第十二章 资产评估管理制度的国际比较

东北财经大学财务管理专业系列教材,资产评估,第二版姜 楠 王景升 主编,东北财经大学出版社,第十二章资产评估管理制度的国际比较,第一节 资产评估管理体制的比较第二节 资产评估行业规范的比较第三节 资产评估法律规范的比较,一、以德国为代表的政府干预型管理模式 政府干预型管理模式，是指对资产评估行业的管理，在充分发挥资产评估行业协会自我管理的基础上，由政府进行较大范围和程度干预的一种管理模式。德国的资产评估管理体制就是典型的政府干预型模式。在德国，房地产估价及其他产业的估价由独立的专门机构估价委员会（估价委员会相当于评估事务所，只不过它具有较强的行政色彩）负责实施，估价委员会是联邦政府通过法令授权州政府成立的。估价委员会的办公室一般挂靠在地籍局，每个市、县均设有估价委员会，地区设有高级估价委员会，负责辖区内的估价工作。,第一节 资产评估管理体制的比较,在德国，行业协会基本不参与评估师的管理，主要从事维护评估行业的形象、为会员组织培训、争取利益最大化等工作。 政府干预型管理模式的特点是： (1)由国家制定和颁布专门法律，对资产评估的地位、资格、事务所的设立以及从事评估的依据、工作规范等作出明确规定； (2)政府与协会配合密切，政府参与资产评估执业规范的制定，政府在评估执业规范和评估质量监督中起着重要作用。 政府干预型管理模式的主要优点在于：通过政府与协会的相互协作，共同制定执业规范并监督其执行，可以较为全面地考虑双方意愿，协调双方利益，从而使执行规范既有科学性和指导性，又有权威性和严肃性。 政府干预型管理模式也具有其自身的缺点主要表现在： 资产评估行业的独立性受到影响。由于在该体制下，政府在较大范围和程度上进行了干预，因而使资产评估行业自身的独立性受到影响，不利于行业的发展。,二、以英国为代表的行业自律型管理模式 行业自律型管理模式，是指主要由民间职业团体对资产评估行业进行监管的一种模式。 在这种模式下，政府除了进行一些必要的国家立法之外，很少干预行业的发展，一般不设立专门的资产评估政府监管机构。 英国民间评估机构在发展过程中，逐渐建立了行业协会组织。行业协会组织目前有三家，分别是皇家特许测量师协会(RICS)、估价师与拍卖师联合协会(ISVA)和税收评估协会(IRRV)。 其中，影响最大的是英国皇家特许测量师协会，该协会成立于1868年。,RICS的主要职能是：制定行业操作规范和行为准则；对评估人员进行教育和培训；对评估人员进行监督；保持和政府部门的联系；为测量师和广大公众提供服务。 行业自律型管理模式具有以下优点： （1）独立性强。采用该模式，由行业协会对行业实行自律监管，政府干预很少，从而增强了资产评估行业的独立性。 （2）适应性强。采用该体系，评估行业协会能够准确了解从业人员的意愿，及时发现评估环境和评估实践的变化，并通过制定和完善评估准则尽快进行调整，从而既可以保持评估准则的指导性和科学性，又能增强资产评估行业的适应性。 （3）能动性强。在该体系下，由于事务所和从业人员不受部门垄断和地区封锁的阻碍，可以开展公平竞争，从而有利于促进资产评估行业整体水平的提高。,行业自律型管理模式也具有一定的缺点主要表现为： 行业协会制定行业监管制度及处罚措施效力等方面具有局限性。 一是，在适用范围上受到限制。 行业协会制定的有关行业监管制度只能适用于其会员，而对会员以外的其他人则无约束力。 二是，在采取处罚措施的效力上受到限制。 行业协会对违规会员最重的处罚也就是开除会籍，而不能给予吊销资产评估资格及勒令事务所停业或解散等处罚。实行行业自律型管理模式的国家近年来评估诉讼案件十分频繁，从侧面也反映了这种体制的局限性。,三、以美国为代表的政府监管下的行业自律型管理模式 这种模式既强调政府管理又强调行业自律管理。目前美国和澳大利亚都采用这种模式，以美国为例。 (一)美国政府对资产评估的管理 在20世纪80年代以前，美国政府对资产评估行业不予直接管理，80年代末期，美国出现了银行贷款呆坏帐严重，大批金融机构倒闭，损失了上千亿美元的联邦储备基金。,一些金融分析家认为，这种状况与资产评估机构低评银行贷款抵押品价值有关。 联邦政府于1989年颁布了不动产评估改革，这是美国联邦政府有关资产评估最具代表性的法律文件，各州均依据该文件制定了相应的州政府文件。该法令对从事不动产评估人员的资格标准和职业道德规范作了规定。 美国联邦政府还依据该法令成立了联邦金融制度监察委员会评估分会(简称评监委)，评监委的主要职责是： 监督各州评估人员注册制度的实施； 监督联邦金融管理机构与联邦信托公司所制定的与国有储备基金利益有关原交易中评估方面法规的实施； 推行涉及联邦权益评估人员的注册工作；,(二)行业自律管理 美国的资产评估行业主要实行行业自律管理，全美资产评估行业自律性管理组织主要有： 美国注册评估协会(AACA)、美国评估者协会(ASA)、美国评估学会(AI)，以及一些专业性协会，如机器设备、不动产、公路、铁路评估师协会等。 这些协会大都在20世纪二三十年代就成立了，它们都有自己的章程和执业标准，并制发会员证书。随着行业的发展，各协会认识到需要统一资产评估执业标准，在美国评估者协会的倡议下，联合其他协会于 1987年成立了美国资产评估促进委员会（AF），到1995年已有16个评估协会(学会)加入该组织。 AF下设评估资格审查部和评估标准部。评估资格委员会负责对申请加入该协会的会员进行资历审查，按规定的课程进行考试及再后续培训；评估标准部负责制定、修改全行业的评估标准USPAP。,四、对改革我国评估行业管理体制的启示 以上几种模式是世界评估行业管理体制中比较有代表性的模式，尽管各种模式具有不同的特点，但有几点是相同的： (1)政府对评估行业的管理介入很少，而且没有多个部门插手评估管理的现象 从以上几种模式看: 美国政府是在经历了20世纪80年代的金融危机以后才开始介入评估管理的。但介入的程度并不深，主要是以政府法令的形式来对评估行业进行管理； 德国政府对评估行业的管理介入要深一些，但其管理评估师行业的途径也是联邦立法与地方立法。 在以上几种模式中，尽管有少数国家的政府对评估行业实行某种程度的管理，但是，没有哪一个国家是多个政府部门同时管理评估行业的。,(2)行业自律管理是评估行业管理的主要形式。 从以上几种模式看，在评估行业发展比较成熟的国家，都有评估行业自律性组织，而且，评估行业自律性组织在评估行业管理中发挥主导作用，由其对评估行业的人员资格、后续培训、执业标准、职业道德等进行相应的规范管理，为评估人员和客户提供相应的服务。 在评估行业的发展过程中，评估行业自律性组织也不断完善和成熟，许多国家的评估行业自律性组织（如英国的RICS、美国的 ASA和AF等）已发展成为具有广泛影响的、世界知名的行业自律性管理组织。,(3)评估行业自律性组织都经历了从分散走向联合统一的发展道路历程 综观上述几种模式，无论是评估行业高度发达的美国、英国等市场经济发达国家，还是评估行业发展起步稍晚的新兴市场经济国家，其评估行业自律性组织都经历了从分散到联合统一这样一个发展历程。 实行统一管理，有利于评估行业统一行业准入条件、统一执业行为、统一执业标准、统一服务规范。 实行统一管理，不仅有利于管理部门对评估行业进行科学、规范的管理，也有利于消除评估行业的内部壁垒，使评估人员在同一起点上，在同一执业准则下，为客户提供更规范、更优质的服务，社会对评估行业更加信任，评估行业自身也能得到更好的发展。,第二节资产评估行业规范的比较,资产评估准则是资产评估理论研究成果和实践经验的高度浓缩，是指导评估实践，保证评估质量、维护评估行业声誉的行业规范。衡量一个国家评估业务水平的标准之一就是其准则体系的成熟度。评估业务的不断发展，对评估准则的要求就越强烈；同时，资产评估准则体系越完善，资产评估业务就越规范。,一、国际评估准则国际评估准则委员会1981年由英国、美国等二十多个国家和地区在澳大利亚墨尔本成立国际资产评估准则委员会（IAVSC）,1995年更名为国际评估准则委员会(IVSC-International Valuation Standards Committee）。会员代表大会是最高权力机构，每年召开一次会议。理事会是常设的管理机关，每年召开两次会议，行政总部设在伦敦。2008年10月，国际评估准则委员会改组为国际评估准则理事会,国际评估准则（IVS）1985年制定了国际评估准则第一版，以后在1994和1997年两次修订，形成了第二版和第三版。2000年2002年，针对全球评估业的快速发展，队员准则进行了较大修改，于2002年形成了较为完整的国际评估准则体系。2005年2月10日，发布2005版评估准则（第七版），作了应用指南1的部分修改和增加一些评估指南。2007年，发布第八版国际评估准则，适当修改。2011年6月，发布新的国际评估准则，于2012年1月生效。(International Valuation Standards issued as at 1 June 2011),国际评估准则(IVS)体系(2007版）,国际评估准则 基本概念、原理、要求 评估准则（3） （ 市场价值 非市场价值 评估报告） 评估应用（3） （财务报告目的评估 贷款目的评估、公共行 业财务报告目的评估） 评估指南 （15） 不动产、租赁权、厂场设备、无形、动 产、企业、有毒物质、成本法、折现 现金流、农业资产、评估复核、特殊资产、 批量、提炼行业资产、历史资产,二、专业评估执业统一准则 1986 年美国八个评估专业协会和加拿大评估协会联合制定了专业评估执业统一准则(Uniform Standards Of Professional Appraisal Practice，USPAP)，之后由新成立的美国评估促进会（AF)取得了该准则的版权，负责专业评估执业统一准则的修订、出版工作。 在经历了美国20世纪80年代中期的不动产泡沫经济引发的评估业危机之后，1989 年美国国会制定的金融机构改革、复原和强制执行法令（FIRREA）中明确规定，评估人员执行与联邦交易相关的资产评估业务，必须遵守专业评估执业统一准则；,2008版，包括以下内容：基本要求和原理 定义、引言、执业道德规定、胜任能力规定 工作 范围规定、司法管辖除外、标准增补规定 评 估 准 则 （10个）不动产评估及报告、评估复核、 不动产评估咨询及报告、动产评估及 报告、批量、企业价值评估及报告准 则 说 明 10个,三、欧洲评估准则欧洲评估准则(EVS)是由欧洲评估师联合会（TEGOVA）制定的一部适用于欧洲地区的区域性评估准则，也是当前国际评估界具有重要影响力的评估准则之一。 1978年，欧共体正式发布了第四号法令公司法，该法适用于除银行、金融机构和非营利性机构以外的公司年度会计报表事项，第35条规定了与固定资产评估相关的规则，从立法上对这种会计改革的方向予以了肯定。 为在公司年度会计报表中反映固定资产的公允（市场）价值，许多公司聘请评估师对公司固定资产进行的评估业务，其目的是最终将固定资产的公允（市场）价值纳入年度会计报表。在此基础上，欧洲各国开展了大量的以财务报告为目的而进行的固定资产评估业务。 为指导这一业务的发展，1977年4月，比利时、法国、德国、爱尔兰和英国发起成立了欧洲固定资产评估师联合会，后改名为欧洲评估师联合会。,1978年欧洲固定资产评估师联合会为配合欧盟公司法的有关规定，出版了欧洲评估指南 1997年4月29日在对原评估指南进行全面修订的基础上，出版了欧洲资产评估准则 ，简称欧洲评估准则。 2009年4月1日推出了欧洲评估准则第六版，即EVS 2009。 EVS 2009共分为两大部分：,第一部分是欧洲评估准则， 五个准则，市场价值评估（Market Value）、非市场价值评估（Valuation Bases Other than Market Value）、评估师的胜任能力（The Qualified Valuer）、评估程序（The Valuation Process）和评估报告（Reporting the Valuation）。 第二部分是欧洲评估应用指南，以财务报告为目的的评估（Valuation for the Purpose of Financial Reporting）、以租赁为目的的评估（Valuation for Lending Purposes）、以资产保全为目的的财产评估（Property Valuation for Securitisation Purposes）、保险价值评估（Assessment of Insurable Value）个人投资者的投资价值评估（Application of Investment Value (Worth) for Individual Investors）,法律规范一般是由国家制定或认可，体现掌握国家政权阶级的意志，由国家的强制力保证实施的行为规则。 评估法律规范，实质上是法律规范在评估中的具体应用,即评估法律规范是指由国家立法机构或国家行政机关依法制定的，体现国家利益和根本意志，强迫评估人员必须实施的行为规则，其最终目标是调整评估法律关系。 资产评估的工作性质和质量均关系到相关各方的切身利益，影响范围广且涉及面宽，因此，必须制定相关的法律和法规，从法律上来规范这项工作的开展。,第三节资产评估的法律规范比较,一、国外资产评估的法律规范 （一）针对性和独立性的评估法律规范 这种法律规范是针对评估行为而制定，使评估规范独立于其他法律规范。 马来西亚是这种类型的典范，它早在1967年就制定了专门的注册测量师法，1981年又制定了评估师、估价师和不动产代理人法令，并于1984年和1997年进行了修订，形成了马来西亚一部法律管理全评估行业的局面。 这种法律规范模式的优势是针对性强，便于评估行为有法可依，确立了评估的法律地位，为评估摆脱各种利益的冲突，进行客观、公正的评估行为提供了法律保障。,（二）散寓于有关法律之中的评估法律规范 世界上许多国家的评估法律没有单独制定，而是混合在有关的法律中，例如，美国对评估行业的法律规范，主要是金融机构改革、复原和强制执行法令、证券法、公司法等。韩国也没有统一的资产评估法律，但相关法令却分为五大类，约近五十种，包括有关财产补偿方面，有关税收方面，有关国有财产方面的法律等等。 这种类型的法律规范体系的特点是确立了评估的法律地位和相应的权力与责任，社会监督机制比较健全，但缺乏相对的独立性。,二、我国资产评估的法律规范 目前我国资产评估法律法规体系尚不健全，严重滞后于资产评估的快速发展。 新中国成立以来第一笔资产评估业务是1989年的大连炼铁厂中外合资项目。同年，由国家国有资产管理局下发了关于国有资产产权变动时必须进行资产评估的若干暂行规定，这是我国第一个提到评估问题的政府文件。 1991年11月，国务院以91号令发布了国有资产评估管理办法，成为我国资产评估行业的一个纲领性文件，也是迄今为止资产评估的最高法规。 此后，国有资产管理部门等围绕91号令陆续制定了一系列配套规章，如国有资产评估管理办法实施细则(1992)、,关于资产评估立项、确认工作的暂行规定(1999)以及关于改进资产评估确认工作的补充通知(1999)等。 随着对政府部门在市场经济中应发挥什么作用、资产评估业务特点等认识的深入，财政部于2001年起又颁布了一系列文件，调整了对资产评估的监管重心、方式。其中包括： 关于改革国有资产评估行政管理方式、加强资产评估监督管理工作的意见、国有资产评估违法行为处罚办法、国有资产评估项目备案管理办法、国有资产评估项目核准管理办法等。 目前，全国性的国有资产管理法规已颁布120多项，地方性的国有资产管理法规已制定了200余件。这些法规的颁布实施对加强国有资产管理起到了积极的作用。,此外，目前我国资产评估的相关法律主要有中华人民共和国刑法、中华人民共和国公司法、中华人民共和国证券法、民法通则和民事诉讼法等。 如中华人民共和国公司法规定：对作为出资的实物、工业产权、非专利技术或者土地使用权，必须进行评估作价，核实财产，并折合为股份。不得高估或者低估作价。 还规定：承担资产评估的机构提供虚假证明文件的，予以没收违法所得，处以违法所得1倍以上5倍以下的罚款。 中华人民共和国拍卖法规定：拍卖国有资产，依照法律或者按照国务院规定需要评估的，应当依法由评估机构评估,并根据评估结果确定拍卖标的的保留价。,中华人民共和国合伙企业法规定：货币以外的出资需要评估作价的，可以由全体合伙人协商确定，也可以由全体合伙人委托法定评估机构进行评估。 中华人民共和国刑法规定：将国有资产低价折股或者低价出售，致使国家利益遭受重大损失的，处3年以下有期徒刑或者拘役；致使国家利益遭受特别重大损失的，处3年以上7年以下有期徒刑。 我国现行的资产评估法律规范