多成本。但“一刀切”式的“懒汉政策”看起来省事省力，却不利于社会的公平和正义。为了公平，这样的成本付出，值。,接受政策的三个层次 p122,服从：是接受政策的最低层次，担心受惩罚认同：是接受政策的中间层次，因权威而遵从内化：是接受政策的最高层次，理解并自觉行动,接受政策的基本原因p123,对权威尊重，对政策服从出于保护自己利益，服从政策对政策合法性有认同害怕惩罚才服从政策随时间推移，因理解而服从政策,案例分析,从北京人口失控看北京发展危机 2004年末，北京全市常住人口(在京居住半年以上人口)1492.7万人，比上年末增加36.3万人，增长2.5%，增幅提高0.2个百分点。 北京人口控制再次成为社会关注的焦点。,案例分析,2005年初北京“两会”上市政协委员、人大教授张惟英提出控制进京人口后，市人大常委晏懋洵提出“可以考虑提高学历水平或采取经济手段等方式”控制进京人口。虽然以上两位的意见遭到京外人士的猛烈抨击，但得到了较多北京市民的响应，据2005年3月 友邦顾问市场调查机构的调查， 42.5%的北京人认为应该控制外来人口的数量,案例分析,据北京2004底新通过的规划，到2020年，全市人口将达到1800万人。显然这个规划和北京历来的规划一样，是一个纸上谈兵的东西。如果按照目前这个势头，到2010年，1800万人就会突破。,案例分析,北京城市人口快速膨胀，带来了一连串重大的问题，弄不好，会关系到北京是否迁都。因此，引起了国人的高度重视。,案例分析,中央国务院五次要求为什么控制不了北京人口？从1980年以来，党中央、国务院和中央书记处，关于北京城市建设的方针和规划曾经做过五次书面的指示和批复（不算这一次新规划的批复），其中对北京城市人口有明确规定就有两次，分别是1983年和1993年对北京市城市总体规划的批复。其中，1983年的批复具体要求到2000年全市常住人口控制在1000万人左右，市区人口控制在400万左右。,案例分析,1993年的批复中要求到2010年，北京市常住户籍人口控制在1250万人左右（其中市区控制在650万人左右）。但是，这两次的要求都被突破。2000年，北京市的常住人口实际为1381.9万人；2010年1250万人的控制目标实际上在1998年就被突破（1300万人）。而预计北京到2010年的常住人口为1550万人。,案例分析,仅从人口控制来说，北京市历来的规划都是失败的规划。为什么失败？最根本的原因，是北京城市定位发生了错误，或者说，是北京市的发展偏离了中央规定的目标。具体说，是北京不恰当地抓住经济中心不放。,案例分析,控制北京人口仅是一个指标性的东西，关键是北京的城市定位。1980年4月，中共中央书记处在关于首都建设方针的四项指示中提出，北京不是一定要成为经济中心。1983年7月14日，中共中央、国务院在对北京城市建设总体规划方案的批复中更是明确指出，北京是全国的政治和文化中心。,为落实这个北京的定位，中央提出两大战略调整措施：1北京要控制工业建设的规模，今后不再发展重工业。 1980年、1983年中央、国务院的意见和批复中明确提出这一点。1993年10月6日，国务院在对北京城市总体规划的批复中重申：北京不要再发展重工业，特别是不能再发展那些耗能多、用水多、占地多、运输量大、污染扰民的工业。,案例分析,案例分析,市区内现有的此类企业不得就地扩建，要加速环境整治和用地调整。北京的经济发展要突出首都的特点，发挥首都的优势，积极调整产业结构和用地布局，促进高新技术和第三产业的发展，努力实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。,2从京津冀区域经济与社会的整体发展考虑北京的产业和人口转移。中共中央、国务院1983年批复中指出：北京的经济发展，应当同天津、唐山两市，以及保定、廊坊、承德、张家口等地区的经济发展综合规划、紧密合作、协调进行。同时提出，要向全国输送人才，支援各地建设。,案例分析,案例分析,但是北京的两次规划在具体实施过程中，对全国政治、文化中心的定位，出现了严重的错位，在落实中央两大战略调整措施中，也出现了另搞一套的现象。,从第一点控制工业规模、不再发展重工业上说，北京市从上世纪80年代以来，各种工业项目不加选择、不加限制地纷纷上马。北京原有的工业结构的调整，由于在相当长的阶段只采取了加法而不是加减法并用（即主要是发展薄弱的产业，同时并未压缩应当压缩的产业），所以工业规模不但没有控制住（北京工业总产值的增长速度一直在两位数），而且重工业在继续发展。,案例分析,案例分析,如化工、冶金两个行业在80年代末的净产值、利润还占到整个工业的40%左右。北京过去搞老三件自行车、缝纫机、手表；老三件不行了，上新三件，上彩电，上冰箱，上洗衣机；新三件又不行了，新的经济增长点确定为上汽车，上电子，上设备，上新型建村。,案例分析,到了90年代，北京更是积极地发展工业，兴建了北京经济技术开发区和诸多的、不同等级的工业园区，后来又搞了一区七园的中关村科技园区，以优惠政策吸引国际大企业和国内企业入驻北京，而且成果显著。仅从外资企业看，截止2002年11月，北京市累计注册的外商投资企业已有9175家，投资总额455亿美元，实际直接利用外商投资191.9亿美元。,案例分析,中国加入WTO后，外国商社和代表处更以平均每天两家的速度加快进驻，外资企业日均批准登记注册3家，获得进出口经营权的进出口公司为日均两家，世界500强企业仅在中关村设立的研发中心就迅速增加了20多家，投资额增加了一倍多。,案例分析,在积极发展工业和贸易的同时，北京大张旗鼓地争建全国的甚至国际的金融中心。北京不但建设了金融街，而且在与上海的竞争中，保住了中国人民银行和全国各大金融及保险机构总部所在地的龙头老大地位。,案例分析,从第二点与京津冀区域经济与社会的整体发展考虑北京的产业和人口转移看，没有很大的进展。京津冀产业同构化严重，你搞汽车，我也搞汽车；你搞化工，我也搞化工；你搞电子，我也搞电子。区域经济发展综合规划、紧密协作、协调发展的目标没有实现。,案例分析,正是由于北京在经济发展中卯足了劲头，所以，北京的经济中心地位在这二十多年中不但未见削弱，反而得以强化。在整个区域经济发展中，北京虽然也产生了相当的辐射作用，但极化效应即磁吸作用更加显著。北京错过了上世纪80年代至90年代初的一次转移产业和人口的历史机遇,案例分析,当时国家搞了四个经济特区和十四个沿海开放城市，在京津冀地区，只有天津和秦皇岛两个对外开放城市，当时北京出现了史无前例的人口外移的趋势，北京人第一次不再把北京户口当回事，纷纷奔向特区和沿海开放城市淘金。但这一次人口转移很快就随着北京巩固自己的经济中心地位的态势的出现而式微。,案例分析,有专家哀叹：“现在北京首都的个性化失色了，首都的功能弱化了，道路拥挤、城市污染、郊区农民大量失地、古建筑被破坏的现象，都是史无前例的。北京市的盲目发展，给北京市和中央财政带来了极大负担，城市基础建设跟不上工业和人口膨胀的需要，城市基础设施建设几乎成了北京市财政负担的无底洞。,案例分析,在这种形势下，导致北京市建成区、功能区过度集约，建城区的人口密度已经远远超过伦敦等国际大都市，城市中心向外低效蔓延的矛盾相当突出，北京市曾规划建成14个卫星城的目标，未能实现。,政策环境,政策系统是一个同外部环境不