[精品]公共收支活动的运行原理第六章公共预算

第二篇,公共收支活动的运行原理,第六章 公共预算,基本概念,决策程序,决策的影响：宏观、微观分析,我国国家预算的管理体制的改革,6.1 几个基本概念,公共预算：P100，计划，有三个功能，也即国家预算：是经法定程序审批的国家年度财政收支计划，它是国家筹集和分配集中性财政资金的重要工具，是调控国民经济运行的重要杠杆。预算年度：P101，预算收支起讫的有效期限。包括历年制预算年度（每年1月1日同年12月31日）和跨年制预算年度（如美国每年10月1日至次年9月30日）。第六章资料解读2005年预算草案报告.htm,公共预算的原则：P103国家预算管理：国家依据法律法规对预算资金的筹集、分配、使用进行的组织、协调和监督等活动的总称。预算管理贯穿预（决）算的各个阶段、各个环节，加强预算管理对严肃财经纪律，保证预算任务和宏观调控任务的正确实现有重要意义。,案例：广东省的预算透明度有多高？,多年来，各级政府向人大递交的预算报告很简单，人大代表手中的预算报告只有几页纸。但是，广东在提高预算透明度方面一直走在前面。2001年政府首次向省人大提交部门预算，但只涉及7个部门，2002年扩展到27个部门；2003年提交的省级部门预算单位预算表有3厘米厚，605页，公开了102个单位220亿元的资金。,但是，尽管如此，广东省的预算表还是有一些不足，如怎样用钱列得很清楚，但是否合理无从得知。同时，预算报告上还印着“秘密，会后回收”的字样。思考：预算报告是否该详细一些？预算报告应该向社会公开吗？提高透明度是确保部门预算可靠、合理的关键。你是否同意这一看法？,公共预算的分类,在技术操作上分类,形式（计划表格的安排）,内容（计划指标数字的确定）,单式预算,复式预算,增量预算,零基预算,国家预算管理的地位：,1、在财政管理中处于主导地位。财政管理包括：预算管理、税收管理、财务管理（国有企业上缴利润）、财政支出管理（预算支出）、预算外资金管理2、预算是检查衡量财政收支任务的主要依据。,6.2 公共预算决策程序,预算的编制：包括支出预算和收入预算，重点是支出预算。预算的审议和批准：2002.12003.10,预算的编制,预算的批准,预算的事后监督,预算的执行,美国公共预算周期：,预算的执行：执行预算：,各地,国库,各部门组织,征收,分配,银行代理国库制度,执行的监督：财政监督：总统领导的，财政机关进行的监督；审计监督：国会及其领导的专门监督机关总会计署的监督。,我国国家预算管理,一、我国国家预算管理的原则；二、我国国家预算管理程序的构成环节；三、国家预算编审程序；四、标准预算周期制度。,一、我国国家预算管理的原则,1、统一领导，分级管理原则。统一领导是指预算管理的大政方针、全局性的预算法规、国家预算管理体制变革的重大举措由中央统一制定、颁布和部署。分级管理是指在统一政策的前提下，各级地方政府财政都是相对独立的一级财政，都有相对独立的预算管理权，,2、财权与事权相结合的原则。事权是指各级政府的社会经济职能和责任，是解决各级政府财权和财力分配的前提与依据。财权与事权相结合是指财权、财力的划分以事权为基础，财权为事权服务。这样各级政府才会有相对稳定的财力来保证其职能的顺利实现。,3、依法管理原则。预算管理的各个环节都要按照法律、规章制度办事，依法进行预算管理是预算有序运行的内在要求。,二、我国国家预算管理程序的构成环节,1、预算编制前的准备,2、编制预算：编制和立法审批,3、执行预算,4、编制决算,国务院制定经济增长计划，每年11月10前下达编制指示,财政部门测算收支指标,1、预算编制前的准备,财政部制定并颁发国家预算科目和表格，具体布置预算编制事项,2、编制预算：坚持量力而行，收支平衡的原则，积极稳妥地安排各项预算支出，做到收入稳定增长，支出留有准备，提高预算编制的准确性。,3、执行预算：经过各级人民代表大会批准，预算具有法律效力，必须认真组织实施。4、编制决算：决算就是审计评估预算，它是对预算执行的总结、全面反映预算执行的结果，通过编制决算，总结预算管理的经验。以上环节中，预算编制是预算管理最重要的一环。我国普遍存在着“重决算，轻预算”的现象，国家预算管理程序的重点应该转变为“强化预算，淡化决算”。,案例：县人大否决预算案说明了什么？,1995年，某县人大在审议政府预算时，由于预算草案安排不能保证公教人员全部工资发放，大会表决时，很多代表表示弃权，预算没有能通过。要求政府修改后报人大常委会批准。但县政府认为赤字太大，难以修改，只做了少量文字上的修改。人大常委会审批时，再一次否决了预算草案。,第六章资料让百姓明白钱花到了哪儿.htm思考：县政府是否应该遵循人大的意见修改？很多地方经过人大审批通过的预算，在执行中往往由于县委书记或县长批条子而经常发生变更。你怎样看待这种现象？,三、国家预算编审程序,部门、单位执行预算,财政部门审议单位预算建议,财政部门审议汇总后的本级预算草案，在本级人代会举行的1个月前交人大常委会初步审查，再经人代会批准,单位、部门根据预算控制权编制本单位、本部门的预算,单位、部门提出概算,上年9月30日前，上报编制预算建议权,上年12月10日前汇总上报,批复预算,上年11月1日前下达预算指标,注意：编审程序是我国国家预算管理程序的构成环节中的第二个环节。该程序中的“两上两下”，即两个自下而上，两个自上而下。我国预算草案在当年的3月份之前确定。,四、标准预算周期制度,预算编制阶段：上年年初至12月,预算的执行与调整：当年1月至12月,决算与绩效评价：次年1月至6月,30个月标准周期,在每一个预算年度内，不同预算管理周期的三个阶段同时并存。思考：2005年存在哪些不同的预算管理周期阶段？,我国提出标准预算周期的背景：我国预算年度实行日历年度，即从每年1月1日至12月31日，而预算法规定，“国务院于每年11月10日前向省、自治区、直辖市政府和中央各部门下达编制下一年度预算草案的指示，提出编制预算草案的原则和要求”。思考：这种规定有什么问题存在？,一是预算编制时间短。 二是预算执行存在法律空档。我国全国人民代表大会召开会议的时间一般在3月上旬，省级人民代表大会召开会议一般在2月或1月，各市和县、乡人代会开会时间更晚些，待预算获得正式批准后，预算执行差不多已过去三四个月的时间。预算所具有的法律强制力和约束力受到很大的限制。三是预算编制粗放。由于预算编制时间晚和短，客观上造成预算编制难以细化。,6.3 公共预算决策：机会成本分析,评价预算决策的效率：预算资金的社会机会成本。这需要资源在公共物品和私人物品之间的配置达到最优。最优条件：P109,6.4 公共预算决策的经济分析：成本-效益分析,常用的两种比率：效益/成本比率，其值的最低限度是1。（效益-成本）/成本比率，其值的最低限度是0。,注意：贴现值的计算和贴现率的选择,净现值NPV=（Bi-Ci）/（1+r）i只有NPV0的方案在经济上才是可行的。贴现率的选择：可以以在非政府部门创出效益的机会成本水平上来确定为贴现率完全竞争资金市场上的利率或影子利率,补充：预算外资金,一、预算外资金的含义预算外资金是指国家机关、事业单位、社会团体和其他机构为履行或代行政府职能，依据国家法律法规和具有法律效力的规章而收取、提取、募集和安排使用，未纳入财政预算管理的各种财政性资金。,看现象思考：交警支队收费混乱说明什么？,2000年，某市公安交警支队收取各种交通规费收入和罚没收入487万元。2001年财政部门对该交警支队的收费和罚款情况进行检查，发现了很多问题。思考：执法部门下达收费和罚款指标背后的体制原因是什么？请查阅预算外资金的含义、问题和管理的办法。,二、预算外资金的内容,我国的预算外资金包括以下未纳入财政预算管理的财政性资金。（1）法律、法规和具有法律效力的规章所规定的各种行政事业性收费、基金（资金、附加收入）等。（2）国务院和省、自治区、直辖市人民政府及其财政和计划（物价）部门审批的各种行政事业性收费收入。,（3）国务院以及财政部审批建立的，向企事业单位和个人征收、募集或以政府信誉形成的具有特定用途的各种基金或附加收入等。（4）主管部门按照国家规定从所属企事业单位和社会团体集中的管理费及其他资金。,（5）用于乡（镇）政府开支的乡自筹资金和乡统筹资金。（6）其他未纳入财政预算管理的财政性资金。,三、预算外资金存在的问题,膨胀！并进一步引发了更多的问题：1、表现为很多问题：执收主体多，收费项目滥、越权收费，支出结构不合理，使用效益低，收费养人现象普遍，管理分散征，收成本高，额外费用大。,2、肢解了财政分配职能，扭曲了政府的分配行为。3、分散了政府可控财力，削弱了政府的调控能力：“费收硬税收软，收费容易收税难”。4、加重了国有企业负担，阻碍了国企的深化改革。,5、破坏了财政公平分配，加剧了社会的分配不公。 预算外资金主要来源？国有企业和农民，加重了他们的税外负担预算外资金使用方向？主要流向政府部门，分配主要向个人倾斜6、滋生了大量腐败现象，损害了政府形象和权威。,四、预算外资金膨胀的原因：,（1）收费膨胀是经济体制改革的必然结果。 （2）预算内财力下降促使了预算外收费的膨胀。地方预算内财力的严重不足，财政收支矛盾日益加剧，迫使地方财政、各部门、各单位在财政制度外开辟新的“财源”。,（3）分税制下地方财力紧张加剧了收费的膨胀。 （4）预算外资金管理的失误是收费膨胀的重要原因。 现在明确了预算外资金所有权归国家，使用权归政府，管理权归财政的“三权”归位，但各有关职能部门仍然自觉不自觉的将预算外资金视作本部门的自有资金。 （5）部门利益直接化、人格化是收费膨胀的直接原因。,五、预算外资金的管理办法,1、加快税费制度改革 （1）取消不合理收费。 （2）费改税。 如将公路养路费、公路建设基金、车辆过路过桥费、公路客货运附加费、公路运输管理费合并开征燃油税；将教育费附加、中小学教育基金归并为教育税等。（3）规范收费管理。,2预算外收支两条线的管理制度 （1）预算外资金财政专户储存。 （2）规范单位预算外资金银行账户。 （3）实行票据管理、使用单一化。 （4）实行收缴分离、票款分离的管理办法。,6.4 中国预算管理体制的改革,一、建国以来1980年我国一直实行统收统支、高度集中的财政管理体制 。二、19801984年的“划分收支，分级包干”体制 （也叫“分灶吃饭”体制）（1）按照经济体制规定的隶属关系，明确划分中央和地方的收支范围。,（2）地方预算收支的包干基数，按照上述划分收支的范围，以1979年预算收支执行数为基础，经过适当调整后计算确定。基数确定以后，地方的预算支出，首先用地方的固定收入和固定比例分成收入抵补，如有多余，上交中央，如有不足，则用调剂收入弥补。如果固定收入、固定比例分成收入、调剂收入全部留给地方，仍不足弥补地方支出的，则由中央按差额给予定额补助。,（3）地方的上缴比例、调剂收入分成比例和定额补助数核定以后，原则上五年不变。地方在划定的收支范围内，多收多支，少收少支，自求收支平衡。 （4）地方预算支出的安排，均由地方根据国民经济计划的要求和自己的财力情况统筹安排，中央各部门不再下达支出指标。（5）北京、天津、上海、江苏、广东、福建等6个省市采用有别于大多数省、自治区的体制。,三、1985年1987年,“划分税种，核定收支，分级包干”体制（1）收入划分，原则上按税种划分各级预算收入。收入分为三大类：中央预算固定收入，地方预算固定收入，中央和地方预算共享收入。在固定收入中，石油部、电力部、石化总公司、有色金属总公司所属企业的产品税、营业税、增值税，以其70%作为中央预算固定收入，30%作为地方预算的固定收入。,（2）支出划分，仍按企业事业单位隶属关系划分中央与地方的预算支出，包括的范围和“划分收支，分级包干”体制的范围基本相同，只作个别调整。（3）各省、自治区、直辖市在按照规定划分收支范围以后，凡地方固定收入大于地方支出的，定额上解中央；地方固定收入小于地主支出的，从中央地方共享收入中确定一个分成比例，留给地方；地方固定收入和中央地方共享收入全部留给地方，还不足以抵补其支出的，由中央定额补助。收入的分成比例或上解、补助的数额确定以后，一定“五年不变”。地方多收入可以多支出，少收入就要少支出，自求收支平衡。,（4）考虑到经济体制改革中变化因素较多，为了更好地处理中央与地方之间的财政分配关系，在1985年和1986年内，暂时实行“总额分成”的过